东北老工业基地振兴与深化地方财政改革——2016年“地方财政改革与发展论坛”综述

成丹

(辽宁省财政科学研究所，沈阳 110002)

东北老工业基地振兴与深化地方财政改革
——2016年“地方财政改革与发展论坛”综述

成丹

(辽宁省财政科学研究所，沈阳 110002)

在2016年召开的地方财政改革发展论坛上，不同层面专家学者和政府官员围绕东北振兴与地方财政改革发展进行了深入研讨，并形成诸多共识。2014年以来，东北区域经济衰退明显，从衰退原因来看有很多重因素，既有历史性的，结构性的，资源性的，也有观念上的和人为影响的，更有深层体制机制上的。实现东北振兴，必须进行顶层设计和政策上的真正突破。在促进区域振兴过程中，地方财政的改革与发展具有异常关键的作用和影响。必须明确地方财政改革思路，加强地方政府债务管理，合理调动中央地方两个积极性，更有效地发挥财政宏观调控作用。

东北振兴 老工业基地 地方财政 改革发展

为深化新常态下地方财政改革发展问题研究，探讨中央7号文件背景下东北新一轮振兴相关财税政策，2016年8月7日，辽宁省财政科学研究所、东北财经大学财政税务学院以及《地方财政研究》杂志社在沈阳联合举办了2016年地方财政改革与发展论坛“老工业基地振兴与地方财政改革”专题研讨会。与会专家及财政业务工作者就东北老工业基地振兴、地方财政改革、新常态下财政体制改革以及供给侧改革背景下财政与经济、社会发展进行了深入的讨论。各位专家基于不同视角，阐述了各自对老工业基地振兴与地方财政改革的独到见解，提出了辅助决策、服务实践的新思路和新建议。

一、东北老工业基地振兴：衰退原因与未来方向

(一)客观理性看待辽宁经济形势

辽宁省财政厅常务副厅长邢恩先①认为,挤水分、做实财经数据是辽宁主要经济指标大幅下降的原因之一，辽宁经济总体情况并未如下滑速度一样窘迫，经济社会仍呈现秩序井然、安居乐业的状况。以辽宁省财政收入为例，2015年完成财政收入2125.6亿，比2014年下降33.4%，其中水分934亿，占33.4%的29%，除去水分后2015年下降4.4%，与2014年相比下降4.6%，大体相当。

辽宁省委宣传部理论处处长肖明江认为,辽宁是经济新常态下的典型样本，经济下滑符合经济发展客观规律，要理性看待辽宁衰退问题。当前社会保障体系相对完善，经济情况并不比20世纪90年代困难，但新常态意味着这是一个长期过程，辽宁经济发展迫切需要好的发展环境、发展信心。要客观看待辽宁问题，给予更多的时间、空间、理解和宽容。

(二)东北老工业基地衰退原因剖析

邢恩先认为,辽宁经济本质问题体现在“老”字上面。一是工业开发时间早，经济骨骼老化。粗放式开发造成资源枯竭，重化工体系面临转型艰难，加上较强的投资依赖，一旦固定资产投资下滑就很快引发产能过剩、经济衰退等问题。二是人口老化，负增长，细胞老化。人口老龄化、人力资本外流导致区域内劳动力市场规模和质量同时下降，经济活力不足。三是思想观念落后，经济思维老化。国有企业规模大、城镇化率高、产业工人队伍庞大使东北地区计划思维浓厚，缺乏市场文化，形成强政府弱市场结果。

民建辽宁省委副主委王广林认为,结构性问题是现象，体制性问题是根本。2003年以来东北经济振而不兴主要有两方面原因：一是政策问题，没找准方向。28号文件存在对策碎片化、政策分散、重点不突出问题。7号文件四个着力的提出使重点和目标更加明晰，但没有从根本上解决体制性问题。二是实施问题，执行不到位。2003年以来东北经济振兴的主要动力是政府和国有企业，市场并没有真正发挥作用。同时，地方政府在战略决策上偏重简单的规模扩张，忽略转型升级，进一步固化了原有产业结构。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇认为,东北老工业基地振兴的目标模糊不清。振兴十余年来，振兴目标是恢复原有计划体系下功能性分工的老工业基地还是市场分工下的企业振兴尚未明确。

辽宁社会科学院副院长梁启东认为，从内因角度辽宁经济衰退可归结为资源性衰退、结构性衰退和体制性衰退。其中资源性衰退是刚性问题，是东北独有问题。资源枯竭型城市，东北占全国1/3，辽宁占东北1/3。未来解决需面对“产业怎么摆？企业怎么改？包袱怎么甩？人往哪里去？钱从哪里来？”等五大难题。

广东财经大学财税与公共管理学院院长姚凤民认为,计划体制和国企垄断背景导致东北老工业基地四次发展机遇的错失。一是国有企业不能承接转移产业，错失了产业转移机遇。二是小企业少，实施“抓大放小”过程中没有放活，错失了市场化机遇。三是国有企业垄断不能灵活、充分创造就业机遇，造成人口流失，没有抓住劳动人口红利机遇。四是铁饭碗意识浓、服务意识薄弱，没有抓住思想和服务转型机遇。

(三)东北老工业基地振兴方向和途径

邢恩先认为,辽宁正处于振兴的攻坚阶段，应该以中央7号文件为统领，着手解决经济脆弱性问题，实施经济的“年轻化”改革。一方面，要优化体制机制，推进简政放权的市场化改革。矫正政府职能缺位、错位问题，降低行政审批门槛，挖掘民间企业积极性，释放发展动力，同时完善基础设施建设。另一方面，要增强中微观经济政策与宏观战略的协调性，建议国家出台阶段性特殊政策，支持辽宁去除国有企业、社会事业等方面长期存在的政策性负担，探索具有突破性的人口政策和人才战略。此外，还需要国家调整对辽宁的身份定位，在税收分成、转移支付、体制上解等方面给予倾斜。

王广林认为，东北老工业基地实现振兴是中国市场经济体制改革能否成功的重要样本，关键在于国有经济和市场经济如何有效结合。振兴东北从根本上解决体制性问题可以从四方面入手：一是建立东北体制改革特区，将东北作为全面深化体制改革试点，在东北改革上拿出一揽子方案。二是改革央企在东北的体制，实行子公司体制，赋予地方央企经营权、决策权，将央企发展和地方发展更紧密结合。三是创造有利于国有企业产权流动的环境和机制，实现资源高效配置。建议在东北设立试点，通过建立区域产权市场及多层次资本市场等载体，推动国有产权界定、定价、流动程序等方面的改革。四是实现产业资本和金融资本的融合发展。目前金融发展领域对东北仍没有开放，两类资本分化导致产业资本经营困难与金融资本回报率高的冰火两重天现状。应允许金融资本进入实体经济领域，尤其是商业银行，可以通过债转股、产业投资基金、民营银行等方式，实现二者融合。

杨志勇认为振兴目标不明确的情况下，政府可着力塑造环境，发挥国有经济作用同时激发民间投资活力，实现市场在资源配置中作用。从财政改革来看，需要在债转股、社会保障、就业、社会稳定几个目标之间找到一个平衡点。

二、地方财政改革：思路、重点和体制完善

(一)地方财政改革思路

肖明江认为,目前情况下讨论地方财政改革与发展需要以问题为导向从以下几个维度考虑：一是战略维度。当前再分配未实现跨时期公平，经济形势好时，财政没有注重提高社会保障能力，以至于当前为改革赢得时间和空间的回旋余地小。二是问题维度。困难时期面临的问题是多方面的，解决问题不能只强调效率，而应结合经济、社会背景确定优先解决顺序。三是规律维度。规律是客观的，而规律的运用无法超越国家、阶级、民族的界限。因此，国外研究成果的借鉴要立足国内实际，改变跟跑的思想观念。四是价值维度。我国财政研究与国外的根本区别是将保障人民利益放在首位，未来财政改革也应坚持该价值取向。

中央财经大学研究生院院长马海涛认为,新常态下财政增收空间有限，地方未来做大蛋糕可从体制变化和对外开放两处着手。一是利用体制的变化，营改增带来的分成比例调整，来设计对地方财力的影响。通过产业结构调整，发展实体经济以做大分成蛋糕。二是在一带一路战略背景下，鼓励企业走出去，推进企业进行对外投资，促进企业发展。

广东省财政科学研究所刘继东认为，结构性改革中需注重地方财政与金融的协调配合，用有限的财政资源撬动金融资本推动经济发展。目前我国财政金融已形成财政定向补偿、金融定向跟进；财政扶持金融创新；财政资金嵌入金融三种合作方式。但仍存在协调机制建设不足、资源配置效率低、投资有效性不高、风险防范意识和能力不强等问题有待加强。

(二)地方财政改革重点

中南财经政法大学财政税务学院院长陈志勇认为,当前财政运行存在三大矛盾：一是财政资金紧张与浪费并存。二是降低宏观税负与财政收入仍保持较高增速矛盾。在当前指导思想从稳定税负转向减低税负的背景下，财政收入实际增速虽有所下降，但仍保持中高速态势并未体现出税费减压。三是全面推行“营改增”与实行分税制财政体制的矛盾。“营改增”使地方几乎无相对独立的税收收入来源，分税制名存实亡。

中国财政科学研究院副院长王朝才认为,中央财力集中度多少为好还缺乏客观依据。当前各界普遍认为中央财力集中度过高，应适当提高地方政府财力。但从各国实践来看，无论是联邦制的美国还是单一制的日本，其国税比重均超过2/3,且随着时间推移呈上升趋势。该问题无解的根本原因在于对经济发展水平、公共服务水平和中央集中度之间关系的认识还不够清晰，致使对中央集中度的判断缺乏客观依据，难以达成共识。

马海涛认为,财政支出不转变思路是造成当前财政困难的原因之一。财政收入有限而支出愿望无限，财政支出要有所控制。应以市场化为导向重新理清公共预算边界，强化公共预算支出规模的控制、支出结构的优化、支出效益的提高。

厦门大学教授陈工认为,“新常态”下我国地方政府面临着较大的债务风险。首先，地方政府借债投资的大部分项目难以产生现金流，地方政府债务的偿债能力和流动性不足；其次，地方政府其他形式的“资产”也难以在未来产生现金流，这会导致地方政府收支的“硬缺口”不断加大；再次，地方政府的债务期限和对应的投资项目之间存在严重的期限错配。未来在防范和控制地方政府债务风险方面更需要借鉴国外已有成熟经验，并结合中国国情建立适合自己的地方政府债务风险防控体系。具体而言，包括以下几个方面：一是建立并完善地方政府性债务规模控制和风险预警指标体系。二是建立完善的地方债交易市场，完善地方债市场监管制度体系。三是加快财政责任立法进程，明确地方政府官员的财政责任。四是建立符合国情的地方政府债务定期检测和重建机制。

(三)完善财政管理体制的基本方向

陈志勇认为,完善财政体制要坚持以分税制为基础。当前制度安排，只体现了自上而下的分配，实质上是分成制体制，不利于调动地方积极性，应该体现分税制要求。在坚持分税制中，寻找满足公共服务均等化需要与增强地方内部财政激励的最佳结合点。

马海涛认为,划分事权和支出责任是解决财税体制问题的根本。当前可以新一轮简政放权改革中各级政府的权责清单和财政专项资金管理清单制作及其公布为契机，理顺省以下政府间事权和支出责任。另外，不能一味地宣扬取消专项转移支付，要逐步规范、合并专项转移支付，考核其引导效果，坚决取消配套。

东北财经大学财税学院副院长谷成认为,现代国家治理体系中的政府间税收划分必须考虑各级政府的利益诉求，服务于政府间财政关系的理顺。为保证地方政府的负责程度和治理能力，中国地方税体系的构建至少应遵循如下原则：一是地方税收收入应与支出职责相匹配。二是划分给中央以下各级政府的税收至少应当为最为富有的政府提供足够的收入，以保证其满足支出需要并为自身的行为结果负责。三是保持财政透明的前提下，允许地方政府在边际上决定其自身税收收入，以保证其在国家治理方面的潜在优势得以发挥。

陈志勇认为，应以转换政府职能为基础，进一步深化预算改革。新《预算法》并未完全解决如何分钱、用钱问题，现行机制仍不合理。分钱机制需要以政府职能为依据，用钱要讲绩效评价，用后要问责，应引入第三方评价并将评价结果运用于问责。

上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵认为,财政定位要清楚，其更多责任是兜底，当前财政能做的就是财政公开，通过财政透明度提高，让公众判断政府作为的边界范围。

马海涛认为,要加强地方财政管理和监管。一是建立内控制度防范财政风险；二是进行绩效监督；三是监督内容和组织方式上要实现创新，实现全流程、全覆盖、全员参与。

三、供给侧改革背景下财政与经济社会稳定发展

(一)扩大生产性社会投资补短板

中国财政科学研究院教科文研究中心主任韩凤芹认为，可以从扩大生产性社会投资的角度补短板。我国政府治理思维面临由经济治理向社会治理的转变。而政府部门习惯于经济治理思路，认为社会治理是消费性的不能实现经济治理目标，不愿做理念上的调整。在这种背景下，从现实可操作性角度可让政府扩大生产性社会投资来转向社会治理。社会政策是具有生产性的，部分社会投资生产性更强，如提升卫生领域投资会大大降低治疗性成本，提升人力资本质量的投资会解决人口红利不足问题。未来可通过社会化改革实现社会投资的生产性。以教育投资为例，如不改革仍按传统方式进行投资，结果只是提升了基础设施硬件，忽视了软实力，不会产生长期的立竿见影的效果。

(二)培育新的经济增长点

内蒙古财政科学研究所所长陈世杰认为，新常态背景下，达到基本公共服务水平，财政不宜完全退出竞争性、经营性领域，而是要转变支持方向培育新的经济增长点。新增长点的选择可考虑与地方经济成长阶段、产业结构特征相关联的产业。其中，财政支持应致力于创造良好的企业发展环境，包括改善发展环境基础设施、引导和支持技术研发、优化投融资环境等。

中国人民大学财政金融学院副院长岳树民认为，支持中小企业发展，解决融资难、融资贵、抗风险能力弱问题，税收政策可以从以下几个方面着手：第一，对中小企业发生的亏损允许用以前三年或五年的所得弥补。第二，以中小企业若干年度纳税额度为担保，由金融机构提供贷款。融资难主要是缺少抵押品，可以将企业诚信纳税作为一种抵押品，符合条件的企业，可以由财政部门认可委托担保机构提供担保，将融资和纳税结合在一起，既是提供帮助也为纳税提供鼓励。第三，自然人企业用于再投资的未分配利润，缓征个人所得税，鼓励中小企业扩大投资。第四，对购进新技术、新专利、新产品企业实行加计扣除政策，促进科研成果转化。第五，对安置就业多、利润总水平不高的小企业，减征或免征所得税，鼓励其安置就业。第六，增值税小规模纳税人销售货物、劳务服务允许给购买方按照适用税率开增值税发票。

(三)优化税制结构控制宏观税负

陈志勇认为，税制结构的优化应以控制宏观税负为基础，核心是处理好直接税与间接税的关系。从发展趋势来看，税制不变，随着收入水平提高，直接税比重相应提高，税负会自然提升。因此，控制宏观税负需通过税种改革、税制结构优化来实现。具体来看，增值税应简化税率、降低税负；个人所得税应减少税级，降低边际税率；消费税应优化税目。

(四)完善公共产品的市场化提供

大连市财政局副局长张威认为，从长远看公共产品的市场化提供是社会进步的表现，但同时也蕴含着风险，当务之急是需要厘清界限：一是哪些公共产品适合由私人部门提供，如何根据公共产品性质选择不同提供方式，以达到公共提供均等化的目标。二是私人提供公共产品过程中，政府职能定位如何调整，政府如何加强监管？三是具体政策上要厘清政府购买服务与PPP的边界，区分政府购买服务与变相融资，防止购买服务演变成国家禁止的BT方式。四是完善相关制度体系，使地方政府能够在规范、有序的轨道上推进购买服务工作。

(五)缓解养老保险基金缺口

江西财经大学财税与公共管理学院院长李春根认为，有效缓解企业基本养老保险基金缺口，可以从以下几个方面入手：一是加强养老保险扩面征缴，提高精准征缴力度。大力实施全民参保计划，充分挖掘潜在的扩面资源；加强执法力度，实施部门联动，确保精准征缴；破除地方保护主义。二是多管齐下，积极探索缓解基金缺口的有效措施。利用财政结转结余资金填补养老保险缺口;积极研究制定划拨国有资本充实城镇职工基本养老保险并稳步实施;发展多层次养老制度体系，为居民养老提供多重保障。三是提高基金省级统筹力度，建立科学灵活调待机制。四是强化各级政府的支出责任，确保各地区各级财政投入到位。

此外，辽宁省社科联副主席金虎指出，此次会议是辽宁社科领域的重要学术活动，新形势下要针对老工业基地振兴面临的困难，通过深入交流研讨，形成一批有价值的成果为辽宁省委省政府及各部门决策提供依据。《财贸经济》编辑部张德勇、中央编译局《经济社会体制比较》刘承礼、《财政研究》编辑部邢丽、《财经问题研究》编辑部杨全山、中国人民大学书报资料中心《财政与税务》编辑部许晖、《税务研究》编辑部于嘉音、新华社辽宁分社王振宏等分享了办刊经验并对《地方财政研究》取得的成绩给予了充分肯定。

【责任编辑 连家明】

F207

A

1672-9544（2016）12-0076-04

2016-10-15

成丹，助理研究员，博士，研究方向为财政理论与政策。