村级民主选举存在的主要问题

2016-03-19刘卫常

党政论坛 2016年3期

□刘卫常

村级民主选举存在的主要问题

□刘卫常

村级民主选举是村民自治的基础环节。选举与被选举，也是村民参与政治的重要体现。笔者在近几届的村委换届选举时深入农村全程跟踪调研选举过程，发现当前的村级民主选举确实在不断进步，各级政府越来越重视，村民的参与度越来越高，选举程序日渐规范，相关的法律和制度也在不断完善。但是，毋庸置疑的是，选举的难度也在加大，无序竞争激烈，存在着一些不容忽视的问题。这些问题影响了选举的公平公正，危及了基层的政治稳定，也阻碍了农村经济社会的长足发展。

一、村民的民主意识淡薄，选举的功利性增强

近些年，村民参与选举的意识和热情有了较大的提高，他们希望通过投票选出自己满意的村干部。但是，由于总体的民主氛围不浓厚、农村经济条件的阻碍、村民自身素质的局限以及乡土条件的约束等原因，使得一些村民并不珍惜手中的权利，甚至进行权钱交换，践踏了民主权利。

其一，村民的政治素质不高，民主意识淡薄。“不可否认，当前农民的选举参与意识与农村改革前相比，已经有了很大的提高，但目前农民民主参与意识的现状与村民自治对村民的要求，还相距甚远”。“臣民”思想、小农意识等观念已经深深根植于很多村民的意识领域，加之他们的政治素质和文化水平不高，普遍缺乏现代社会所需要的公民意识，对权利、责任、义务等观念的认识比较模糊，因而不愿或不敢认真投好自己手中神圣的一票。不少村民对候选人的情况不太了解，也不去仔细了解，随手投出一票走人；要么是惧于候选人的强势，被人牵着鼻子走，无法按自己的意愿投票，严重影响了选举的公平性和竞争性。另外，村民的家族本位思想根深蒂固，他们认为自家人当官“总比别家人好、比外姓人好”，既能提高整个家族的声望，而且日后办事较为方便，因此，在选举中，他们会放弃自己真实的政治诉求，把自己的民主权利抛在一边，选亲不选贤，投票缺乏理性根据，以致选出来的村干部不一定能从村集体的大局着想，把全体村民的利益放在首位。

其二，村民选举的功利性增强，民主权利出现变异。目前我国农村经济发展水平不高，村民大多还不富裕，而社会主义市场经济的发展也影响着人们思想观念的变化，因此选票与物质利益的等价交换成了乡村选举的必然逻辑。在调查中发现，选举时村民中流行一句口头禅：“要我投你的票可以，给多少米米（多少钱）？”村民为金钱和好处出卖权利的现象比比皆是。一场选举下来，有的人家可以获利上万元。由于涉及利益问题，邻里关系、亲朋关系甚至家人关系都变味了。因为在选谁的问题上意见不统一，父子反目，兄弟成仇，妯娌吵架，甚至夫妻不和的现象不少。一场选举，扰乱了正常的乡村秩序，破坏了和睦的乡邻关系，恶化了亲情友情，加重了“拜金主义”思想，影响了农村社会的稳定，也违背了民主的本意。可以说，当前的选举普遍存在的问题是民主被地方资本收买，或者被宗族势力、黑恶势力把控，权利出现变异，因而难以选出真正能干、为民服务、清正廉洁的村干部。

二、竞选者的能力素质不同，为达目的各显其能

随着新农村建设和城乡一体化的推进，村里掌握的资金资源日益增多，村干部能获得的显性利益和隐性利益均不少，因此，近几届参与竞选的村民也越来越多，有的为达目的耍尽手段。

1. 竞选者的能力素质有别，对村庄发展产生的影响不同

竞选者的能力素质有差别，有的是多年的老村干部，有威望、有能力，在任期间把村里打理得井井有条；有的是在外经商或返乡创业的老板，积累了一定的资金后回村竞选，财大气粗；也有的是在外混的一些黑恶势力，没什么真本事，靠拳头打天下，也靠拳头竞选；有的是村里的大姓，树大根深，靠宗族势力立足。这些竞选者的文化程度普遍不高，大多是依赖资历深、阅历广、势力强或票子多参加竞选。因此，选出来的村干部中虽有能人，但庸官、贪官和恶官不少。不同的当选者，给村里的发展带来的影响也不一样。有的村发展很快，日新月异，旧貌换新颜；有的村错失机会，停滞不前；有的村甚至失去了可持续发展的资本，造成了很多负面问题。

2. 竞选者为达目的各显其能，甚至不择手段

竞选者参与选举的目的不同，有的是为自己或为家族争面子；有的是想为村里做点事，改变村里的面貌；有的是为了扩大自己的势力和影响力；有的是想从村集体捞点好处，尤其是城市周边的村庄项目较多，征地拆迁频繁，若是做了村干部，从中可获得的利益不少。因此，为了顺利当选为村干部，竞选者各显其能，有的为达目的不择手段。

一是“组阁选举”。竞选者组建自己的竞选班子，负责整个选举过程的运作。比如，策划和制定选举方案，大张旗鼓地宣传，有的还利用网页、报刊等传媒来推销自己，竞选场面热闹而激烈。一些竞选班子为了竞选者的胜出采取各种手段拉票、笼络人心，若竞选者落选了还卖力地闹事，无所不为，这些行为扰乱了选举秩序，使得选民无法充分表达自己的意愿。

二是“贿赂选举”。可预期的利益越多，选举的竞争就会越激烈，贿选投入的成本自然也越大。为了顺利当选，有的竞选者“撒票子选”，在选举过程中请村民吃饭唱歌，或发毛毯、烟等礼物，或是花几百元甚至上千元收买一张选票，一场选举下来，花费高达几十万甚至上百万；有的“承诺好处选举”，你若选我，我当选后给你家办低保、征地拆迁时多算点补偿费等等，乱许愿、开空头支票，反正先把票拉到手再说，而不管以后能否兑现承诺。“贿选”是“民主肌体上的毒瘤”，它破坏了民主规则，制造了当选机会的不平等，侵害了公共权力的公正性，也危及了村庄的治理结构，毕竟“贿选”的成本会在当选后通过不同形式收回甚至超额收回，造成了村庄治理结构的日渐恶化。

三是“暴力选举”。选举中抢夺或撕毁选票、焚烧票箱、殴打谩骂投票人的暴力行为不少。有的地方村宗派势力或黑恶势力为保自己人竞选成功，甚至采取威胁恐吓、雇凶打人、杀人等行为，通过各种暴力手段来拉选票。民主在利益驱动中异化，造成的后果不堪设想。

四是“串联选举”。在选举中，每个宗族会推荐自己的候选人，要求同族中人串联选举，并打击其他姓氏势力，因而家族势力的强弱与能否当选有很大关系，被当选者在任职后自然也会先考虑为自己族人谋利益。而随着目前乡镇以及村的不断合并，宗族势力干预选举的现象将会更加严重，下一届村级民主选举的复杂性和竞争性势必会加剧，必须引起党委和政府的重视，做到未雨绸缪，制定应对举措。

三、乡镇政府行为失范，基层干部履职不当

乡镇政府是农村基层选举的组织者和指导者，若没有乡镇政府的介入，村级民主选举将举步维艰。然而，由于乡镇政府与村委会的指导与协助的互动关系缺乏制度制衡和手段制衡，造成了乡镇政府在选举中指导不到位或插手干涉等问题。

其一，政策宣传不到位。乡镇对村级组织选举的指导责任缺乏刚性的规范，而现行的乡村关系也成为不少乡镇政府推脱工作责任的借口。所以，在换届选举中，有些乡镇政府并没有把宣传工作做到位，尤其是向广大的村民宣传选举办法、选举程序等有关选举的政策和法律法规不够，或者是宣传得不透彻。在调查中发现，普通村民对《村民委员会组织法》以及相关的选举办法认知度比较低，比如说，有的群众对委托投票的程序不清楚，认为别人口头说下就行，争填选票，导致选举现场吵架、打架的情况不少，妨碍了选举的正常进行。

其二，操作程序欠规范。现行的选举程序比较繁琐，从宣传发动到产生选举委员会、选民代表、选民登记到举行选举、另行选举、公布结果等都有详尽的程序规范。但是，一些乡镇干部操作程序不规范，或是不依照规程进行，引发了不少矛盾和冲突。在调研中有这样一个案例：某村正在开唱票前的选举委员会会议，这时进来了一位村民，他拿着一张票说自己还没投票。选举委员会的一个成员说已经过了投票截止时间，不能再投了。外面的群众听闻此言立马闯进来，就这一问题开始争吵起来。关于这张选票能否再投的问题，在场的乡镇领导打电话向民政部门进行咨询。民政部门的答复是：在投票截止时间后，除非是不可抗拒的因素导致迟到，比如道路被大雨冲毁、车祸等等，否则不能再继续投票。但是，乡镇领导经过一番商议做出的决定是先把此票保留，唱完票后再决定。这样的处理还是欠妥的。既然制度规定且选举前也申明了到截止时间不能投票，那这张票就只能作废了。不按规则办事，肯定会有损选举的公平公正，影响选举的顺利进行。事实证明，后来这个村的选举失败了，而且还发生了小规模的打砸抢事件。罗尔斯在《正义论》中指出，正义分为程序正义和实体正义，程序正义是确保实体正义实现的前提条件。可见，选举程序的规范在很大程度上决定着选举的公平公正。

其三，选举过程多干预。虽然乡镇与村之间是指导关系而不是领导关系，但乡镇政府常常会插手干预选举工作。一方面，乡镇政府害怕完全由村民选举产生的村干部会削弱他们的控制力，从而阻碍日后乡镇工作在农村的顺利开展，因而他们需要在农村培植“听话的人”；另一方面，乡村精英通过展现工作能力尤其是经济利益等优势主动向乡镇领导寻求帮助与支持，乡镇领导为了日后便于村级管理工作的开展，以及获取相应利益，自然对乡村精英关照有加。因此，一些乡镇领导违背选举基本原则，践踏选举组织程序，在候选人提名、竞选和投票等各个环节不同程度地操纵选举，协助对其有利的候选人当选。这些行为严重损害了基层政府的公信力，加剧了村民与乡镇政府之间的矛盾和冲突，也影响到了村民自治的良性发展。

四、监督机制不完善，妨碍了选举的公平公正

村级民主选举缺乏有效的监督机制，监督不到位或难以到位，造成监督效率不高，使得一些人能操纵选举，被当选甚至还可以连任。

其一，乡镇政府监督缺力。《村民委员会组织法》明确规定乡镇政府和村委会的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系。但是由于当前乡镇政府与村委会存在千丝万缕的利益关系，使得乡镇政府常借“指导和监督”名义变相地“干涉”村委会选举，因而其监督乏力在所难免，也就无法及时采取有效措施制止各种非法选举行为。

其二，村级监督主体缺位。村民和村务监督委员会是村内的监督主体。虽然说村民是村民自治的主人，是村官权力的委托者，但是他们对于选举过程的监督是乏力的，原因在于：不能有效控制农村公共资源使村民不具备监督村委会的物质基础；传统的小农意识使他们不愿意费时费力费钱来监督；熟人社会的乡土属性使他们不愿得罪“低头不见抬头见”的邻里乡亲；竞选者的势力之强大使他们害怕被打击报复而不敢监督；加之村民缺乏利用法律手段维护自身利益的意识和能力，监督更是难以到位。而村务监督委员会是村庄的常设监督机构，是与“村两委”并列的“第三委”，但是，它也没有发挥其应有的作用。村监会成员由于自身的素质和能力问题，在其位不一定能谋其政，对于选举过程的监督不给力或根本没有参与监督；有的还化监督权为个人资源进行权力寻租，在选举中与候选人“穿同一条裤子”，对其违法乱纪行为“睁一只眼，闭一只眼”，甚至帮其蒙混过关。

其三，社会监督力量缺失。在村级民主选举中，专家学者、媒体、社会团体等社会力量都可以进行实地观察和监督。然而，现实情况是这些社会监督力量很少或者根本无法参与进来，有的在进现场调研、采访时还遭到攻击谩骂，人身安全都得不到保障，更遑论监督选举过程、提出批评建议了。笔者在调研过程中，因为拍摄选举现场闹事的照片，而被村民抢了手机，并被抓得伤痕累累，在场几个维持秩序的警察也受了伤。调研要付出代价，监督的风险更是太大！

其四，监督制度建设滞后。在我国，法律对农村民主选举监督有纲领性规定，但具体规范则基本处于空白状态。监督制度运行缺乏细化的、可操作性的规定，村民行使监督权的程序不明确，操作较复杂而难于实施，导致他们怠于行使监督权利。加之监督方式单一，监督渠道不足也不通畅，难以防止或解决选举中产生的问题。

五、相关法律和制度不健全，影响了选举工作的良性运转

目前，我国虽然在《宪法》、《村民委员会组织法》和《刑法》中对农村民主选举的基本内容、选举程序、选举中的违法违规行为以及惩处等方面进行了规定，但这些法律和制度的设置还存在一些缺陷，或是不够周延，影响了选举工作的良性运转。

1. 在选民资格的确定和候选人条件的把关上有困难

选民资格和村集体利益分配息息相关，因此选民资格于村民而言至关重要。不过，随着土地征用、学生入学、农转非、女外嫁、迁居落户、空挂户等引起的户籍因素的变化，一些选民资格的认定比较困难。虽然一些省的选举办法规定“特殊情况户籍由村具体选举办法确定”，但问题是即使相同的户籍现象在各村落实的结果却不一定相同，上级选举领导小组也很难为其定夺，导致村民为此而闹事上访的不少。另外，《村民委员会组织法》和相关选举办法对候选人的资格有相应的要求，规定应当推选遵纪守法、办事公道、廉洁奉公、具有一定文化水平、热心为村民服务的选民作为候选人，但是如果候选人不具备这些条件，却没有相应的法律依据来剥夺其资格，这其实不过是一种号召性规定，在实际操作中无从着手，使得一些品行不好、能力不强、违法乱纪的人员被选入村委会，他们或碌碌无为，或横行乡里，或工作粗暴，或贪污受贿，影响了农村的和谐稳定。

2.换届选举的频率设置欠妥当

在调研中，基层干部和群众都反映村支两委班子三年一换太频繁，造成了很多问题。一是三年一次的换届选举在一定程度上影响了村庄的发展。村干部在选举结束后，一般要花一年左右的时间熟悉村庄事务，协调村内外的各种关系，处理上一任遗留下来的问题，然后才能开始思考村庄的发展问题，待有些头绪并准备干事创业时，又要面临下一届选举的问题了。这样，没有几个人能花很多心思和力气来规划村庄的长远发展，一般只注重短期利益，搞搞基础设施建设，弄点政绩工程。有的在任期间纯粹是忙着赚回选举投资，捞下届选举的资本，疏于乡村治理，并造成了严重的村级腐败问题，这完全违背了村民自治的初衷。二是三年一次的换届选举加剧了各种矛盾和冲突。选举期间，利益的冲突与博弈充斥其间，乡镇政府为了选出合适的人干预民主，竞选者为了顺利当选收买民主，村民为了蝇头小利出卖民主，加剧了村民之间、村干部之间以及乡镇与村之间的矛盾。三是三年一次的换届选举增加了国家和村级的选举成本。一方面是人力成本大，市、县、乡的人大、组织、纪检、民政、乡镇政府、派出所等要花大量的人力忙于村级民主选举，整个过程一般要持续大半年；另一方面是投入的财力大，除了上述单位部门投入的物力和财力外，每个村还要拿出一笔较大的选举资金，少则几万，多达几十万，很多村不堪重负，一些经济贫困村不得不举债选举，群众怨声载道，有的甚至对选举持抵触情绪。

3. 在违法选举的认定和查处上有难度

选举中的违法行为主要有威胁、贿选、非法委托、抢抓选票、破坏选举现场、违反或破坏选举程序，等等。目前，《村民委员会组织法》和各省自行制定的选举办法对选举违法行为及其处理的规定过于笼统，不易操作，在很大程度上造成了“违法界定难，贿选调查取证难，处罚难”等困境。比如说，虽然相关法律制度规定不准贿选，但对贿选缺乏具体明确的界定标准，给一些舞弊行为和不法手段提供了可乘之机；尤其是对贿选案件查处主体、处罚机关、处置程序和手段等方面的规定不明确，给查处带来难度。而对伪造选票、破坏选举等恶劣行为，也难以及时进行调查并依法处理。加之违法查处工作是既得罪人又吃力不讨好的差事，又因为担心引发更大的冲突造成不良影响，致使“有关机关”在查处时推诿扯皮，最后往往是大事化小，小事化了，助长了选举中的违法行为。即便对违法行为进行处罚，最多是取消候选人的参选资格，他们一般不需要付出经济、刑事等代价，候选人也因此有恃无恐，使得贿选之风更加盛行。

4. 对村委会成员的罢免难实施

村民既然能投票选出村干部，委托村干部行使村庄公共权力，自然也有权撤回委托。有选举也要有罢免，罢免权是选举权的延伸，如果没有罢免权，选举权就是不完整、不彻底的。但现实情况是村委会成员当选容易罢免难。罢免遭遇的阻力巨大，操作程序复杂繁琐，相关罢免制度的设计也不妥。比如说，《村民委员会组织法》第十六条规定：“村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。”由被罢免的对象来召集村民会议投票表决罢免要求，它当然会找各种借口拖延，更不会自己投票通过罢免要求了；《村民委员会组织法》还规定：“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”时下的乡村流动性大，大多数村民都在外务工经商，人员的召集比较困难，加之人心不一定齐，意见不一定一致，所以现实中罢免村干部的成功率不高。既然罢免难，那么当选后的村干部就难免胆大妄为，甚至胡作非为。

5. 选举权利的救济机制有缺失

拉丁法谚云：“有权利便有救济”。没有救济的权利是不完整的权利。在选举中，村民有疑问、有意见时，他们不知道能向哪个机关诉说反映，即便反映也不一定有用。另外，村民的选举权受到侵害，或者一些有违选举规则的现象没有得到公正合理的处理时，进行起诉的法律依据不明确，一般只能按照民事案件或行政案件来处理。而在选举有效性和当选合法性的认定方面，更是缺少相应的司法救济措施。救济制度的不完善，直接影响了村级民主选举的公平公正和平稳顺利进行。