跨年度预算平衡：从理念到实践的综合变革

郭艳娇

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跨年度预算平衡：从理念到实践的综合变革

郭艳娇

相当长时期以来，我国一直秉持年度财政“收支平衡，略有盈余”的理念。该理念在特定的历史条件下有其合理性和功效。但随着经济社会的发展，以年度预算收支平衡为核心导致了预算“顺周期”调节和不规范的收支乱象。为了解决这些问题，在新一轮财政改革当中，我国将改进年度预算控制方式作为深化预算管理制度改革的重要内容，积极推动由年度预算平衡转向跨年度预算平衡。这既是理念的变革，也是实践层面的综合技术变革。

从跨年度预算平衡的理念上看，一是实现了预算收入从强制约束性向展望预期性的转变；二是强调预算管理模式应从以收入为核心转向以支出为核心，把预算审核的重点转移到支出绩效和政策落实方面，硬化支出预算约束；最后也是最为重要的是，跨年度预算平衡机制使财政政策从传统上遵从的谨慎财政原则转换为全新的逆周期规则。这种变化，有助于财政数据回归真实，减少财政收入空转；避免支出受制于收入而出现的过度支出或者财政保守主义倾向，更好地实现预算资源配置中的理性选择；使预算决策可以充分考虑政府的公共政策和发展计划，有望减少预算过程中的短期行为倾向及低效率等问题。

理念的转变给予了进一步改进的空间，但也仅仅是提供了一种可能。跨年度预算平衡机制要想真正发挥作用，还有待于实践中各种制度的具体安排和技术性操作。本期“跨年度预算”主题正是从这一视角入手进行采编。其中，王雍君从财政赤字与可持续性计量、预测误差与控制、纵向财政纪律、与结构调整政策的兼容等四方面入手论证了该机制有效运作的基础条件，并警醒人们不要高估跨期预算平衡的有效性、低估其复杂性。朱柏铭着重论证了硬化支出预算的重要性，并讨论了如何建立流程规范的项目支出生成机制。岳茜玫、李艳芝则立足于构建超越财政周期与经济转型约束的预算平衡机制，将跨年度预算平衡机制建设融入财税改革总体框架，解决管理模式和技术手段的国产化问题。张明在国情基础上，按顶层设计框架及内容构建了我国跨年度预算平衡机制的工作规范和业务流程，明确了跨年度预算平衡机制调节的根本目标和对象，从收支业务上构建了跨年度预算平衡机制的调节方式、内容和重点。李燕等认为跨年度预算平衡机制有效运行还应涉及多项制度机制的变革和完善，而这些改革的前置要求又会具体落实在作为调控手段的中期财政规划如何建立、预算稳定调节基金如何运行以及赤字如何增列及弥补等问题上。于雯杰则通过英美等六个国家中期预算编制的实践对比，得出对中国的启示。

当然，本期主题未能涵盖跨年度预算平衡机制的全部技术变革，并且这些技术变革也不是通过主观努力就一定能在短期内实现的，例如预测财政收入，不仅涉及所用方法的科学，还涉及现有宏观经济数据真实性等问题。“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”。我们相信，在全国财税领域专家学者和实践部门的共同努力下，预算管理和控制方式必将更臻完善。