农村基层民主的经验及问题探究

胡应泉

(福建对外经济贸易职业技术学院 图书馆，福建 福州 350016)



农村基层民主的经验及问题探究

胡应泉

(福建对外经济贸易职业技术学院 图书馆，福建 福州 350016)

摘要：改革开放以来，为了适应社会发展的需要，我国开始在农村开展村民自治的实践，过程中产生了许多有益的经验，同时也带来了一些问题，需要在村一级的治理系统中进行配套的改革，理顺党政关系和上下级关系，同时还应当适时地推进乡镇这一级的基层民主进程。

关键词：基层民主；村民自治；党政关系；乡镇直选

改革开放之前，我国实行的是政府对社会的一元化管理，这种体制使执政党可以按照自己的目标对社会进行改造，并且能够广泛地动员必要的社会资源进行经济建设，从而对经济社会的发展发挥了重要的作用。然而，这种体制一旦超越了适用的时限，必然会出现压抑人的需求，窒息社会活力，限制了经济社会的正常发展。改革开放以后，为了摆脱困境，国家推动经济体制改革，使人们的经济自由权利逐渐得到恢复和扩大，从而为经济社会发展注入了巨大的动力和活力。人们经济自由权利的扩大又必然要求政府减少对社会各方面的控制，因此，这一改革过程同时也是逐渐改变原有的权力体制，逐渐向社会、向基层放权的过程，从而使社会自治的空间逐渐扩大。在这样的背景下，村民自治逐渐发展起来，在实践中积累了一定的经验，同时也产生了一些问题。为了进一步发展和完善村民自治制度，需要在村一级的治理系统中进行相应的配套改革，同时还应当适时地推进乡镇这一级的基层民主进程。

一、农村基层民主的实践

我国原先在基层实行的是“三级所有，队为基础”、政社合一的人民公社体制，实行家庭联产承包责任制后，公社体制很快就受到了巨大的冲击。这一方面使广大农民摆脱了以往基层权力机构对他们的严密控制，获得了一定的经营自主甚至是社会流动的权利，同时也相应带来了一些弊病，表现为部分农村基层组织处于瘫痪或半瘫痪的状态，社会治安问题增多，民事纠纷不断发生，乱砍滥伐集体树林、破坏集体财产等现象也时有发生。如何解决当时农村社会面临的公共事务和公益事业无人负责的状态，是摆在人们面前的一个现实问题。于是有些地方开始出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会等各种形式的由村民自发组成的自治组织，承担起了原先由农村基层权力机构承担的管理公共事务和办理公益事业的责任。由于有农村社会现实的需要以及初步的成功实践，政治高层很快就肯定了这一做法和经验，将其吸纳进了1982年新制定的宪法。宪法明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置和选举等有关事项，确立了村民委员会在法律上的地位，也为《村民委员会组织法》的制定提供了法律上的依据[1]。此后，从中央到省级政府都加强了对建立村民自治组织的组织和指导工作，并着手制定各种相应的法律法规予以规范。在反复讨论、酝酿和修改的基础上，1987年11月24日，全国人大制定了《村民委员会组织法》，于1988年6月1日开始试行。1998年11月4日，全国人大又制定了新的《村民委员会组织法》，并正式在全国范围内施行，从而使我国的村民自治进入一个新的发展阶段。

村民自治的实践，使农村社会在经历了一个短暂的新旧体制转轨过程中产生的脱序阶段后，很快就建立起了正常的治理机构，发挥出应有的管理公共事务和办理公益事业的职能，保证了农村社会的正常运转。同时，它也使村民逐渐地参与到农村社会的治理中去，可以提名并选举产生自己信任的干部，参与到村里重大事项的决策过程，对村务的运行进行监督和制约，在一定程度上获得了当家自主的权利，并维护了自身的利益。

然而，也不要过于高估这一实践的效果。首先，在村民自治的过程中，政府对农村社会的直接控制虽然有所削弱，但从总体上村级组织仍然是压力性体制下国家行政权力在农村的延伸，更多的是要服从上级的领导，为维护国家利益服务的，村民自治的程度是有限的。在很长一段时间里，村级组织的工作仍然要以完成上级下达的任务为中心，例如粮食的征购，乡统筹、村提留的征收，计划生育指标的完成等，与以往并没有实质性的不同。因此，在笔者的家乡，人们在很长一段时间内仍然习惯性地叫村委会为大队。随着村民自治的不断推进，村委会自治的程度在不断地提高。自治程度越高，就难免会发生上下级、集体与个体的矛盾。在存在矛盾的上下级之间力量不对等的情况下，最后往往是以牺牲村民的利益而告终，甚至还出现了民选的村委会干部被上级机关无故撤换的不正常现象。这就是在村民自治的实践过程中所面临的一个困境。

因此，必须厘清国家行政权与村民自治权的界限，并且在制度设计上使二者都能兼顾，在服从国家的利益的前提下使村民的利益也得到满足，上级机关不得随意插手和干预村委会的正常工作，更不得无故撤换村委会的干部。其次，在村民自治的实践中，村民的选举、知情、决策、参与和监督等各种民主权利是否都能实现，也是需要客观分析的。1988年笔者家乡的村委会第一次实行公开的民主选举时，工作人员挨家挨户把选票送到人们手中。但是，村民填写时考虑的不是这些候选人的工作能力和工作作风等，而是他们与自家是否有亲戚关系，是否沾亲带故，是当时的普遍现象。后来在一些地方的选举中又出现了候选人请村民吃饭、送礼甚至送钱等各种带有贿选性质的现象。只有当人们经过反复的实践，充分地感受到选举关系到自己的切身利益时，才会慎重地对待自己手中的选票。同时，村委会成立后，虽然要依法实行村务公开，村民可以通过村民代表会议、村民大会等形式对村委会进行制约和监督，但这些往往很难真正地落实，村委会的运作依然是换汤不换药，村干部的各种贪污腐败现象依然层出不穷。因为任何一种权力都不会真正愿意主动地接受监督，没有足够的外在压力，监督就会流于形式。这种情况下，要使村民自治变得名副其实，要使村民的民主权利真正得到落实，上级机关以及村级党组织就必须积极支持村民依法行使民主权利，积极支持他们的诉求，对于那些违反相关法律法规的村干部要依法予以制裁。只要监督的渠道畅通了，村民自然而然就会积极主动地起来监督村委会，从而使村民自治逐渐走上正轨。再次，根据一些学者的研究，经济越是发达，村集体的收入越多，村民自治的实践就开展得越成功。因为在这些地区，村委会能够支配更多的经济资源，村委会选举与村民利益的联系更加紧密，愿意出来竞选村干部的人就更多，从而导致村民对选举的参与热情变得更高，选举的竞争程度变得更加激烈，竞争越是激烈，村委会选举的规范性就越是容易得到保证[2]1-21。

这种观点是可以多方佐证的。笔者的家乡是一个较为偏僻的山村，没有太多的经济资源和集体资产，在20世纪90年代中期第一次实行村委会主任选举时，人们的热情都很高，无论是候选人还是参加投票的人，甚至许多在外地打工的人都赶回来参加投票。但是后来情形每况愈下，人们的积极性大为下降，有的村主任甚至未做完一届就辞职了。从基层村民自治的实践看，民主与人们的受教育程度等关联性并不是太大，而与人们经济利益关系最密切。取消农业税费之后，在那些相对落后和偏僻的地区，村委会所能控制的资源就更少了，再加上人口的大量外流所造成的空心化，实行村民自治缺少内在的动力，村民自治的重点应放到那些经济较为发达、靠近城市的郊区地带。同时，还要把基层民主扩大到拥有更大权力和更多经济资源、对人们的生产生活能够产生更大影响的乡镇一级，逐渐推行乡镇长的直选等基层民主制度。

二、农村基层民主面对的两大问题及对策

首先是党的领导权和村民自治权如何协调的问题。我国宪法规定党的基层组织具有对村民自治的领导权力，村民自治组织则享有自治权力。这种体制在现阶段是有必要的，因为离开了党组织强有力的领导，村民自治很难规范化地运作，甚至会向封建性的“土围子政治”复归[3]。然而，在实践操作中如何对党的领导权和村民的自治权进行科学的界定，是一个尚未得到有效解决的问题。也正因为如此，在村民自治推行的过程中，村“两委”即党支部和村委会之间的矛盾和冲突现象时有发生。随着村民的利益观念越来越明确，民主意识越来越强，循着旧模式管理的难度越来越大，如果一味地压制只会激起村民更大的反弹，从而产生群体性事件，最终必然影响党群关系。因此，在实行村民自治的过程中，必须处理好党的领导权和村民自治权的关系，使两者各得其所，各自发挥应有的作用，共同促进村民自治的实现。任旭东等学者认为，为了使村“两委”的工作变得更加协调，村党支部就不能包办代替式地直接对村委会工作发号施令，而应当把工作的重心放在村民会议和村民代表会议上，通过对村民议事组织的有效领导，使党支部做出具有党内约束力的决定，变成对全体村民都有约束力的“村民自治章程”和“村规民约”，并按照村民自治的法律要求来规范权力运作，使贯彻党的路线、方针、政策具有更为巩固的群众基础[2]108-124。同时，为了协调和改善村“两委”的关系，还可以在村民自治的实践中推行所谓的“两票制”。“两票制”又称为“两推一选”，村党支部书记的选举除了由党员投票，也让村民或村民代表享有一定的投票权或否决权，即通过“两票制”选举组成党支部[4]。

其次是要进一步在乡镇这一级政权推行基层民主。近年来村民自治在许多地方已经很难调动人们的热情，久而久之，必然进入停滞状态。其中一个重要的原因是，村级的自治权往往会受到上级乡镇政府的干预而得不到保障，从而变得名不符实。因此，要使这一制度能够继续开展下去，使农村社会的治理水平真正得到提高，就必须适时地对乡镇这一级政权进行基层民主改革，实行党政领导的公推公选甚至是直选，使其由上级任命产生，主要对上级负责，变为由当地民众选举产生，既要对上级负责，更要对民众负责。乡镇是最基层一级的政权，拥有更多的经济资源，拥有自己的财政系统，与民众的生产生活关系更加密切，实行基层民主不但可以有效地改善基层社会的治理状况，还可以锻炼民众的民主管理能力，为把民主政治进一步推进到更高层次打下坚实的基础。事实上，近年来在一些地方已经出现了这方面的尝试。从20世纪90年代末开始，一些地方政府为了解决当地民众脱贫致富以及治理官员腐败的问题，在一些乡镇进行了乡镇长和党委书记的公推公选试点。四川省遂宁市中区政府于1998年6月在全国率先实施了四例乡镇长、乡镇党委书记的公选。在试行公选的过程中，又基于当地农民提出的由自己直接选举乡镇长的要求，于同年12月在步云乡进行了直选乡镇长的试点。通过这一制度改革，使传统的乡级政府职能由管理转变为治理，使乡镇首长的产生方式由上级任命转变为民众选举产生，使乡镇干部的责任取向由事实上的对上负责变为既对上负责，更对下负责；乡政府的施政纲领必须积极回应民众的需求，并在一种公开、透明的状态中得到具体实施，民众可以对治理的效果进行评议和监督。这种新的治理机制使步云乡的公共事务治理效率和公共利益实现概率都得到了很大程度的提高。[5]107-124从这一案例可以看出，基层社会民众是有直选乡镇领导和参与民主管理社会事务的需求的，同时实践也证明这一制度创新在某些地区是成功的，较好地达到了改善基层社会治理状况的目的。既然是执政为民，上级政府就应当结合当地实际情况，满足基层民众的自治愿望，积极地在乡镇实行基层民主。至于是否会对政治稳定程度，中央政府政策号令的有效执行，促进经济社会发展的程度等方面带来不利的影响？并非不存在这方面的风险，但又不能因此就止步不前，而要本着“进行试点——总结经验——推广试点”的原则，积极稳妥地推行这一制度，争取把风险降到最低程度。至于实践与现有的法律框架不符的问题，也可以沿用以往试点改革方式推进，实践证明是成功的，可以再修改相关法律予以肯定。正如万里所言，包产到户当初“既不符合党的决议，也不符合宪法”，后来由于在实践中获得了巨大的成功，它就合法化了。然而，乡镇的基层民主改革与当初的村民自治一样，曾经使人们焕发出巨大的热情，曾经使基层社会的局面焕然一新，让人们对之寄予厚望，但是热闹一阵后又逐渐沉寂下来。这并非制度本身的问题，也不是人的素质跟不上，而是配套的改革措施没有跟上。要把基层民主制度进一步推行到乡镇一级，除了通过发展市场经济，改变社会的阶层结构，产生出一个庞大的中产阶级阶层，形成实行基层民主足够大的社会需求和压力之外，执政党对于发展民主政治的统筹规则和长远战略安排也是十分重要的。

三、结语

改革从某种意义上说就是一场自我革命。实行基层民主制度，必将很大地改变基层社会的权力结构，使传统单向性的权力体制转变为政府和社会相互呼应、良性互动的民主治理体系，使原先不受限制的权力受到民众的监督和制约，其难度是可想而知的。然而，“人是观念的囚徒”，人们一旦可以突破旧有观念的囚笼，就会海阔天空。在社会主义民主政治的架构下，虽然权力受到了有效的制约，但官员合法、正当的权力和待遇，以及自身的各种权利也会得到有效的保障，同时还会减少许多腐化堕落的危险。当然，实行基层民主制度，必将很大地改变原有的党政关系和上下级关系。但是，在这样一个人口庞大、幅员辽阔，并且有着几千年封建专制传统的国家，一步到位地实行民主显然是不现实的，也是不可取的，更可行的也许还是首先在基层实行民主，使人们在民主的实践中学会如何民主，逐渐增强民主的观念，提高民主的能力，然后再渐次地扩大民主的范围，一步步地实现我国建立社会主义民主政治、和谐社会的目标。

[参考文献]

[1] 白益华.《村民委员会组织法》诞生记,中国共产党历史[EB/OL]. (2015-07-31)[2015-10-22]. http://www.zgdsw.org.cn/n/2015/0731/c244516-27391836.html.

[2] 刘亚伟，等.我们仍然在路上——村民选举与村自治研究论文集[C].西安:西北大学出版社,2004.

[3] 徐勇.论村民自治背景下党组织与自治组织的协调[J].学习与探索,1998(01).

[4] 郭正林.村民直选后的村委会与党支部：现状与调适,香港中文大学中国研究服务中心[EB/OL].(2001-12-05)[2015-10-22] .http://www.usc.cuhk.edu.hk/PaperCollection/Details.aspx?id=1472.

[5] 刘亚伟.给农民让权——直选的回声[C].西安:西北大学出版社,2002.

[责任编辑：焦玉奎]

On the Experience and Problems of Villager Democracy

HU Ying-quan

(Library, Fujian International Business & Economic College, Fuzhou, Fujian 350016, China)

Abstract：Since the reform and opening up, villager democracy and autonomy has been carried out in rural areas in order to meet the needs of social development, which sees useful experience as well as some problems. To better the situation, reform in the village level governance system needs to be deepened, the relationship between the government and the party smoothed, and the process of rural villager democracy promoted.

Key words:villager democracy; villager autonomy; the relationship between the government and the party; township elections

中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：2095-0063(2016)02-0032-04

收稿日期：2015-10-22

作者简介：胡应泉(1977-)，男，福建连江人，经济师，硕士，从事中国现代政治与经济研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.007