地方财政助力中小微企业供给侧改革对策

2016-03-20郭哲刘文生李

地方财政研究 2016年12期

郭哲刘文生李伟

(1.内蒙古大学，呼和浩特 010020；2.中国农业银行烟台分行，山东 264000；3.威海威信光纤科技有限公司，山东 264200)

地方财政助力中小微企业供给侧改革对策

(1.内蒙古大学，呼和浩特 010020；2.中国农业银行烟台分行，山东 264000；3.威海威信光纤科技有限公司，山东 264200)

中小微企业在地方经济发展中有着举足轻重的地位，但由于其经营发展中固有的局限性，存在着结构性供给过剩问题，亟需地方财政助力其供给侧结构性改革。本文从分析中小微企业供给侧存在的问题入手，着重从资金管理、资金分配、支持方式、支持方向等方面，剖析地方财政支持中小微企业供给侧改革存在的主要问题，并相应提出了提高资金绩效、实施精准扶持、发挥“四两拨千斤”作用以及全力支持创新等改进财政资金扶持方式方法的“组合拳”建议，帮助中小微企业提质增效。

地方财政中小微企业供给侧改革浙江

一、引言

迈入“十三五”时期的中国经济，迎来了供给侧结构性改革的攻坚战。能否成功闯关，很大程度上决定着我国能否顺利跨过“中等收入陷阱”。中小微企业在我国面广量大，是国民经济的细胞，在促进经济社会发展中发挥着重要作用，直接影响着我国经济的提质增效升级。但当下中小微企业存在着供给质量不高、低端供给过剩、高端供给不足等结构性矛盾，也存在着产业结构、要素投入不合理等问题，推动中小微企业供给侧改革已刻不容缓。

中小微企业供给侧改革，就是从提高中小微企业供给质量出发，用改革的办法推进供给的转型升级，提升中小微企业的创新能力，努力提高供给质量、优化供给结构、提升供给效率，补齐有效供给不足这一短板，更好地满足广大人民群众对产品供给的需求，破解“有效供给不足”与“有效需求不足”并存造成的“供需错位”现象，努力适应消费需求升级、市场竞争升级和科技创新升级的新常态，实现从低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升，进而释放新需求、创造新供给，激发新的经济增长点，培育新的发展动力，促进经济社会健康发展，努力使中小微企业成为我国经济发展新的增长极。

近年来，各级地方财政部门积极适应经济发展新常态，紧扣改革发展主题主线，以新发展理念引导中小微企业发展，充分发挥财税调控杠杆作用，通过积极落实中央扶持政策、地方财政资金补助、轻税减费、出台破解融资难融资贵财政金融政策等措施，有效减轻企业实际负担，一定程度缓解了中小微企业发展困境，为中小微企业推进供给侧改革营造了有利的条件和环境。但毋庸讳言，地方财政在扶持中小微企业发展上，还存在事权重叠化、项目碎片化、资金分散化等倾向，以及不同程度地存在设项目、争资金、扩盘子等弊端，扶持的精准不够、力度不大、效率不高，地方财政如何助力中小微企业供给侧改革是当下值得探究的课题和亟需破解的难题。

二、中小微企业供给侧存在的主要问题

据统计，中小微企业以其占全国企业不到一半的资产提供了近70%的就业岗位。它在吸纳就业、改善民生等方面发挥了无可替代的作用，是“大众创业、万众创新”浪潮中的生力军，是厚植财源的肥沃土壤，是我国经济发展的动力源和活力池。但由于中小微企业经营发展中固有的局限性，供给侧改革势所必行。

(一)从产品供给结构看，难以适应消费需求升级的新常态

当下，国人的消费需求正在转型升级，对产品已从简单的实物需求向品牌、品质的体验需求转变，呈现消费的个性化、多样化、品质化。如近年来出现国内游客到国外“爆购”电饭煲、马桶盖等海外产品的现象，反映出国内企业在“高、大、上”(高端、大气、上档次)产品的供给上明显不足，而在“低、俗、粗”(低端、俗气、粗糙)产品的供给上却出现产能过剩的问题。国内市场不缺一般产品，缺的是消费升级需求的产品。从一个侧面也反映出，当前我国经济出现的问题，是供给的价值链低端过剩，而价值链高端供给不足的结构性矛盾。再加上中小微企业由于其技术创新能力较弱，产品技术含量不高，往往处于产业链“微笑曲线”的低端，不易打造自己的品牌，即使有的企业通过科技创新，创造了自己的品牌，但由于品牌知名度低、社会认可度不高，品牌效应也难以形成。如一些在国外售卖的热销产品，有相当一部分是在中国生产的，而且销售价格也相差无几，但由于国人对国货的认可度不高，宁可千里迢迢出境抢购，也不愿购买在国内销售的产品。如果中小微企业不加大自我革命和产品创新力度，尽快摘掉“质量差、品牌差、服务差”的“三差”帽子，就很可能存在被挤出市场、被淘汰的危险。

(二)从产业结构看，难以适应产业化发展的需要

从调查情况看，中小微企业的产业结构，主要集中在规模较小的劳动密集型产业，由于其资金投入较小、工序相对简单、进入门槛比较低，易引发中小微企业间的无序竞争，甚至出现恶性竞争。以宁波市为例，2015年该市有中小微企业15.8万户，其中80%为仅3-6人的个体工商户，且绝大多数停留在家庭经营阶段，产业结构不合理。随着产业化、信息化的蓬勃发展，中小微企业以往所依赖的劳动力低廉、产品成本低等“比较优势”日益削弱，与大企业相比，其生产的产品质量、标准化程度等方面明显处于劣势，产品附加值低，且其生产经营活动也往往局限在某个专业领域，品种比较单一，不易形成产品系列、延伸产品价值链，市场竞争力比较弱。尤其是中小微企业参与创新产业明显不足，对我国大型企业而言也面临着技术创新、打造品牌的压力，如在世界百强品牌中，国内只有联想和华为两个品牌，这与中国有220多种工业品产量居世界第一的制造业大国地位还很不相称，更何况中小微企业这种以低端产业、低附加值、低层次技术、低经济竞争为主的产业结构模式，亟需改变。

(三)从要素投入结构看，依靠自身力量难以突破发展瓶颈

当前，随着劳动力、土地等资源价格不断上升，融资难、融资贵的问题比较突出，更加重了中小微企业的经营成本。以宁波市Y区为例，2014年该区规模以上工业人均应付职工薪酬为52324元，同比增长15.4%，廉价劳动力的比较优势已不复存在，欧美等客户开始寻求新的劳动力市场，订单逐步向东南亚地区转移。中小微企业不仅面临着人工成本上涨的困难，而且也面临着招工难的问题，科技型、专业型的高层次人才难觅，信息技术、技术开发、产品设计等领域的中等专业技术人才也非常缺乏，就是一些熟练工人也出现用工荒，招工难特别是高端人才缺乏已成为制约中小微企业发展的重要因素之一。随着各项生产成本的连年攀升，利润空间明显受到挤压，部分中小微企业出现有单不敢接的现象。更何况，中小微企业存在着规模较小、市场稳定性差、财务管理制度不健全、可担保抵押财产缺乏、经营管理水平低下、信用意识淡薄等不足，再加上银企信息不对称、贷款门槛高、附加条件多等原因，普遍存在着融资难、融资贵的问题。据统计，浙江省N市各大商业银行贷款落实到中小微企业的数额，仅占全部商业贷款的17.3%。中小微企业在银行融资困难的情况下，往往以民间融资缓解资金压力，但融资成本过高，对中小微企业的转型升级造成致命的风险。

三、地方财政支持中小微企业供给侧改革存在的主要问题

中小微企业供给侧所存在的上述问题，固然是由其固有局限性造成的，但作为宏观调控重要工具和手段的财政政策，也存在着支持中小微企业供给侧改革不力的问题。当前，我国对中小微企业财政扶持主要以专项资金的形式体现，一般通过无偿资助、贷款贴息、技术信息服务等方式，用于支持中小微企业转型升级、综合利用、技术改进、专业化发展和品牌建设等。虽然地方财政设立了相应的专项资金项目或其他支持项目，与国家财政扶持政策共同发力，为扶持中小微企业创新发展提供支撑。但作为弥补市场失灵的地方财政资金，存在着规模不大、力度不足、引导不力、效用不高等问题，作用发挥还十分有限。

(一)资金管理“九龙治水”，难以形成规模效应

一般而言，财政扶持资金只有在规模达到一定程度后，才能形成政策合力和整体效益，形成规模效应。但据调研，目前就大多数地方政府而言，发改、经贸、农业、科技等相关部门，都有财政扶持企业专项资金分配管理权，扶持资金“多头管理”，难以形成扶持合力，发挥效用。一是消解整体效益。由于主管部门对自己所管辖的资金在选项、安排等方面，往往各自为政，难以统筹安排资金、形成规模效应。二是肢解财政资金。由于财政扶持主体多，自然名目众多，有的地方财政扶持项目有60余项，有的甚至多达100多项，这使每个项目获得的扶持资金非常少，有的才几千元，加上申报程序复杂，以至于不少企业连申报的积极性也没有。以浙江省为例，2016年预算安排科技型中小企业扶持和科技发展专项资金7.71亿元，2014、2015年分别为3.05亿元和9.2亿元，这对于浙江近2万家科技型中小企业，特别是对近400万家的中小微企业而言，可谓是杯水车薪，难言规模效应。三是引发多头申报。由于财政资金支持的方向和内容相似度比较高，资金、项目等又由不同的部门管理，有的企业就利用“多头管理”的漏洞，将同一个项目按不同部门要求稍作改动就分别向发改、科技、经贸等部门进行多头申报、重复申报，每次享受扶持政策就是几张“老面孔”，这“掠夺”了公共资源，造成企业之间的政策不公。

(二)资金分配“天女散花”，难以形成引导效应

目前，扶持中小微企业的财政资金，像“天女散花”那样漫天飘，飘到那儿算那儿，缺乏精准度。一是扶持定位不够精准。地方财政扶持中小微企业，往往局限于支持中小微企业个体，缺乏对整个行业的支持，忽视了对中小微企业产业集群的支持。以浙江省Y县级市为例，2015年财政资金支持企业个体项目占96%左右，而对某个行业、行业发展平台建设和产业链的扶持投入仅占4%左右，财政资金过多地投向企业个体，既造成市场的不公平竞争，也模糊了对于企业转型升级、供给侧改革的导向性。二是扶持方式不够精准。目前大多数财政资金均采用“项目式”的扶持方式，且又是以事前或事后一次性直接补助为主。以浙江省N市为例，2015年财政科技扶持主要方式来看，政策性补助和研发经费资助等直接投入占绝大多数，分别为42%、40%，而平台建设经费资助和科技金融资金支持分别仅占10%和8%。这种粗放式的扶持方式针对性差，扶持力度不够集中、持续，容易导致项目单位重资金申报、轻项目运作的情况。三是扶持重点不够精准。由于财政资金的有限性，在扶持对象的条件设置上，往往考虑一些有一定规模、容易出效益的企业，而对成长型企业投入不足，对产业链中的关键环节、薄弱方面扶持不够，使一些最急需支持的企业得不到应有的扶持。同时，取得财政扶持资金需要满足一定的条件，而这些条件对于中小微企业来说往往是相当严苛，使得大多数中小微企业被排除在财政扶持范围之外，其引导作用就无从谈起。

(三)扶持方式“单打独斗”，难以形成乘数效应

目前，财政对中小微企业的扶持一般采用直接投入模式，运用财政政策工具还不够灵活，其扶持的规模和数量都十分有限，放大效应的能级还没有完全释放出来。一是财政政策工具运用不充分。虽然各地在运用财政资金撬动金融资金支持中小微企业发展方面作了一些有益探索，但无论是财政直接风险投入 (即政府运用财政资金直接参与风险投资)、还是财政间接风险投入(即运用财政政策来调控和引导风险投资各市场主体的行为决策，以达到促进风险投资，最终鼓励风险企业创新活动的政策目标)等政策工具运用都相对较少，还没有充分激发和吸引金融资本、社会资本、创投、风投等参与到扶持中小微企业供给侧改革中来，还没有很好地激活各类投资主体的积极性，各类社会资本参与扶持的程度较低。二是财政扶持市场化程度还不高。由于财政直接给钱是扶持的主渠道，财政扶持资金也往往以政府部门内部封闭运作为主，市场化运作机制还没有建立，隔绝了财政资金与社会资本的结合，影响了市场在资源配置中决定性作用的发挥。三是财政资金自我可持续发展乏力。时下，财政扶持以无偿拨款为主，贷款贴息补助为辅，这是一种无回报、无收益的扶持模式，使得扶持资金很难自我积累、滚动发展，加重了公共财政的负担，制约了财政扶持的可持续性。

(四)支持方向上忽视创新，难以形成酵母效应

中小微企业是技术创新的主体之一，财政资金则是企业创新的酵母剂。但从实际情况看，地方财政对科研投入和人才培养的支持力度明显不足，难以带动中小微企业自身科研经费的投入。一是对科技研发的扶持偏弱。地方财政对中小微企业的扶持往往侧重于“救急式”“融资式”的扶持，而对事关企业可持续发展的科技创新扶持还不够。以浙江省N市为例，近年来对中小微企业科技投入占财政扶持资金总额的比重一直在10%左右徘徊，这与科技研发的高投入、高风险的特性还不相适应。二是对平台建设的扶持偏弱。由于中小微企业自主创新研发能力弱，每个企业都开展科技创新和研发，成本比较高，急需有创新平台给予支持，但地方财政对创新平台的扶持还适应不了这个需求。仍以浙江省N市为例，2015年对创新平台投入仅占科技投入的10%左右，不利于中小微企业以较低的成本共享创新成果。三是对品牌培育的扶持偏弱。由于打造品牌需要持续的投入，经历文化的积淀和需求的考验，地方政府的短期扶持偏好，使得对品牌培育的扶持明显不足。中小微企业所创造的品牌不仅数量明显不对称，而且品牌存续时间较短，常常出现“品牌未创、企业先倒”的怪现象。四是对人才培养的扶持偏弱。一些地方财政在对企业的扶持上偏重于扶持具体事项，而忽略在企业发展中起决定性作用的人力资源扶持。以浙江省N市为例，财政扶持资金对人的素质提升支出仅占5%左右，扶持力度明显较弱。

四、地方财政助力中小微企业供给侧改革的对策建议

中小微企业实施供给侧改革，自然离不开地方财政的支撑、保障和引导。尤其在当前经济速度换档、结构调整阵痛、新旧动力转换相互交织、经济下行压力加大的大背景下，地方财政更应主动作为，改进财政政策、资金供给的方式方法，打好“组合拳”，为中小微企业供给侧改革提供有力支持，最大限度地提供中高端产品，提升有效供给，促进中小微企业供给侧改革，引领中小微企业走向发展新阶段。

(一)提升扶持绩效，集中发力支持中小微企业

财政扶持资金是十分稀缺的公共资源，应加大整合力度，着力解决项目碎片化、资金分散化问题，切实把有限的资金用在刀刃上，集中财力支持中小微企业供给侧改革。

1.建立扶持协调机构。各级地方政府应成立财政扶持中小企业领导小组，建立健全促进中小微企业发展的财政扶持政策体系，加强对财政扶持资金的统筹、安排和管理，加大横向、纵向的资源整合力度，做到政策出台不重叠，资金扶持方向不重复，使“九龙”拧成一股绳，集聚各个扶持主体的力量，集中发力，发挥部门的叠加效应。

2.整合财政扶持资金。全面清理一般公共预算、政府性基金预算、转移支付结余等库存资金、闲置资金、专户资金，盘活财政存量资金，减少资金沉淀量，增加扶持资金的供给，最大限度地发挥使用效益。加大扶持资金跨部门整合力度，归并、取消目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相似的扶持资金，改变政府扶持资金多头管理、分散使用、结构固化和交叉重叠等顽疾，最大限度地弥补财政资金供给不足的问题。

3.设立申报“绩效门槛”。探索建立财政扶持资金申报“绩效门槛”机制，对扶持资金绩效进行跟踪评价，实施动态绩效管理。根据申报企业以往年度资金绩效情况确定扶持资金投向，对达不到扶持效果要求的企业，暂停财政扶持；对扶持资金投入大于贡献的“倒挂型”企业停止扶持。建立财政资金扶持企业“黑名单”制，凡有过虚报、骗取财政补助资金等情况的，均记入“黑名单”库，限制其今后的扶持资金申报。通过实施“绩效门槛”，达到扶优劣汰的目的，真正使财政资金成为拉动中小微企业发展的重要支柱之一。

(二)实施精准扶持，引导中小微企业供给侧改革

对于财政而言，资金扶持重点不是给予大量直接资金，而是应建立一种导向、激励机制，引导中小微企业趋利避害，自觉调整有利于健康发展的经营方向和行为，推进供给侧改革，创新产品供给。

1.选准扶持方向。坚持市场导向，把产品、服务有市场需求的中小微企业作为首先扶持对象，实施“点穴式”扶持，重点扶持新经济业态，特别是“互联网+”的经济形态，充分发挥互联网在生产要素配置中的集成和优化作用。实施“腾笼换鸟”工程，重点围绕自主创新和产业结构优化升级两大主攻方向，扶持“工业智造”、提质增效和以提高附加值为目标的产业链重构，加大对高端产业和产业高端的扶持力度，提升企业内涵发展能力，推进产业产品结构高端化，杜绝将财政资金用到扶持“僵尸”企业上，改变“柠檬市场”(次品市场)和“劣币驱逐良币”现象。

2.创新扶持方式。改革原先以一次性直接投入、无偿补助等手段为主的“点对点、项目式”扶持方式，建立健全“平台投放、低息使用、基金管理、绩效考评、比例收回”的“点对面、基金式”财政资金扶持方式，打破“恩泽普惠”的老模式，使财政资金由分配变竞争、直接变间接、事后变事前、无偿变有偿、低效变高效，促进市场竞争公平有序，充分发挥财政资金对产业发展的引领带动作用。

3.突出扶持重点。采取因素分配法，突出加强对初创期、成长期、种子期中小微企业的财政扶持力度，做到既要“锦上添花”，更要“雪中送炭”，帮助企业做大做强做优。将资金集中扶持到能够带动一个产业和一批产业发展的关键环节，改单一企业补贴为产业集群和产业链的补贴，加大对产业基地和产业创新体系的扶持力度，完善产业集群综合配套功能，推进中小微企业的专业化分工与协作，引导产业集群相近的中小微企业集中发展，推动产业链从低端迈向中高端，使“微笑曲线”向两侧上端延伸。

(三)发挥财政资金“四两拨千斤”作用，撬动社会资本

扶持中小微企业发展，仅靠财政资金是远远不够的，必须发挥财政资金的撬动作用，增强财政支持发展的能力。地方财政部门要根据企业特征和扶持属性，采用符合企业供给侧改革需要的资金扶持方式，适当让渡投资收益，充分发挥财政资金的粘合和“四两拨千斤”的作用，撬动更多的社会资本共同扶持中小微企业发展。

1.创建多元化资金投入新格局。建立“以存引贷”机制，按照“谁对中小微企业支持贡献大、谁就获得财政性存款多”的原则，在商业银行间竞争性分配财政性存款，倒逼其转变“嫌贫爱富”的观念，撬动其加大对中小微企业的信贷支持力度。全面推进“拨改投”、“拨改贷”、“拨改担”等改革，采用以奖代补、贷款贴息、风险补偿、委托贷款、投资入股、政府购买服务等多种办法，尽量减少直接给钱的财政性分配，综合运用好政府权益投资、政府风险投资补贴、政府贷款、贷款担保等风险投入的政策工具，重点解决金融机构在扶持中小微企业中普遍存在的信息不对称、风险收益不匹配等问题，激发社会资金扶持中小微企业的热情，解决中小微企业融资难题。

2.创建市场化资金运作新模式。充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快探索“资金改基金”的扶持模式和扶持资金竞争性分配模式，设立产业发展投资引导基金，建立“财政资金引导、社会资本参与、第三方管理、市场化运作”的基金运作机制。探索建立财政扶持中小微企业的政府和社会资本合作(PPP)模式，用财政扶持资金建立投资资金池——产业引导基金 (即为引导社会资本进入产业发展领域,而创设的产业融资平台，促进自主创新成果转化、培育和涵养战略性产业)，通过引入具备专业优势的市场化主体，引导社会资本、金融资本、保险资金等投入中小微企业，鼓励PPP项目公司通过发行债券、对接各类投资基金、国内上市、进入新三板或股权交易中心等方式多渠道筹集资金，充分发挥财政扶持资金的乘数效应。

3.创建收益化循环滚动新机制。改变无偿使用的扶持模式，建立被扶持企业收益回报机制，将财政资金在扶持中产生的收益，或者初创型、成长型中小微企业发展到相当规模后，按一定比例将收益回报给“基金池”，对通过转变资金使用方式收回的资金及获得的合理回报，原则上继续用于扩大扶持资金、基金规模，使扶持资金像滚“雪球”那样，越滚越大，促进财政资金效益化，进一步发挥财政资金的放大效应。

(四)全力支持创新，激活中小微企业发展动力

从全球情况看,中小微企业是技术创新的重要源泉和技术转化的主要载体。加大对新兴市场和科技创新领域的扶持力度，激发科技要素有效供给，使创新驱动驶入发展“快速道”，切实做到扶持扶到根上、扶到本上。

1.加强对核心研发的扶持力度。当今世界，谁掌握核心技术，谁就有可能抢占市场。地方财政要大力扶持企业创新内生动力，支持开发科技含量高、能耗低的新型高端产品，抢占行业制高点，以增强企业的核心竞争力和发展后劲。重点扶持产业关联度大、带动作用强、科技含量高、行业龙头企业的重大技改项目。加大对科技服务业发展、培育发展优势产业等扶持，加大对新兴自主创新型企业的奖励，支持企业完成产业化最艰难的探索。进一步培育新兴优势产业、加快发展装备制造业、改造提升传统优势产业，实施智能制造战略，努力适应世界第四次工业革命的浪潮。

2.加强对创新平台的扶持力度。加大对科技孵化器、众创空间、产学研一体化、大数据库和公共技术服务等项目的财政扶持，建设和完善科技资源共享平台，鼓励创新平台为同类型中小微企业提供科技研发创新的成果，以减少企业共性的基础性科研，转而集中加大个性化高精尖项目研发，实现“政府搭窝、养鸡生蛋”。同时，要打破科技成果转化率较低的问题，引导企业主动对接高等院校、科研机构，鼓励高等院校、科研机构将科研成果更多地运用到中小微企业，搭建产学研一体化平台，按下创新“快捷键”，孵化适应公众需求的高品质产品。

3.加强对品牌提升的扶持力度。实施品牌扶持战略，重点加大对品牌短板的扶持，努力打造中高端产业、占领中高端市场、形成中高端品牌，补齐品牌短板。对中小微企业获评国家、省市知名、驰名商标和名牌产品的给予奖励。对企业推进标准化建设，获评信用管理示范企业、社会责任认证和环保认证的给予奖励。推进广告品牌建设，按照广告信用等级进行补助奖励。

4.加强对“机器换人”的支持力度。对一些劳动密集型中小微企业，财政资金应鼓励其以现代化、自动化、智能化的设备替代劳动力。对工业机器人用量大和劳动强度大的行业推广机器人替代换岗给予财政奖补，提升工业智能制造水平，提高生产效率。以“机器”来减少中小微企业对劳动力的过度依赖，减轻企业因劳动力成本上涨，所带来的经营成本增加的压力。

5.加强对“工匠精神”的培育力度。加强对中小微企业引进高层次创新人才的扶持，让人才引得进。加强对技术创新团队建设、人才开发平台建设的支持力度，让人才留得住。支持培养一批站在行业科技前沿、具有国际视野的领军人才，让人才用得上。特别是要支持培育精益求精的“工匠精神”，支持人才创业创新，让人才静下心来把产品做专、把质量做精、把品牌做强，努力使自身的产品、服务能与世界高端产品、服务相媲美，不断满足人们的需求升级。

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【责任编辑连家明】

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