跨年度预算平衡机制有效运行的难点及改革思路

李 燕 彭 超 张晓蕾

(中央财经大学，北京 100081)

跨年度预算平衡机制有效运行的难点及改革思路

李 燕 彭 超 张晓蕾

(中央财经大学，北京 100081)

随着财税体制改革的不断深入，社会各界对跨年度预算平衡机制的实施展开了一系列研究，但对于跨年度预算平衡机制内涵的理解及有效运行，还缺乏更深层次的探讨。本文从跨年度预算平衡机制的内涵出发，探讨它的作用机理和运行机制，认为跨年度预算平衡机制不是单一的制度建立，其有效运行还应涉及多项制度机制的变革和完善，需要通过深化改革以及政府、财政、部门等的互联互通与协同配合。此外，在分析我国现阶段实施跨年预算平衡机制存在的难点后，提出优化跨年度预算平衡机制的运行所需要的外界条件，包括改变政府财政政绩观、实现财政包容性增长、建立赤字弥补机制和中期财政规划等。

跨年度预算平衡 运行机制 实施条件

一、对跨年度预算平衡内涵和运行机制的理解

从党的十八届三中全会决议①《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)。首次提出跨年度预算平衡机制的改革方向，到将这一改革方向写入新预算法，再至国务院出台《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》②国发(2014)45号。(下称《决定》)对跨年度预算平衡机制的具体实施做出部署，应该说，在理想层面完成了对实施跨年度预算平衡机制的顶层设计及奠定了法律基础和相应的制度安排。然而，作为我国预算管理的一种新的制度构建，关于什么是跨年度预算平衡机制，它的作用机理、运行机制及运行环境等问题，仍需做深入分析和改革层面的思考，以防止该机制的“空转打滑”，保障机制的落地和有效运行。

(一)跨年度预算平衡是对年度预算平衡的否定吗？

关于跨年度预算平衡如何定义的问题，从现有文献的表述来看，一部分观点认为，跨年度预算平衡机制其实就相当于周期预算平衡机制，预算平衡不是在年度内实现而是在经济周期内跨年度实现平衡，并认为应该给出跨年度平衡的期限，如三年为期。此外，一些观点将跨年度预算平衡与三年滚动规划等同①李燕,王晓.构建中的跨年度预算平衡机制：文献评述及讨论.经济研究参考,2016.31(F-4)10-17.。

我们认为要正确理解跨年度预算平衡机制应该建立在其提出的背景及预算法的法律含义基础之上，也就是明白为什么和是什么的问题，因此涉及到整个机制的设计及运行。

一是从跨年度预算平衡机制提出的背景来看，初衷是为了解决以收支平衡为考核重点以至预算“逆周期”调节难以实现的情况，以及规范收支避免收支乱象的发生。因为在原预算法的规定下，实践中对预算的审查重点是收支平衡。在现实财政收支矛盾的处理中，面对大量的支出需求，收入不足永远是主要矛盾，因而也成为了各级党委、人大及政府的主要关注点，特别是往往被“宽打”的预算草案经过各级人大审批通过后就具有了法律效力，预算平衡成为了各级政府及财政部门的“紧箍咒”。虽然原预算法也有应当依法组织收入的规定，但实践中预算收入征收部门往往忽视规定，将实现收入任务视为第一要务，客观上使得预算作为宏观调控手段在实践中本应进行的“逆周期”调节，变成了“顺周期”问题，即在经济不景气时，政府本应通过减税增支，为经济发展助力加油，但在平衡限制的情况下，为了不突破预算赤字规模又满足支出需要往往“竭泽而渔”，收入征收部门往往不考虑税源实际情况一味强调和固化税收的任务意识，在税源不足的情况下为完成收入任务反而通过增加税收来实现平衡，造成收“过头税”，给经济发展“雪上加霜”；而当经济过热时，税源充裕，本应该增加税收进行“踩刹车”的逆向调节，但此时政府基于预算平衡目标以及避免抬高收入预算基数反而搞“藏富于民”，对采取这种逆向调节的手段不积极，从而加剧了经济的过热。

这种在僵化的“收支平衡”要求下出现的简单而不是动态调整的“税收任务意识”扭曲了正常的征管行为，特别是在经济不景气时容易引发“寅吃卯粮”、“杀鸡取卵”以及为争抢税源竟相违规采取税收优惠制造“税收洼地”等税收执法的乱象，从而增加了经济实体的负担，进一步加剧了经济的衰退以及扰乱了市场经济的正常秩序②李燕.实施跨年度预算平衡机制的思考[J].中国财政,2005.2.。

二是跨年度预算平衡并不是对年度预算平衡的否定。首先，新修订的预算法第十二条第一款规定“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。第三十五条第一款规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”，这里的“本法另有规定”主要体现在新预算法第三十五条第二款关于允许地方有条件发债的法律规定、第四十一条第二款关于各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金,用于弥补以后年度预算资金的不足的法律规定以及第六十六条第三款有关出现短收时对增列赤字的例外情形的法律规定上。这充分体现了新预算法的基本精神，即预算的平衡仍然是以年度预算为基础，建立在收支平衡的基础之上。此时的收支平衡是指在预算年度内，预算收入和预算支出在总量上基本相等，结构上合理协调。但在预算被作为宏观调控手段的当今，坚持预算收支平衡原则，并不是说不能有赤字，而是指要严格控制财政赤字③中华人民共和国预算法释义[M].中国财政经济出版社.2015.11.，即编列赤字预算的前提是因实施宏观调控政策(中央一般预算)及满足为没有收益的公益性事业发展 (地方一般公共预算)，执行中增列赤字是在依法取得收入的规范前提下做出的，并且要经过严格的审批程序。收支平衡、严控赤字是保证国民经济供求总量平衡的内在要求，是保证国民经济持续协调稳定发展的主要条件。这一点体现在新预算法关于债务管理、预算调整、限制预算执行中随意出台收支政策以及赤字弥补机制等多个方面的法律规定中。在预算收支平衡的规范性要求与灵活性实施的协调上，新预算法第十二条在提出收支平衡的预算原则的基础上又新增了第二款，即“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”④中华人民共和国预算法.[M].法制出版社.2014.9.适用本文对新预算法的引用.。可以看出，这一机制的提出是对预算收支平衡要求的一种扩展和补充。

由此可以说，跨年度预算平衡的提出并不应该是对年度预算平衡的否定或代替，而是在构建现代预算制度的改革中，针对现实问题，基于预算收支平衡的规范性与预算宏观调控的灵活性有机结合基础上的一种预算管理的重大制度创新，是满足经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，目的是为了规范收入取得及解决“顺周期”调节问题，硬化支出预算约束，为依法理财打下基础，是对预算制度的改革与优化，是走向现代预算之路的重要举措。

(二)构建什么样的运行机制以保证跨年度预算平衡？

为保证机制的运行，我国的预算审批制度进行了重大变革，党的十八届三中全会决议提出，“审核预算的重点由财政收支的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”①中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.[M].人民出版社.2013.11.，这一要求也体现在新预算法对于人大审查预算的重点内容之变化中。由此，收入任务将由法定变为预期，与此相适应，新预算法对于收入管理就更强调要依法征收、应收尽收，并增加规定：“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”，同时强调“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。

这是一种理想的前后接序的法律规范和制度安排，但是体现在实践中则涉及政府治理及财政治理问题，需要一整套制度机制加以保障，通过打出深化改革的“组合拳”才能实现。因为，收入预算从约束性转向预期性，而支出预算的约束性增强，则年度预算数与决算数的差异就会成为常态，要实现收入规范及有序调控就要建立满足新的预算平衡理念的平衡机制，即跨年度预算平衡机制。

关于跨年度预算平衡的运行机制在国务院《决定》中做了较为清晰的设计。一是实施中期财政规划管理。预算的跨年度平衡机制必将使得以往收支预算的年度考量改为瞻前顾后的跨年度预算视野范围中。与此相适应，就要实行与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接的中期财政规划管理。通过建立起中长期重大事项科学论证的机制，并强化其对年度预算的约束性，以增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。国务院《决定》将这一要求具体化为，在基于规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目基础上，预测并分析未来三年的重大财政收支情况，编制三年滚动的财政规划。同时，根据财政规划与部门规划的紧密联系，要推进部门编制三年滚动规划，并要使其与三年滚动财政规划相衔接。基于这种逻辑，中期财政规划应该是跨年度预算平衡机制的基础制度安排，起着源头作用。二是预算超收及短收的平衡机制，即充分发挥预算稳定调节基金蓄水池的调蓄作用。按照国务院《决定》精神，对于一般公共预算②跨年度预算平衡机制仅限于一般公共预算。执行中出现的超收收入，按照冲减赤字或化解地方债务的顺序安排后用于补充预算稳定调节基金，即强调了执行中的超收一般不能安排当年的支出，即便需要安排预算稳定调节基金也要按新预算法要求走预算调整程序，经人大常委会批准后方可执行。而出现短收则要按照调入预算稳定调节基金或其他预算资金进行补充、削减支出等实现平衡，如若仍不能平衡则通过调整预算，增列赤字解决。可以看出，跨年度预算平衡并不是要摈弃年度预算平衡，而仍是要在坚持量“入”③这里的“入”是以依法依规为前提的。为出，严控支出规模的基础上，确因经济社会发展现实及政策调控等特殊需要未能实现年度内预算平衡的，可以按规定启动跨年度预算平衡机制。三是预算赤字的弥补机制。跨年度预算平衡机制必须对不可避免的预算赤字的弥补做出制度安排。对此，国务院《决定》做出了相关规定，中央一般公共预算赤字在经全国人大或其常委会批准的国债余额限额内发债平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列的赤字，在报财政部备案后，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。

可以看出，跨年度预算平衡机制对所出现的预算赤字进行弥补时仍要经过法定程序按照规定的弥补方式办理。特别强调的是为了避免增列赤字的随意及可能产生的滚雪球效应，这种赤字的弥补不应是无限期的，也不是类似一些国家要求在一个固定周期(如三年内)弥补，而是明确了需要结合下年度的预算安排予以弥补。这一点在新预算法第三十二条中也有所体现，即编制预算时要考虑“跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况”等进行编制，这一规定对地方来说尤为重要。

因此，如何完整的理解跨年度预算平衡机制应该是在改变年度预算控制方式的前提下，建立起中期财政规划、预算超收短收的平衡机制(或称预算稳定调节基金机制)、预算赤字弥补机制等，涉及多项预算管理制度的变革与完善。

二、跨年度预算平衡机制有效实施的难点

以上可以看出，跨年度预算平衡机制应是一个制度体系，既有收入侧的政府取得收入的法定约束，又有支出侧的严格控制要求，还有立法机构审批预算重心的改变等等。这一切既会涉及政府与市场的关系、政府施政理念及职能调整、政绩观的转变及考核指标的调整等深层次的变革，又会涉及现代预算制度的构建。而这些改革的前置要求又会具体落实在作为调控手段的中期财政规划如何建立、预算稳定调节基金如何运行以及赤字如何增列及弥补等等问题上。所以说，这一机制的构建不是某种单一的制度的制定，而是一个制度体系的构建，各种制度之间有着紧密的联系和相互的作用，因此是一项互联互通的系统工程。它的建立及实施并不能一蹴而就，立竿见影，也不是某项改革的单兵独进就可解决，而需要通过协同配套的改革才能完成。否则跨年预算平衡机制就会成为现实中各级政府扩大开支、增列赤字、调整预算的制度借口。所以，系统的跨年度预算平衡机制的设立邂逅当前并不完备的实施环境就会出现实施层面上的一些困难。

(一)关于建立中期财政规划的基础问题

从世界范围来看，实行中期财政规划或中期预算的主要目的是增加财政预算的预期性和可持续性，通过设置支出限额实现支出的控制问题，而对于世界银行在不发达国家推进中期财政规划的目的来说，还有控制政府的决策随意及投资饥渴症带来的赤字增长问题。

但目前我国在实践层面，这一规划的建立还存在种种约束性的障碍。主要表现在：一是全球经济发展趋势尚不确定，因此财政政策在一个规划期内也存在不确定性，难以保持持续的稳定，各项预算管理制度也在不断的建立及规范之中，加上政府的决策机制尚不完善，特别在经济不稳定的情况下临时决策频出，中期财政规划难以对其形成实质性约束。如2016年5月1日全面完成“营改增”的时间表推出及中央与地方分成政策的临时出台就是如此，影响了预算执行数与预算数，产生较大的偏离。二是从国际以及国内的实践经验来看，中期财政规划的有效实施与具有约束力需要建立在对未来若干年经济与社会发展的走势具有较为准确的预测，以及财政政策具有相对稳定性的基础之上，而我国目前还没有建立起能够适合我国国情及各地具体情况的科学有效预测方法。三是国家规划、产业规划和部门规划基本都涉及财政资金和预算安排问题，但并未明确的发布跨年度财政规划与各规划衔接的具体措施，尤其是这些规划的发布又往往晚于财政预算。通过调研我们发现，一些部门在按要求编制三年滚动规划时并未建立在准确预测的基础上(目前的决策机制下也无法准确预测)，并且只是财务部门在落实，并未有部门中的规划部门的参与。同时由于现有的三年滚动机制主要在于编制年度间的滚动，而财政资金滚动的方式、途径以及激励约束机制尚未明确，所以导致人们对滚动的效应认识不清、估计不足，并且缺乏编制行动指南，很多地方还一头雾水，亟须从制度设计上加以明确。从各国实践经验看，中期财政规划如果不能准确预测，不能建立起与国家、地区发展规划、行业及部门发展规划的紧密联系，不能约束决策的随意性，就会出现规划与预算“两张皮”而徒有其名，使得财政滚动规划失去前瞻性、科学性和可靠性或支出限额在执行过程中频繁调整而失去约束力，难以发挥实质性作用。

(二)关于超预算权力下达收入任务问题

跨年度预算平衡机制所要解决的核心问题是要解决现实中普遍存在的因各级政府超预算权力的行使，以及由此带来的各级政府为完成收入任务而对征收部门下达硬性的收入任务指标且层层加码所带来的“顺周期”调节问题，这一问题的彻底解决在现实中并不容易。为此，我们查阅了已经公布的2015年及2016年部分省市县的政府工作报告和财政预算报告，发现大部分在对预算收入目标的完成上能够根据新预算法的规定，描述为应以实事求是的原则，做到“依法征收、应收尽收”，但是也发现不少地方仍表述为要“确保全年财政收入目标”。这与我们对地方政府及财政部门的调研得出的结果是一致的。既不管文件中如何描述或实践中是否以收入任务指标下达，实际上许多地方收入征收部门头上仍或明或暗的高悬着“收入任务”的达摩克利斯之剑。用他们的话说“不下任务怎么行？下任务还完不成呢！”特别在是当前我国财政收入增长速度放缓，社会对政府提供优质公共产品及服务的期望不断加大，前期已经形成了高支出基数基础上，又面临稳增长、调结构、保民生及“三去一降一补”的政策实施带来的支出压力，对收入完成情况的压力持续增大，特别是在收入状况是评判地方财政的可持续性，从而成为能够获得多少发债限额的重要依据情况下，许多地方绝不敢懈怠，多地仍在为保卫“钱袋子”千方百计忙于挖掘和稳住税源，以保证税收任务完成。一些地方在经济下行税源有限的情况下，又多将眼光瞄向了非税收入，我们在调研中也发现企业对变相增加的税费抱怨声仍不绝于耳，一些地方在既要保证非税收入增大又要保证收入质量考核指标(收入中税收占比)的情况下，甚至不惜弄虚作假。

(三)关于压缩支出和限额控制问题

按照跨年度预算平衡运行机制，在收入下行的压力下，要想收支平衡就要在压缩支出，调整支出结构上下功夫。新预算法将各级人大审批预算调整的重点放在了预算总支出，即预算支出的“天花板”控制上。这些年我们的改革，一是在政府职能边界上进行大刀阔斧的调整，大力压缩和取消政府的行政审批权，进行事业单位改革，在厘清政府与市场边界的同时，也喻含着控制财政供养人口，实现李克强总理提出的“只减不增”的目标，以压缩财政的行政成本。二是对于“三公经费”的严控，使得一般行政事业单位实现了零增长。但问题是“民生类”的支出大幅上涨以及稳增长、调结构政策对财政政策的“托底”要求也对地方财政带来了不小的压力。并且新预算法也将“需要调减预算安排的重点支出数额的”情况列入了预算调整范围，需经各级人大常委会批准才能实施，而现实中地方人大会对此采取审慎的态度。因此，在预算执行中如出现收入下降，预算稳定调节基金弥补有限的情况下，压缩一般公共服务支出的回旋余地也在缩小。

(四)关于预算稳定调节基金作用问题

跨年度预算平衡机制的内涵来看，预算稳定调节基金的设立成为机制运行不可或缺的内容之一。我国中央预算稳定调节基金从2007年3月正式设立并运行。从2000年开始，中央预算出现较多的超收收入，由于原预算法关于预算调整的规定，超收超支只要不增加赤字，就不属于预算调整，不需要报本级人大审批。因此，中央每年上千亿元的超收基本上全部用于追加支出，缺少全国人大常委会的审批和监督，在客观上形成了部门对预算执行中追加支出，以年底超收解决问题的预期，对此引起了有关各方的普遍关注和颇多议论。所以，当时中央预算稳定调节基金的设立背景主要是为解决超收收入问题提供一个通道，通过设立预算稳定调节基金，既可以加强对超收资金的预算监督和源头控制，以规范预算执行，增强预算审查监督的严肃性，又可以通过基金的设立将超收储备起来，为应对因为减收而发生的不时之需提供一种救济和保险机制。这次在新预算法中明确规定各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，并明确了基金的来源、用途和编制、审批程序等程序，这是根据建立跨年度预算平衡机制的需要而提出，从而在各级预算建立起一种“以丰补歉”机制，有利于化解财政风险，从而实现预算的稳定及可持续，是我国预算管理的一次革新。

但是，由于法律没有规定必须设立，因而在实践层面还没有实现各级完全建立预算稳定调节基金，特别是一些基层政府由于近年来的连续减收，已经入不敷出，调节余地及空间在缩小，从而大大降低了其调蓄作用。

(五)关于赤字及弥补机制问题

如前所述，我国预算的原则还应是建立在预算平衡的基础之上，只是由于年度预算控制方式的改变，即为适应“一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，收入预算从约束性转向预期性”所带来的制度安排。也就是说，除了发挥年度预算的刚性约束作用之外，还应适应经济波动所带来的收入不确定性，需要建立一定的弹性机制。这一点如果认识不清就会引致在预算决策阶段以跨年度预算平衡为由带来的预算硬赤字增加从而导致的债务增长。

三、深化改革创造实施跨年度预算平衡机制的协同环境

如前所述，跨年度预算平衡机制若能够顺利运行涉及多方面的问题，是与建立科学规范、调控有力的现代预算制度联系在一起的，需要通过全面深化改革才能实现。

(一)深化改革创造条件，建立中期财政规划

中期财政规划可以避免年度预算平衡下的预算安排短视化和随意性，应建立跨年平衡视野下长短结合的预算安排，特别是跨年进行的项目支出安排。中期财政规划的科学性和准确性与年度预算的约束性呈正相关，因此中期财政规划的合理编制可使跨年度预算平衡机制愈加平稳地发挥调控作用。

从我国目前来看，中期财政规划的构建，一是要提高认识水平，建立各方统一协调的工作机制，即不能只是从技术层面看待中期财政规划的编制，而是要将其放在规范政府决策机制，约束政府决策随意性，实现政府治理现代化的高度去认识。可借鉴一些国家的做法,成立一个类似促进经济平衡发展协调委员会, 其成员包括政府、财政、银行、部门等各方代表，任务主要是研判未来的经济走向，讨论维持经济平稳发展的宏观调控措施、财政战略政策、应对赤字的措施等纲领性内容，为中期财政规划的编制定下总基调，也有助于各级政府以及多部门的配合协作，提高相关政策特别是财政政策与货币政策的协调性。从具体实施来看，建立由财政部门部署，部门、单位领导负责，财务部门牵头，所有业务部门密切配合的工作机制，由此形成高度重视三年滚动财政规划编制工作的氛围。同时建议出台规划编制操作指南，加强培训，不仅应从财政规划编制的形式上讲明滚动的方式，还应从资金管理的角度确定滚动的机制，并将资金的滚动情况与部门、单位的绩效评价结合起来，与基于绩效目标导向的项目评审机制和项目库的建设结合起来，从而有效发挥财政规划资金的滚动效应。二是应有序渐进进行。由于目前全球经济发展趋势的不确定，财政政策在一个规划期内也难以保持稳定，加上现代预算制度也在建立及规范之中，所以，规范的中期财政规划编制的环境基础尚不完全具备。因此，应在试点基础上不断总结经验逐步推开：(1)分阶段逐步推行。先中央后地方、先财政后部门和单位、先重点部门后所有部门、先项目支出后全部支出、先中期规划后中期预算等。(2)允许实施中的适度调整。由于实施环境的不确定因素影响，可借鉴国际经验，编制初始阶段应该允许在执行中对后两年的规划进行适当调整，一开始调整的范围和频次不妨可适当增加，而后逐渐减少直至规范。在未来的预算编制和执行过程中，严格按照财政规划约束年度预算的原则进行总量控制，规范预算调整程序，从而倒逼各部门、各单位从只重视年度预算，转变为基于三年滚动预算基础上的年度预算的观念上来。三是应加强财政规划与区域规划、行业及部门事业发展规划紧密联系。注重将财政收支预测与国民经济运行预测衔接，在收入端依据对经济的运行趋势科学预测建立起中期财政收入预测机制；在支出端则应当根据经济社会发展及宏观调控的目标，以及依靠科学的项目论证机制、绩效目标评估机制制定出相应的支出政策与跨年滚动的支出限额等等。建议成立综合性的专门的财政预测机构，专门负责财政收支预测的统筹、协调、汇总和上报预测结果，应对财政收支的预测涉及多个部门，应多视角进行的现实需求，给决策机构提高决策的科学性提供强有力的技术支撑。建立大数据下的国家、行业、部门、财政等的信息共享机制等。四是建立中期规划的质量保证和监督制约机制。适当延长规划编制时间，提高规划编制的质量；建立中期财政规划的公开透明机制，将其放在人大和社会公众的监督视野下，有利于倒逼中期财政规划的规范性和约束力。

(二)强化收入法定原则，改变政府财政政绩观

跨年度预算平衡机制要求收入预算从约束性转向预期性，是现代预算制度依法征税而不是依任务征税的客观要求，是改善国家政策“逆周期”调控效果，提升现代治理水平的必然要求，是实现预算管理制度的重大改革。但这需要各级政府全方位的改革，从观念转变到法律法规及制度建设的完备。一是切实摈弃下达收入任务的习惯做法。因为预算收入大部分都与经济活动有关，在相关法律、法规对预算收入征收范围、计收依据既定情况下，应征预算收入数量的多少在很大程度上是随着经济发展状况而变化的。如果通过政府行政命令对预算收入设置考核指标、下达收入硬任务，难免出现脱离现实、违法乱征的现象，不仅损害公众利益、有碍经济正常发展，而且有损于政府的公信力。不下收入任务，依法征收的要求有利于从源头上解决多征、提前征收甚至虚假征收预算收入的问题，同时也增强了预算收入征收部门依法征收的权力和责任。但是实践中需要从各级党委、人大、政府、部门转变观念，协同一致才能真正实现。二是需要法律制度保障。对此，党的十八中全会决议已经给出了改革方向、新预算法给出了法律约束、国务院《决定》做出了具体的部署。具体为加强税收征管，建立与相关经济指标变化情况而非与收入任务实现相衔接的考核体系，约束征收部门必须依法及时足额征缴税收。各地区、各部门还应依法加强非税收入分类管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，实现非税收入依法征收，禁止通过乱收费、乱罚款虚增财政收入，同时全面规范税收优惠政策。

(三)厘清政府财政职能，实现财政包容性增长

在稳增长、调结构、保民生、防风险的政策目标下，社会对财政的期望值在加大，使得收入下行的情况下支出的压力也在加大，对收支平衡带来很大压力。对此，如期望建立起解决矛盾的长效机制，而不是满足短期的技术修补，则需要进行全方位的考量。一是厘清政府与市场边界，以及政府间财政事权及支出责任的调整，实现支出的包容性增长。在保障对象上要厘清政府与市场的边界，政府职能范围是解决“市场失灵”问题，因此，该政府做的事政府要“尽力而为”，该市场做的事，政府要“无为而治”，同时在保障程度上要根据阶段性财力可能，如我国现阶段政府提供公共产品与服务还只能是“保基本”和“托底”，重点是“雪中送炭”而非“锦上添花”。同时在体制上要解决中央地方与地方之间及各级地方提供公共服务的范围及标准问题，这些均涉及预算支出的范围及程度。二是注意妥善处理各种收支矛盾。收支之间的矛盾是永恒的，在收入端收紧的情况下，则要在支出端下功夫。要坚持统筹兼顾与突出重点相结合。统筹兼顾要求财政支出的安排要考虑到政府各项事业发展对资金的客观需要，在统筹兼顾的同时，还应该根据不同时期政策要求有所侧重，突出重点；要分清主次、先后有序。安排财政支出时，在考虑弥补上年赤字的前提下，应按照先维持、后发展的顺序进行，即先要保障用于维持政府机构正常运转所必需的经常性开支，而后考虑用于扩展社会公共事业及用于经济投资等方面的支出。要处理好法定支出与预算固化的矛盾，规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的事项，加强预算资金的统筹能力。三是建立厉行节约的长效机制。要做好预算决策编制工作。计划的浪费是最大的浪费，合理的预算安排可以从源头上消除财政资金浪费现象。对预算支出实行标准化管理，主要是抓好财政支出从拨款到资金使用各个环节的管理工作。近些年来，我国从预算全过程各个环节加强了对财政支出的管理，细化部门预算编制，严格机关运行经费管理，建立了动态调整的定员定额标准体系，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。对人员的编制模式进行完善，将资产管理与预算管理进行衔接，实施规范化的政府采购制度、国库集中收付制度等等。只有全面的以科学的思维推进这些控制支出的基础性制度建设与完善，才能使预算支出的规范具有坚实的基础。四是预算绩效评价逐步向绩效预算转变。在处理收支矛盾中重要的举措是要讲求支出的绩效管理，对此，新预算法在预算原则、预算编制及预算审查监督等方面均作了绩效规定。由此我国的绩效管理从以管理末端的绩效评价向绩效预算转变，建立起“以绩效目标为导向，以绩效执行为保障，以绩效评价为手段，以评价结果应用为核心，覆盖所有财政资金”的绩效预算管理机制。通过这种以花钱结果为导向的全过程资金分配机制，就可以有效解决长期以来我国存在的预算部门要钱“头戴三尺帽”，财政拨款“重分配，轻效果”的现象，促进我国现代预算制度的进一步发展，也倒逼预算管理能力和水平的提升。

(四)设立预算稳定调节基金，建立赤字的弥补机制

在基于改革基础上的收入依法征收，支出预算约束前提下，各地都应按照新预算法要求和设置标准逐步建立起预算稳定调节基金，起到依法有序调节超收及短收的作用。同时，建立起赤字的弥补机制。赤字是对未来收入的预支，在目前的跨年度预算平衡机制下，本年赤字弥补是要结合下年度预算安排综合考虑的。因此，一个地方是否增列赤字，一定是要综合考虑收入的可能和未来年度的预算安排。

〔1〕李燕，王晓.构建中的跨年度预算平衡机制：文献评述及讨论[J].经济研究参考，2016.31.

〔2〕李燕.实施跨年度预算平衡机制的思考[J].中国财政，2015.2.

〔3〕中华人民共和国预算法释义[M].中国财政经济出版社，2015.11.

〔4〕中华人民共和国预算法[M].中国法制出版社，2014.9.

〔5〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.[M].人民出版社，2013.11.

〔6〕李燕.新《预算法》释解与实务指导[M].中国财政经济出版社，2015.5.

【责任编辑 王东伟】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0014-07

2016-10-21

李燕，财政税务学院教授，博士生导师，主要研究方向为政府预算理论与政策；彭超、张晓蕾，财政税务学院博士生，主要研究方向为政府预算理论与政策。

国家社会科学基金重点项目“建设现代预算制度研究—基于制约和监督权力运行的视角”(14AZD022)、中央财经大学重大科研培育项目“国家治理能力提升下的政府施政行为规范研究”、中财—鹏元投融资研究所研究项目。