高等教育治理体系中大学校长的角色定位研究

毛建青

(1. 浙江工业大学 现代大学制度研究中心； 2. 浙江工业大学 政治与公共管理学院， 浙江 杭州 310023)



高等教育治理体系中大学校长的角色定位研究

毛建青1，2

(1. 浙江工业大学 现代大学制度研究中心； 2. 浙江工业大学 政治与公共管理学院， 浙江 杭州 310023)

在高等教育治理体系和治理能力的现代化进程中，大学内外部治理关系日益复杂。大学校长作为联结内外部治理主体的关键人物，需要处理好与内外部各治理主体的关系，在继续承担教育家、政治家、学者等角色的基础之上，不断调整其角色定位：一方面要强化在内部治理关系中的决策执行者角色意识；另一方面在外部治理关系中要承担更多的公共责任，并根据具体情况做适当的调整。

高等教育治理；大学校长；角色定位；公共责任

党的十八届三中全会后，国家开始积极推进治理体系与治理能力现代化的进程。2014年全国教育工作会议上，前教育部部长袁贵仁做了题为《深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化》的重要报告，对教育领域的治理体系与治理能力的现代化进行了系统部署。高等教育治理体系和治理能力是一个有机整体，二者相辅相成。现代化高等教育治理体系的构建及高等教育治理能力的提高，均依赖于高等教育的治理主体和要素来实现：政府、大学、社会、市场是外部治理体系中的基本要素和主体，内部则涉及党委及其成员、以校长为首的行政人员、教师和学生等相关利益主体[1]。大学校长是学校的法人代表，承担了多重责任：是大学组织与政府、社会联系的重要桥梁；是大学的社会形象代表；是党委决策与行政执行的重要纽带；是党委决策的重要提案者；是决策执行的组织者；是行政系统与学术系统交互的重要结点；是内部各种利益的整合中心；是市场竞争中的参与者[2]。因此，大学校长是联结内外部治理主体的关键人物。

大学校长在领导和管理一所大学的过程中，代表大学与多方利益主体打交道，处在多元复杂的角色丛中。课题组调查结果显示，大学校长不同程度地被期待成为教育家、变革领导者、经营管理者、学问家、政治家；同时或多或少地扮演了教育家、学问家、政策执行者、变革领导者、经营管理者、政治家、召集协调者等角色[3]。多元复杂的角色期待和扮演，尤其是核心角色定位的不清晰，使得大学校长的角色冲突无处不在，角色扮演与角色期待相距甚远。角色理论认为，角色定位是综合角色期望和角色知觉，进而找出最佳的角色位置的过程。同时，角色定位也是一个对自己所扮演的角色的不断协调、整合和完善的动态过程[4]。在高等教育治理体系和治理能力的现代化进程中，面对日益复杂的内外部治理关系，大学校长在继续承担教育家、政治家、学者等角色的基础上，一方面需强化在内部治理关系中的决策执行者角色意识，另一方面需在外部治理关系中承担更多的公共责任，并根据具体情况做适当的调整。

一、 大学校长应强化决策执行者角色意识

首先，“党委领导下的校长负责制”决定了需要进一步强化大学校长的决策执行者角色意识。就我国大学内部治理而言，“党委领导下的校长负责制”这一中国特色的现代大学制度，通常可以表述为“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。课题组调查发现，有近一半的党政关系处于不同程度的不和谐状态。而党政关系不和谐的原因，有76.1%的大学校长、66.7%的党委书记、61.7%的中层干部和57.3%的教授认为是由于职责边界的不清晰造成的；有45.7%的大学校长、45.2%的党委书记、48.4%的中层干部和43.4%的教授认为是由于制度框架的先天性缺陷造成的。如果能进一步厘清党委领导和校长负责的关系，那么就能较好地处理好校长和党委、校长和党委书记之间的关系。

从身份上看，大学校长作为一校之长，是学校的法定代表人；同时绝大多数校长均为党员，是党委会成员，多兼任党委副书记。因此，大学校长必然是多重身份的，集多重角色于一身。但在这些身份和角色中，最基本的身份是校长，而法定代表人、党委副书记等则是由校长这一身份所附带的产物。在“党委领导下的校长负责制”框架下，不管是谁领导，谁负责，党委(尤其是党委书记)和校长其实都是学校的管理者，他们共同管理一所大学。管理就是决策，包括决策的制定和执行。“党委领导下的校长负责制”可以解读为党委集体领导做出决策，由校长全面负责执行。也就是说，党委集体为决策负责，校长为决策的执行负责。因此，校长的最主要职责是决策的执行，全面负责校内教学、科研、行政管理工作；同时校长作为党委集体领导者的一员，是学校的领导核心之一，和其他党委成员一起履行党章等规定的各项职责，把握学校发展方向，决定学校重大问题。故大学校长不仅是学校重大决策的重要参与者，同时更是党委决策的执行者。这样一种“党委决策、校长执行”的分工责任体系，可以加强相关政策措施的执行力，提升整个高等教育治理能力。

其次，在从管制走向治理的现代化进程中，相关利益主体及其期待的多元化决定了大学校长要加强其决策执行者角色的意识。传统意义上，我国对高等教育实行集权管理，除各级党委和政府及其高等教育主管部门、高校内部党政组织机构和相关党务、行政人员外，其他利益相关组织、公民群体和个人基本被排除在办学和管学之外。治理就是要打破这种格局，积极鼓励利益相关者各方的参与[5]。从管制走向治理意味着大学及大学校长面临的利益主体将会越来越复杂和多元。大学校长将不再仅仅向党和政府负责，而将会向所有相关的利益主体负责。伴随利益主体的多元化，人们对大学校长的角色期待也逐渐由一元向多元转变；而且来自于不同利益群体的压力的变化将导致大学校长相应调整其基本角色，其更多地由学问家和政策执行者转变为利益的协调者和决策执行者。访谈中，北大前校长许智宏认为，“作为大学校长，也要学会妥协，……要照顾到不同的群体”。因此，大学校长要与利益主体进行更多的沟通和协调，要进一步反映和整合多元利益主体的诉求。特别是在当前环境下，面对公共财政、绩效问责等内外部经济压力，各利益主体希望大学校长能带领大学提高其内部管理效率。进一步明确对大学校长的决策执行的职责要求，强化其决策执行者角色的意识，可以提升大学校长对党委决策的执行效率，这很大程度上有利于提升大学内部的管理效率，从而更好地回应各利益主体的相关诉求。

最后，继续加强大学校长的决策执行者角色的意识符合管理思想史和高等教育管理史的变迁逻辑。管理学理论告诉我们，企业经理人经历了从“家长式领导”到“硬专家”再到“软专家”的过程。美国大学校长基本角色经历的“董事会控制下的牧师、学者型的教育改革家、多元利益的协调者、善于经营的首席执行官”四个阶段，本质上符合企业经理人的变迁逻辑。美国大学校长发展的经验告诉我们，在高等教育大众化阶段，大学校长应更多地成为多元利益的协调者；而在普及化阶段，面临财政紧缩等经济压力，大学校长则应成为善于经营的首席执行官或行政主管。2015年我国高等教育毛入学率已达到40%[6]，虽未进入普及化阶段，但是由于我国高等教育规模巨大、结构复杂，大学面临经费短缺等经济压力，因此，今后相当长一段时间内，大学校长也需要成为善于经营的行政主管。而行政主管的最主要职责之一就是要参与董事会的决议，执行董事会的决定。因此，大学校长作为行政主管，也要在参与党委会各项决议的基础上，进一步强化其决策执行者的角色定位，让“党委领导”“校长负责”得以真正落实。

二、 大学校长应承担更多的公共责任

在外部治理关系中，大学校长是学校的法定代表人，代表大学组织与政府、市场和社会发生各种联系，是学校形象的代言人。在高度集权的教育体制和市场经济的冲击下，大学及其校长对政府和市场的反应较为敏感、及时和充分，但对社会公共问题和公共利益的反应相对欠缺。公共性是大学的本质属性,也是大学最重要的功能和价值[7]。大学作为公共性组织，具有为公共利益服务、促进社会进步的公益性属性，这是大学承担公共责任的根本来源。因此，作为一校之长的大学校长需要承担公共责任，实现大学的公共性。作为一名大学组织领导者,大学校长的公共责任就是依托校长职业权力与非正式权力，自觉维护和实现大学的公共责任[8]39。课题组研究发现，各种类型、规模的学校及校长明确承认“公共责任”的存在,认为公共责任主要包括发展知识、为政府提供政策参考、提高资源利用效率、保护环境、遵守学术道德、允许公众参与学校事务、保持信息公开等[8]29。

同时，大学校长作为一个有学识、有一定社会地位的知识分子和教育工作者，比普通公民需要承担更多的社会责任和公共责任。从这个意义上说，大学校长更需要扮演公共知识分子的角色。《南方人物周刊》自2004年起每年都会评选出中国最有影响力的50位公共知识分子。但遗憾的是，从2005年至今还没有一位大学校长能上榜。其制订的公共知识分子标准为：具有学术背景和专业素质的知识者；对社会进言并参与公共事务的行动者；具有批判精神和道义担当的理想者。课题组根据网络资料搜集发现，由于行政化的影响，目前大学校长较少关注社会责任、公共责任的履行，不仅没能为履行公民公共责任而参与到公共政治生活中去，也没能为履行大学领导者的公共责任而积极实施变革推动实现教育公平、依法治校、学术自由等一系列的使命[8]69。在课题组所关注的大学校长中，仅有中国农业大学的柯炳生校长在转基因食品问题上，一定程度地扮演了公共知识分子角色，对社会公众普遍关注的转基因问题，在多个重要场合提出了自己的见解，并为此与崔永元等媒体人进行了激辩[9]。与课题组调查结论一样，各群体普遍认为大学校长更像是一个行政官员，而不是一个公共知识分子。在推进治理体系和治理能力现代化的进程中，未来大学校长只有承担更多的公共责任，重新强化公共知识分子形象意识，才能加强自身及大学组织在现代化治理体系中的作用，进而才能实现大学的公共性，带领大学引领社会的发展。

三、 大学校长应具有不同的角色定位

截至2015年5月21日，全国高等学校共计2 845所，其中普通公立高等学校1 824所[10]。虽然整体上我国大学发展存在趋同化现象，但这两千多所学校当然也不可能完全相同，他们的发展阶段、办学定位、层次水平、结构类型、历史传统等不尽相同。因此，每一所大学校长的角色定位也略有不同。访谈中，深圳大学校长李清泉也认为，“不同的阶段，校长的工作应该有所侧重”。大学发展会经历初创期、适应期、起飞期、机遇期和成熟期，不同时期的大学发展水平不同，面临的关键问题也不同，因而大学校长的主要职责不同，相应扮演的主要角色也不同：在这五个阶段，校长角色类型依次是经营型、教育家型、管理型、政治家型和大师型。

即使两所学校的发展阶段、层次水平、办学定位和结构类型差不多，但如果两所学校的历史传统和大学校长及党委书记的个性特征不一样，那么大学校长的身份、权力和角色等也会不太一样。以校内领导体制为例，虽然凡是公立大学实行的都是党委领导下的校长负责制，《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》也基本明确了党委、党委书记和校长的基本职责和权力，但是权力一般可以分为三个方面，即法定权力、约定权力和默认权力，前两种权力以明文规定为依据，通过一定的组织机制来保证其实施，具有普遍适用性，后一种权力没有明文规定，以人们的心理契约来保证实施，只在一定的组织范围内有效，没有普遍适用性。也就是说，根据国家法律和政策文件的规定，大学校长以前两种权力的方式，作为法定代表人和行政主管在任何一个大学组织中开展工作，具有可比照性。然而，由于受到各校历史传统、校长个性特征等影响，不同校长被大学组织成员的接受程度不同，其行使的权力也有所不同，因此，相应地，也会产生不尽相同的角色定位。比如，目前有些高校采取“书记和校长一人兼”的方式，那么，很显然，此类大学的校长的角色还包含了党委书记的相应角色，在全面负责执行决策的同时，还拥有比普通校长更大的决策参与权和决定权。

综上所述，大学校长除了要继续扮演政治家、教育家、学者等角色外，在实现高等教育治理体系和能力的现代化过程中，在高等教育从大众化迈向普及化的阶段，在处理学校内部党委领导和校长负责的关系时，需要进一步强化大学校长决策执行者角色的意识，进一步明确大学校长的决策执行权和决策参与权。而在处理大学与政府、市场和社会等外部关系时，作为一校之长的大学校长需更多地承担公共责任，强化公共知识分子的角色。与此同时，大学校长的主要角色和职责要根据每一所学校所处的不同发展阶段和类型结构等具体情况做出适当的调整。

[ 1 ] 毛建青，张凤娟.高等教育治理现代化要求大学校长管理专业化[J].教育发展研究，2015(17)：81-〗84.

[ 2 ] 宣 勇.治理视野中的我国大学校长管理专业化[J].中国高教研究，2015(1)：26-〗28.

[ 3 ] 毛建青.当前我国大学校长多元角色及其冲突的实证分析——基于“211工程”大学的调查[J].学术论坛，2014(9)：156-〗161.

[ 4 ] 秦启文.角色学导论[M].北京：中国社会科学出版社，2011：354.

[ 5 ] 别敦荣.治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系[J].中国高教研究，2015(1)：29-〗33.

[ 6 ] 袁贵仁.以新的发展理念为引领全面提高教育质量 加快推进教育现代化——在2016年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].(2016-〗02-〗04)[2016-〗06-〗02].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_176/201602/t20160204_229466.html.

[ 7 ] 朱新梅.政府干预与大学公共性的实现:中国大学的公共性研究[M].北京：教育科学出版社，2007：75.

[ 8 ] 匡铭杰.现代中国大学校长的公共责任及其实现路径[D].杭州：浙江工业大学政治与公共管理学院，2013.

[ 9 ] 农大校长柯炳生驳崔永元转基因有害[EB/OL].(2014-〗07-〗01)[2016-〗06-〗02].http://www.agrogene.cn/info-1444.shtml.

[10] 教育部发布2015年全国高等学校名单，共2845所[EB/OL].(2016-〗05-〗21)[2016-〗06-〗02].http://edu.qq.com/a/20150521/050649.htm.

(责任编辑 马双双)

Research on the Role Orientation of University Presidents in the Higher Education Governance System

MAOJianqing1,2

(1. Research Center of Modern University System, Zhejiang University of Technology;2. School of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

The internal and external governance relationships of universities are more and more complicated in the process of modernization of governance system and capacity in higher education. The presidents of universities are the critical characters connecting the internal and external governance bodies and need to handle all relationships among all bodies. The presidents should adjust the roles on the basis of continuing to be educators, politicians and scholars: on the one hand, to strengthen the role of decision-making implementer in the internal governance relationship;on the other hand, to take more public responsibility in the external governance relationship, and at the same time, to make appropriate adjustments according to the specific circumstances.

higher education governance; university presidents; role orientation; public responsibility

2016-〗07-〗14

教育部哲学社会科学重大攻关招标项目(11JZD042)；教育部人文社会科学研究青年基金(12YJC880075)

毛建青,副教授，管理学博士，从事教育经济与管理研究。

时间: 2016-〗10-〗29

10.13316/j.cnki.jhem.20161029.004

G647

A

1673-8381(2016)06-0017-04

网络出版地址: http://www.cnki.net/kcms/detail/32.1774.G4.20161029.1954.008.html