跨年度预算平衡机制需要克服的四个障碍

王雍君

(中央财经大学 北京，100081)

跨年度预算平衡机制需要克服的四个障碍

王雍君

(中央财经大学 北京，100081)

2015年开始实施的新《预算法》在一般公共预算的框架下确立了跨年度预算平衡机制，使财政政策从传统上遵从的谨慎财政原则转换为全新的逆周期规则。然而，该机制的有效性取决于能否成功地克服四个主要障碍：财政赤字与可持续性计量、预测误差与控制、纵向财政纪律、与结构调整政策的兼容。

跨期平衡 赤字计量 预测误差 财政纪律 结构调整

一、引言

新《预算法》规定：一般公共预算按国务院规定可设预算稳定调节基金用于弥补以后年度预算不足，省级公共预算执行中短收通过调入该基金和减少支出等平衡，仍不能平衡可报省级人大或其常委会批准增列赤字、报财政部备案且应在下年预算中弥补。跨年度预算平衡(以下简称跨期平衡)机制自此在中央和地方两级被确立起来，作为应对经济周期性波动的财政政策工具。

该机制的逻辑十分简单：经济衰退时期采取扩张性财政政策以刺激经济，经济繁荣时期则采取紧缩性财政政策抑制需求并形成足以弥补前期赤字的财政盈余。这种逆周期规则的财政稳定政策的思想渊源，可以追溯到20世纪40年代的凯恩斯革命——其核心成为可概括为宏观预算①世界银行曾将预算区分为三个层级：宏观预算、配置预算和运营预算，分别处理宏观经济稳定(逆周期财政政策)、财政资源部门间与规划间配置和运营绩效(经济性、效率与有效性)三个基本的预算问题。其中，宏观预算指按照大类规划分组的政府功能和经济分类。革命：预算不仅要呼应常规财政管理 (基于年度平衡的谨慎理财)的需求，还应成为分析和实施宏观经济政策的有力手段。这一革命打破了传统理论中的财政与经济两分法，带来了财政政策对宏观经济运行具有深远影响这一全新理念，并在很大程度上改变了发达国家预算制订的方法。其精华在于：预算的宏观经济效应必须在预算筹划时就要考虑到，预算筹划不应简单地侧重于如何达成年度平衡。

改革开放以来，中国已逐步完成了从传统年度平衡向跨期平衡的转换，期间的赤字年份远多于平衡年份以及2011年来迅速增长的政府债务，即为明证。如今，要求严格遵从年度平衡原则制订预算的观念早已消失，即便对于地方预算也是如此。取而代之的主流观念是：年度平衡即便可行亦无必要，跨期平衡更为可行和必要，因为客观存在的宏观经济周期性波动——尤其是经济危机——需要政府实施财政干预，地方财政亦无例外。

然而，真正的问题不在于可行性与必要性，而在于跨期平衡机制有效运作的基础条件究竟是什么，以及如何达成这些基础条件。这里涉及四个基本问题：(1)财政赤字与可持续性计量；(2)预测误差与控制；(3)纵向财政纪律；(4)与结构性调整的兼容。

二、预算赤字与可持续性计量

跨期平衡机制的有效运作，首要要求预算制定所依托的宏观经济政策意图的清晰表达，以及向市场发出“政府打算在来年做什么”的信号。这就要求有可准确表达政策意图的预算赤字和可持续性计量，分别回答“什么样的预算赤字最能准确体现政策意图”和“预算赤字是可持续的吗”这两个基本问题。无论意图不明还是不可持续的财政赤字，都会损害跨期平衡机制的有效性。

理想的计量是采用现金基础的综合赤字，定义为与“净借款”严格对应(相等)的现金赤字，即预算年度的现金流出(支出)减去现金流入(收入)后的差额。其真实含义是：政府在偿还旧债和回收贷款后，还需增加多少新借款？如果综合赤字为2万亿元，意味着政府在该财年的新增借款需求也是2万亿元。数值越大，表明刺激经济(扩张性财政政策)的意图越明显。

为使赤字与净借款严格对应，在计算综合赤字时，政府总支出中应包括现有债务利息、转移支付和补贴，政府总收入中包括接受的转移支付、公共资产收益 (比如土地出租出售和国有企业利润上缴)；支出中不包括债务本金的偿付和金融资产累积——比如“调入预算稳定基金等”增加的现金储备，收入中也不包括现金储备的提用。现金储备指本年和以往年度结余的政府银行存款和现金。在这些条件得到满足时，预算赤字总额就严格对应 (等于)政府新增借款需求(包括国内和国外)。

基于宏观经济政策准备和预算执行控制的目的，借助综合赤字概念，将“赤字”与“净借款”之间保持清晰的对应关系非常重要。然而，中国现行赤字概念与综合赤字概念并不一致，两者存在重要偏差。其中一个是把以前年度的结余(现金储备)提用列为“收入”，另一个是以拨作支——把拨款记作支出。正如结余不应列为“收入”一样，当年已经划拨给支出机构但后者并未实际用于商品或服务购买或做出购买承诺，也不应列作支出。

“以拨作支”导致错误的“支出”概念，并使以“收支差额”定义的“赤字”与政府净借款需求不再存在对应关系。其他扭曲因素还包括收回以前年度的拖欠——最明显的例子是补缴以前年度的税款。将这些资金记作政府在新财年的收入同样是错误的。如同出售资产和财政结余的提用一样，它们都是弥补财政赤字的手段，而不是真正的“收入”。

为监控财政可持续性和完整捕捉财政政策的宏观经济效应，有必要将综合赤字扩展为“公共部门赤字”，覆盖目前的四本预算以及国有企业和国有金融机构(包括央行)①《中国人民银行法》规定：中国央行的全部资本由国家出资，央行每会计年度的净利润要全部上缴中央财政，亏损则由中央财政拨款弥补。由此亦可知，将央行损益计入公共部门赤字概念合情合理。。凡是政府承担预定财政义务的机构或实体，均应纳入公共部门赤字的计算中，如此即可得全面的公共部门新增净借款需求。后者与政府债务总量的可承受性和债务融资的可行性之间的比较，可作为判定财政可持续性的一个重要方法。目前中国没有这样的赤字概念。

即使有严格定义的现金基础的综合赤字，亦须判断其可持续性。一种方法是使用标准赤字比率(不高于3%)或类似比率——比如欧盟债务比率(不超过60%)——判定赤字的审慎水平。但这种方法并不可靠。这些标准是经验性的，从未得到严格检验，实际上也从未得到严格执行。各国的具体情况也很不相同，经济增长速度、潜力和规模较大的国家承受赤字和债务的能力高得多。正因为如此，判断财政赤字维持能力应转到更有前途的方向上：赤字水平是否足以影响债务、通胀、私人投资的目标(期望)水平以及贸易平衡？任何政府都有一组期望达到的宏观经济目标，包括增长、就业、国际收支、外汇储备、利率和汇率稳定等。其中，与政府赤字关系最为直接的主要有债务、通胀、私人投资水平和经常账户余额。

判断赤字维持能力的另一个方法是可吸收性：国内私人部门(主要是家庭部门)的储蓄。与许多国家相比，中国国民整体储蓄率高得多。以此言之，中国经济吸收政府赤字的能力是很强大的。但这一观点不能过分强调。民间的吸收能力再强大，也不能避免政府赤字和债务的挤出效应。

使用财政赤字判定财政可持续性虽然最为常见，但有其局限性：没有考虑政府净资产变化。净资产定义为资产减负债，即资产负债表(也称平衡表)中的净资产。无论公共部门还是私人部门，通常都不会因为预算赤字的压力走向崩溃。即使赤字持续多年，政府也有办法通过干预使其恢复平衡。因此，许多情况下，财政上的不可持续并不通过财政赤字表现出来，而是隐藏在平衡表中：净资产的减少令人担忧。净值法(平衡表法)可以揭示出某些看似不起眼的变化，很可能对政府净值带来重大影响，从而置财政可持续性于危险境地。这些“小幅变化”包括汇率、利率和资产价值的波动。

三、预测误差与控制

即使跨期平衡机制能够得到适当计量，其有效性亦深受预测误差与控制的影响。在存在系统性误差并且缺少适当控制的情况下，财政稳定政策①财政稳定政策有不同的术语，常用的有补偿性财政政策、反周期财政政策和宏观财政政策。这些术语表达的基本含义相同：以财政扩张刺衰退期的经济复苏、以财政紧缩控制经济“过热”。的三要素都将出现重大失灵：支出总量大致多少？可否解决衰退问题？引发持续通胀时支出应如何削减？

与年度平衡机制相比，跨期平衡机制对预测质量的要求高得多，因为后者涉及“多大的赤字或盈余才能与宏观经济目标相匹配”这一重大、复杂和跨年度的问题。在这里，重要的不是误差，而是误差的性质与控制措施。两类误差——非系统性误差和系统性误差——之间存在根本差异。前者指不可避免的、偶然的、实际值高于和低于预测值的概率大致相等的那类误差，不会导致宏观经济政策目标——增长率、就业率、通胀率和国际收支缺口等——出现系统性偏离或失效，因而可以忽略不计。系统性偏差指较大幅度的、持续的、具有特定指向性(比如总是低估收入或高估支出)的那类误差。在缺少适当控制时，这类误差将导致财政稳定政策所锁定的宏观经济目标发生重大偏离。在这种情况下，宏观预算再现的不是可信与可靠，而是理想与决心，成为典型的“不现实的预算”。

与跨期平衡机制不同，年度平衡机制引导的预算制订关切的是“平衡”。年度预算平衡本身就是政策目标，无须融入一个将财政总量(收入、支出、赤字/盈余、债务)与经济政策目标(增长率等)匹配起来的预测程序与机制，对预测质量的要求也就低得多，即使出现较大误差，也不必担心对宏观经济的影响。

相比之下，跨期平衡机制要求预算过程必须以牢固的中期收入预测为起点，并与各个领域清晰的中期政策和“硬”中期支出限额结合起来，融入部门预算申请中。由此可知，中期预测的质量不仅取决于预测模型与技术，亦取决于预测程序能否被妥当地安顿于预算日程表中。这一日程表不仅能为预测留下充足的时间，也能嵌入适当误差控制机制：当误差达到一定幅度(比如5%)从而足以影响预算的宏观经济目标时，该机制必须能够适时做出适应性调整，从而保证宏观经济始终在“可信”与“可靠”的轨道上运行。

现行的预测程序与机制并不能完全满足上述要求。主要问题有三：(1)缺少共识性和竞争性预测——两者虽然在政治过程中并非必需但很重要，(2)人为低估收入的倾向非常普遍——各级政府都存在相当明显的“超收”动机，(3)缺失将财政预测与经济预测紧密衔接的适当程序与机制。此外，预算日程表过于短促也在很大程度上影响了预测质量。

除了开发更好的预测模型与技术外，优先的改革应集中于完善中期财政规划——国际上通常称为中期支出框架(MTEF)。中央政府从2015年开始实施了MTEF。这项旨在强化预算与政策间联结的重大举措，其主要作用在于强化财政纪律和促进财政资源的优先性配置。就强化财政纪律而言，MTEF主要作用在于建立针对政府和支出部门的中期支出限额，据以对支出、赤字和债务总量实施控制；就优先性配置而言，MTEF的主要意义在于通过严格的支出审查机制来确保预算过程受政策驱动而非收入驱动，以及促进预算资源在各项政策目标间和规划间作出更好的选择。

以上两个方面都高度依赖预测质量与误差控制，包括对经济周期拐点(增长底谷与高峰)何时出现、情况多严重的预测。这是因为，跨期平衡机制的焦点不在于确认“平衡”，而在于确认“衰退期多长、幅度多大、拐点何时出现”，后者是保证中期平衡能够与宏观经济目标相匹配的前提条件。此外，经济周期影响的不只是对收入、支出、债务和赤字总量的预测，也影响支出结构的安排。明显的例子是：资本性支出与经常性支出 (大致对应现行部门预算中的“项目支出”与“基本支出”)的比重，在经济周期的不同阶段往往大不相同。多数政府都倾向于选择以资本支出作为应对经济周期的主要工具，为资本预算建立特别程序与机制因而有其合理性与必要性。

四、纵向财政纪律

财政纪律(fiscal discipline)被普遍视为财政管理的首要价值，可定义为既能满足宏观经济政策目标所需、又能保证中长期财政可持续性的赤字和债务水平。这也是深度影响跨期平衡机制有效性的两个方面，因为不能满足宏观经济政策目标所需的跨期平衡，属于没有意义的平衡；不能保证财政可持续性的跨期平衡，属于不合需要的平衡。

鉴于地方政府合并的赤字与债务具有重要的宏观经济效应，对财政纪律的筹划不应只是横向的——合并中央与地方的赤字与债务总额，亦应是纵向的——单独考虑地方赤字与债务水平对宏观经济的影响。地方财政(赤字与债务)影响宏观经济稳定的观点，很早就得到了大量文献的确认，中国更是明显的例子。与多数国家相比，中国拥有数目与层级更多的地方政府，地方政府支出比重(超过支出总额的75%)也比多数国家高得多。因此，虽然单个地方政府的财政影响可以忽视不计，但合并的整体的地方财政对整体宏观经济的影响大得无法被忽略。此外，大量研究表明，大国的宏观经济波动往往具有明显的区域特征。这些都要求在制定预算时，充分考虑地方财政的宏观经济影响，使地方财政成为稳定政策的重要一环。

纵向财政纪律因而非常重要，其含义是：(1)地方层次上的跨期平衡机制很可能是必要的和适当的；(2)转移支付体制必须具有灵活性以使地方财政具有反周期的特性；(3)中央政府应避免“道德风险”——向地方政府发出“将为地方赤字与债务买单”的错误信号。满足这些条件要求特定的法律与制度建构，包括清晰划定中央预算与地方预算的边界。在任何情况下，中央财政都不应承担弥补地方赤字的责任。

纵向财政纪律的本质是在严格的硬预算约束下，确保地方政府为自己的行为负责。现行的央地财政体制和转移支付并不能满足这一要求。实际上，地方政府自2008年以来迅速累积的地方债务，包括直接借债、承担担保责任与救助责任的债务，在很大程度上都是“道德风险”的产物——有缺陷的体制赋予地方政府“中央将最终为地方赤字与债务买单”的普遍预期。弱势地方税、强势转移支付的组合，也在很大程度上反映了弥补纵向财政赤字(控制地方财政)的考虑。这些特征与作为，均有悖于跨期平衡机制的内在要求。

五、与结构调整政策的兼容

短期性的稳定政策与长期性的结构调整政策之间的潜在冲突，有时会以尖锐的形式表现出来：持续的财政扩张为结构性调整政策设置障碍。与财政紧缩政策相比，财政扩张政策在政治上更受欢迎，这也是逻辑清洁明了的逆周期规则，在实践中很容易变异为“半边凯恩斯主义政策”①完整的凯恩斯主义政策要求经济衰退期的财政紧缩与经济繁荣期的财政收缩交替实施，以实现商业周期内的财政平衡。然而，即使在经济景气时期，政治决策也偏向实施继续实施财政扩张而非紧缩，由此形成持续的财政赤字和不断累积的政府债务。这种只有扩张没有紧缩的政策反映反周期政策的实践中的困难，以致凯恩斯主义政策被异化为顺周期政策，从而直接违反逆周期的操作规则。的主要原因，也是跨期平衡机制遭遇破坏和失效的主要原因。许多研究表明，中国过去30年中，顺周期的财政政策在中央和地方一直占据主导地位。

基本结论是：稳定政策虽然是必要的，但并不能解决经济体系累积的结构性矛盾，后者大多源于政府过度干预扭曲与压制市场机能以及垄断、信息不对称和创新不足(外部性)造成的市场失灵。在这种情况下，即使经济中存在大量的闲置资源和高失业率，也不能通过财政扩张来激发经济增长的潜力，除非在体制与机制层面做出深刻的结构性调整。当前经济结构升级转型中面临的“去产能”和“去库存”问题，其症结正在于经济的结构性失衡，因而很难在财政稳定政策的框架下得到解决。不仅如此，如果应用不当，扩张(“积极”)的财政政策甚至会加剧产能与库存过剩，从而为结构调整政策制造障碍。

与反周期的财政稳定政策的运作规则不同，结构调整政策直接或间接触及深刻的既得利益关系的再调整，面对的困难与阻力因而大得多。两类政策间存在复杂的互动，既可形成良性循环、也可形成恶性循环，这取决于改革议程能否有效调和两者的潜在冲突。中国已经持续5年的经济低迷的深层根源，主要源于结构性调整政策的滞后而非财政稳定政策的不当。无论如何，回避利益冲突的财政扩张性政策虽然在政治上极受青睐，却暗含了不可持续和阻滞结构性调整的高风险。

结构调整政策的滞后，反过来也会损害财政稳定政策的有效性。没有深刻和适时的结构性调整政策，财政稳定政策的效果将被大打折扣。但在理论研究与实践中，宏观经济的内外失衡的原因经常被错误地解读为缺乏适当的稳定政策措施，尤其是被视为财政政策的扩张力度不足。这种认知导致对结构调整政策的重要性长期被严重低估，等到稳定政策失效时，最佳的结构性调整政策时机往往错失了。所以，特别需要警惕的是：把只能在结构调整政策下才能解决的问题，错误地置于财政稳定政策的框架下去解决。在这里，可以再次看到跨期平衡机制的有效性通常被高估，其复杂性则往往被低估。

六、结语

跨期平衡机制将财政政策与经济的关系分析从割裂转向联结，以此将传统的财政健全目标转向功能财政领域。其基本要求是：在预算筹划的早期阶段，即应确认预算政策的经济效应——经典理论将其表述为预算的三项经济职能：稳定、配置与再分配。然而，以法律确立跨期平衡并取代传统的年度平衡原则是一回事，要使这种机制真正有效完全是另一回事。传统的宏观财政理论强调了反周期财政政策的合理性——尤其是在经济衰退期实施财政扩张的必要性和相对(于货币政策的)有效性，同时认为这类政策的有效性主要取决于财政乘数：乘数越大越有效。本文则强调其有效性取决于更为复杂和多样化的背景因素，即财政赤字与可持续性计量、预测误差与控制、纵向财政纪律以及与结构调整政策的兼容，它们在解读“跨年度预算平衡机制”的近期文献中大多被忽视了。

〔1〕F.STEVENS REDBURN:Practical Imagination:A Possible Future for Federal Budgeting.Public Budgeting & Finance,Winter 2015,Volume 35,Issue 4,pp.1-17.

〔2〕BLANE LEWIS:Local Government Capital Spending in Indonesia:Impact of Intergovernmental Fiscal Transfers. Public Budgeting&Finance,Spring2013,Vol.33,Issue 1,p76-94.

〔3〕DANIEL W.WILLIAMS:The Politics of Forecast Bias: Forecaster Effect and Other Effects in New York City Revenue Forecast.Public Budgeting&Finance,Winter 2012.Volume 32.Number 4.pp.1-18.

〔4〕 ISABEL M.GARCIA-SANCHEZ,NOEMIMORDAN,AND JOSE MANUEL PRADO-LORENZO:Effectofthe Political System on Local Financial Condition:Empirical Evidence for Spain’s Largest Municipalities.Public Budgeting&Finance.Winter 2012.Volume 32.Number 2. Pp.40-68.

〔5〕王雍君.《预算法》修订中的四个关键性问题探讨[J].地方财政研究，2011(1)：14-17.

〔6〕王雍君.财政赤字该怎样解读？[J].中国财政，2016(8)：29-32.

〔7〕王雍君.如何管控财政可持续性？[J].新理财，2016(4)：28-30.

【责任编辑 郭艳娇】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0004-04

2016-10-17

王雍君，政府预算研究中心主任，教授，博士生导师，研究方向为政府预算。

教育部人文社会科学研究项目“公民友好型政府预算报告模式研究”(11YJA630137)后续研究成果。