电网企业招标监督责任机制探析

王鼎鼎

(国网安徽省电力公司， 安徽　合肥　230022)

电网企业招标监督责任机制探析

王鼎鼎

(国网安徽省电力公司， 安徽合肥230022)

摘要：文章围绕招标监督工作中的责任机制进行剖析，通过对一些错误认识的辨析，阐明纪检监察机构在招标采购活动中履行的是监督责任、有限责任，是整个监督体系中的一环，纪检监察监督要从“参与式”向“诊断式”转变。文章对开标、评标、定标等关键环节的监督责任内容进行分析，重点阐述有关职能部门监督、监察部门监督、现场监督组监督等不同监督主体的责任界限，探讨电网企业招标监督责任机制常态运行的基本模式。同时，结合招标监督工作实践，提出有效落实招标监督责任的保障措施。

关键词：监督责任；招标；电网企业

“十二五”期间我国经济发展取得了辉煌成就。“十三五”我国经济将持续稳定增长，各级电网投资持续加大，各类招标采购活动也将随之十分频繁，对招标采购活动的监督只能加强不能削弱。党的十八大以来，中央要求落实党风廉政建设主体责任和监督责任，对监督工作提出了新要求。《中华人民共和国招标投标法》、《招标投标法实施条例》等法律法规以及电网企业有关规章制度的颁布实施，对新形势下厘清职责分工，提供了依据和指南。电网企业在招标采购活动中，划清有关职能部门监督、监察部门监督以及招标现场监督组的监督职责界限，健全完善招标监督工作中的责任机制，对于防范招标采购领域廉政风险，促进企业平稳健康发展具有重要的现实意义。

一、对招标监督责任机制的基本认识

根据有关法律法规和企业规章制度，电网企业的纪检监察机构在招标采购活动中履行监督责任，通过专业监督、日常监督、现场监督等方式，对开标、评标活动程序执行、评标委员会成员履行职责、遵守纪律等情况直接监督，对标前和标后有关情况进行协同监督，保障招标采购活动依法合规、诚实信用。

当前，一些单位对招标监督存在这样那样的模糊认识。比如，一说到招标监督，就只想到监察部门或推给监察部门；有的认为只要监督人员在场，就能把控风险，堵塞漏洞，杜绝违规违纪行为，从而容易放松对管理本身的要求。有的则认为招标环节那么多、程序又非常复杂，招标监督不可能面面俱到，只是走个形式、“敲敲边鼓”。这些模糊认识，其根源在于没有能够全面、辩证、客观地看待招标监督工作，没有从机制上、本质上加以解析。笔者认为，应从以下几个方面来认识招标监督责任：

(一)全面来看，招标监督履行的是监督责任，而不是主体责任

讨论招标监督履行的是何种责任，首先需要辨清跨界论、虚无论、混沌论三种论调。“跨界论”认为主体责任和监督责任不需要划分，所有监督事项都交给监督部门，主体责任不需要强化；而监督部门也可以超越权限和能力，将监督的范围延伸至主体责任的领域，实施“跨界监督”。“虚无论”认为标前、标后、开标、评标、合同签订、履约供货每个环节都可能产生廉政风险，而廉政风险又具有不可预见性，采取的监督措施能够发挥多少作用难以评估，因而监督不可能真正发挥作用。“混沌论”则认为，即使监督责任有效落实、监督措施全部到位也没有用，因为现实中仍然有招标采购采取了监督措施但爆发风险的案例，也很难搞清楚各种内控制约机制失灵的因素，一团混沌，所以监督措施可有可无。

以上种种论调，共同点是都没有以全面的观点看问题，都只侧重于问题的一个方面，而忽视了另外一个方面，具有片面性和局限性。这些论调仅夸大监督机制的作用，而忽视其他管理环节自身的合规需求和风险防控能力；同时，又对监督抱有怀疑和观望态度，对监督的必要性、实效性认识不足。在工作实践中，既需要破除这些错误认识，又要注意防止因认识不到位而产生监督不力的问题。

用全面的观点来看，整个招标采购活动是由一个个相对独立的部分所组成的，在每个环节中，因职责不同而承担相应的管理和监督责任。对于监督部门来说，招标监督履行的是监督责任，而不是主体责任。

第一，招标监督工作是由监察部门组织协调和实施，由物资(招投标管理部门)、发展策划、财务资产、安全部门、运维检修、营销、科技、信息通信、基建、审计、经济法律、调度等各有关职能部门共同参与、各司其职而完成的。不可能由哪一个部门来完成对整个招标环节的监督和制约。

第二，监督部门的主要职责在于健全完善招标活动监督约束机制和办法，监督招标法律法规及公司规章制度的执行情况，督促有关职能部门严格履行工作职责及管理程序，监督检查招标活动当事人遵守各项纪律情况，受理招标活动投诉，组织查处违规违纪行为。监督职责的设定，立足于从整体上、机制上进行监督制约，而非针对具体事项。

第三，除上述职责以外，各有关职能部门依据专业管理规定，对职责范围内的有关招标事项及制度执行情况进行监督，建立健全专业监督管控机制，实行协同监督。监督是管理的有机组成部分，业务管理本身就应当包含规范运作的监督措施，专业监督没有到位就是管理没有到位。因而说，招标监督履行的是监督责任，主体责任是由各有关职能部门履行的。

(二)辩证地看，招标监督的责任不是无限的，而是有限的

一方面，招标监督作用不可能无限扩大。招标过程有很多环节，各环节有不同的管理责任，监察部门和监督人员受制于时间、精力和专业知识所限，不可能事无巨细全程参与，不可能“包打天下”。监督作用是有限的，并非无限的。只有充分发挥监察部门和监督人员的组织协调职能和各专业部门的专业监督管理职责，形成合力，才能使监督到边到角，风险超前预控。具体到招标监督实践中，就要求监督人员要注重对关键环节的监督，从关键点上下功夫，按照程序合规、实体合规的要求，以点带面、稳扎稳打、步步为营。

另一方面，通过监督工作能够加强教育、发现问题，促进管理提升。监察部门通过开展招标监督工作，在招标活动中能够发现管理性问题、程序性问题，甚至包括廉洁性问题，无论是现场提出，还是事后纠正，总能够促进管理本身持续改进，对参与招标工作的人员也是一种教育和提醒，对于进一步完善招标流程、强化风险管控有着重要意义。

(三)用发展的眼光看，招标监督不应当是“参与式”的，而应当是“诊断式”的

前些年，由于工作指导思想的差异，一些监督部门和监督人员，在招标监督工作实践中落实“转职能、转方式、转作风”要求还存在一定差距，既有主动越位的现象，也有被动越位的情况，监督责任履行的重点仍不突出。比如，有的管理模式要求监察机构参与评标专家抽取、履约绩效评价、不良行为处理等。监察部门参与其中，不利于真正意义上的监督履责，也不符合“三转”要求，一定程度上制约了监督责任有效履行。

明晰主体责任和监督责任后，这种现象有了一定改善，监督工作开始回归“初衷”。笔者认为，招标监督与招标活动应当“并联”而不能“串联”。监察人员参与招标过程中，身份是监督者，不是具体业务的参与者；监督与招标工作之间的关系是并行关系，而非串联关系。监督的错位和缺位，会使监督沦为“稻草人”。只有监督回归本位，监督责任也才能落到实处。监督人员要跳出招标具体事务做“诊断者”。一个有效的监督制约机制，要求监察监督要“超脱”于具体事务，要成为更高层次的管理者，实现“管理的再管理，监督的再监督”[1]。在招标实践当中，监督人员的工作方式主要就是“眼睛看、耳朵听、头脑想、本子记”，关键节点上也可以依据有关规定“用嘴巴说”。

综上所述，监察部门和监督人员不仅要落实“三转”要求，还要对招标监督在认识上有新视角、新高度；对自身定位要有准确把握，对监督的关键环节和所起作用要有清醒认识。只有全面、辩证、历史、客观地看待纪检监察监督工作，明确监督职责和范围，准确把握监督要素，才能实现最有效的监督。

二、招标监督机制责任分析

招标采购工作从招标前期到办理合同手续，再到合同履行、履约评价，有许多环节，涉及项目单位、招标代理机构、投标人、监督人员等不同主体，发挥不同的管理职责和监督作用。以下重点就标前监督、开标阶段监督、评标阶段监督的责任内容、责任落实、责任追究机制作简要分析。

(一)责任内容

1.标前阶段。开标前监督由有关职能部门负责。比如，由发展策划部门牵头，其他部门配合，对招标活动计划进行审查，对招标项目的投资计划安排及落实情况进行监督。由物资部门牵头，其他部门配合，对招标人和招标代理机构资质情况进行监督；对有无规避招标行为进行监督；对有无擅自变更采购方式进行监督；对是否存在限制投标人竞争行为进行监督；对是否以不合理条件限制、排斥潜在投标人进行监督；对是否按规定公开、公告情况进行监督。

2.开标阶段。开标监督由现场监督组负责。主要对投标人逾时送达的投标文件是否拒收进行监督；对是否按照招标文件确定的时间、地点公开开标进行监督；对投标文件和计算规则等有关保密内容的密封情况进行监督；对投标文件的报价等主要内容是否公开唱标进行监督；对唱标内容是否与投标或应答文件一致进行监督；对招标工作人员和代理机构人员履职情况进行监督。

3.评标阶段。评标监督由现场监督组负责。主要对现场评标专家是否存在顶替现象进行监督；对评标委员会构成、通讯工具控制、评标专家对外联系等情况进行监督；对评标过程是否违反评标程序、评标办法和招标文件规定的情况进行监督；对技术和商务是否独立评审进行监督；对评标专家异常评分、发表倾向性意见的情况进行监督；对评标委员会成员是否私下接触投标人等情况进行监督；对评标委员会成员、招标工作人员和代理机构人员履职情况进行监督。

4.定标阶段。定标监督由监察部门负责。主要是对招投标领导小组是否执行定标程序及原则等情况进行监督；对是否充分听取招投标领导小组成员意见等情况进行监督；对是否在评标委员会推荐中标候选人以外确定中标人或在定标过程中未经集体研究确定中标人的情况进行监督。

5.定标以后阶段。定标以后的其他行为的监督，由各职能部门按职负责。比如，财务资产部门负责对招标项目的资金预算、使用、拨付、结算、核算等情况进行监督。物资管理部门负责监督的内容对串通投标、虚假招标、信息保密、合同履约等情况进行监督。

(二)责任落实

在开标前阶段以及定标以后的环节，主要通过专业监督、日常监督等方式进行管控和制约。有关职能部门利用审查招标文件技术方案等、会签招标文件、参加资格审查会、招投标领导小组会、调阅招标资料、查询信息系统等途径，对专业工作范围内有关招标活动事项进行监督。在开标、评标、定标阶段，主要通过现场监督方式进行管控和制约。由监察部门组织派出监督组，深入开标、评标现场，对招标活动程序执行、评标委员会成员履行职责、遵守纪律等情况进行直接监督。

(三)责任追究

对于项目单位(招标人)、评标委员会成员、招标工作人员、代理机构人员、评标专家以及监督人员发生违规违纪行为的，监察部门可以直接或组织有关部门调查。一经查实，依据有关规定严肃处理。对于各相关职能部门履行职责不到位、严重影响招标活动正常进行或公司形象的，根据有关规定进行责任追究。

三、有效落实招标监督责任的保障措施

监察部门和监督人员明确监督责任内容以后，关键是在履行监督责任的方式方法上寻找突破，通过履行监督责任，能够及时诊断并发现制度和机制中的薄弱环节和问题，有针对性地提出整改建议，从制度上、机制上、管理上堵住权力寻租的可能。这是开展招标监督的终极目的。

(一)找准提出“诊断”意见的突破口

笔者以为，可以从以下几个方面着手提出监督意见。一是看招标信息公开制度执行情况，招标信息的公开能使公众及时、全面、真实地了解招标信息，避免围标、串标等人为因素干扰招标活动；二看采购程序是否合法、采购制度是否执行到位。是否存在因时间紧迫简化招标采购程序或不走招标采购程序等情况；三看参与招标、投标、评标的人的行为是否违规违纪违法，是否有不坚持原则，干预招标、打招呼，或违反规定操作导致串标、围标现象；四看投标人是否按中标结果签订合同，是否存在低价中标、谈判调价后再签合同，或私下签订“阴阳合同”等行为；五看采购计划的编制和执行是否存在较大随意性。是否存在因采购计划和标准不细出现无法评标或导致招标结果脱离正常轨道的情况；六看内部监督制约机制是否完善，监控手段是否满足监督需要。

(二)对照检查招标过程有无典型风险

通过监督，检查是否存在典型的风险隐患。一是是否存在企业角逐凭关系，集中采购的物资或服务，中标价格远比市场价高。二是是否存在项目招标单位既是招标人又是评标人，给投标人串标、围标提供可乘之机。三是是否存在内部监督制约机制不完善[2]，监控手段落后、信息化水平不高、监督力量不足，难以做到严格按程序对招标实施有效的监督。四是是否存在招标监管中的重管理轻查处、重检查轻处理的现象，致使不少规避招标、虚假招标、串通招标的行为没有得到及时纠正处理。五是是否存在招标制度在执行中被打“折扣”。少数供应商表面相互竞标，暗地联手操纵标价，轮流坐庄。六是是否存在缺乏对盲目采购和重复采购的有效约束。在采购计划编制和审批程序上缺乏有效约束，随意变更采购计划，招标流于形式。

(三)加强与业务部门的协同和沟通

一是了解业务过程。监督人员要在监督前充分了解招标工作程序，熟悉招标办法和工作流程，要将监督的视角延伸至招标现场之外的各个环节，才能洞悉招标过程中各个环节的风险和漏洞。二是掌握进程。标前监督是防范性的，目的是为招标采购决策的合法性、科学性、可能性和可靠性给领导提供依据；标中监督是监督招标相关工作是否按程序和标准开展，参与人员是否尽职尽责，防止暗箱操作、弄虚作假、弄权渎职现象的发生；标后监督是验证招标过程是否完善，结果是否预期，有无不良反映或投诉。在三个环节中，监督人员要掌握整个工作进程，及时发现和纠正在招标过程中因违纪违法操作而出现的问题和导致的错误。三是不要承担具体评标任务。监督人员应通过参与招标监督工作，研究分析遇见的问题，秉承客观公正、实事求是原则，及时与招标人进行有效协商解决有关问题，不能“赤膊上阵”承担评标任务。

(四)建立对招标监督人员的监督制约机制

首先，要提高监督能力。完善监督专家库建设和监督人员培训制度，加强监督人员的教育和培训，强化对招标相关法律法规和企业规章制度的宣传和学习，增强法制观念，树立依法、依纪监督意识。其次，要积极落实“转职能、转方式、转作风”要求。把工作重心转到建立“监察监督招标代理机构、监督各职能部门履责”的监督机制上来，由处在一线抓变为站在旁边管。再次，要加强作风建设。“正人先正己”。言语上，清晰坚定。要摆正位置，树立服务与监督并举的意识，避免使用指责压制的语气。行为上，稳重得体。熟练掌握法律政策，熟悉本企业的生产、经营情况、管理程序等，了解市场发展状况，适应工作需要。行为上，模范遵守工作纪律、保密纪律和廉洁纪律，做好示范。态度上，坚决果敢。履行职责要态度坚决，对违反规定的行为，坚守原则和底线。另外，招标监督也要引入责任追究或给予“工作激励”[3]。通过制定招标监督人员管理办法，加强对招标监督人员的管理和评价以促进监督责任履行。评价优秀的，纳入年度评先评优；因监督职责履行不力，导致发生严重违规违纪问题的，应根据有关规定追究相应责任。

参考文献：

[1] 陈琼.加强和改善招标监督管理工作的几点思考[C]∥中国监察学会电力分会.全国电力行业纪检监察论文选.北京:中国电力出版社，2011:318-326.

[2] 叶天佑，王鼎鼎.深化岗位廉政风险防控机制建设的实践与思考[C]∥中国监察学会电力分会.全国电力行业纪检监察论文选.北京:中国电力出版社，2011:21-31.

[3] 许庆瑞.管理学[M].1版.北京:高等教育出版社，1997:173-177．

[责任编辑：王敏]

Bidding Supervision Responsibility Mechanism of Power Grid Enterprises

WANGDing-ding

(StateGridAnhuiElectricPowerCorporation,Hefei230022,China)

Abstract:In this paper, the responsibility mechanism of the bidding supervision work is analyzed, through the discrimination of some wrong understanding, it is expounded that the supervision responsibility and limited liability performed by the discipline inspection and supervision organization in the bidding and purchasing activities is a part of the whole supervision system, and the discipline inspection and supervision should transform from the ″participatory″ to ″diagnostic″. In this paper, the contents of supervision responsibility for bid opening, bid evaluation, bidaward and other key aspects are analyzed, the responsibility limits of different supervision subjects such as the relevant functional departments, supervision departments, and on-site supervision group are expounded, the basic mode of the normal operation of bidding supervision responsibility mechanism of the power grid enterprises is discussed. At the same time, combined with the practice of bidding supervision work, the safeguard measures of implementing the bidding supervision responsibility effectively are put forward.

Key words:supervision responsibility; bidding; power grid enterprises

收稿日期：2016-04-29

作者简介：王鼎鼎(1983-)，男，安徽六安人，政工师，国网安徽省电力公司，主要从事党风廉政建设和招标监督管理等工作。

中图分类号：F273.4

文献标识码：A

文章编号：1672-9706(2016)02-0042-05