社会资本与政府治理的内在逻辑关系探析※

○齐 燕

社会资本与政府治理的内在逻辑关系探析※

○齐 燕

20世纪80、90年代以来，面对着财政压力和官僚制的低效，西方国家陆续推动治理变革运动，重新定义政府的掌舵与服务职能。同时处于转型期的中国，从中央到基层政府依据国情，以治理为理念，对经济、政治以及社会领域进行了治理变革。30多年的改革开放，在政府职能转变、政府决策民主化、政府权力多中心化等方面取得了举世瞩目的成绩，如国企改革、公共服务市场化、政府机构改革、依法治国、地方分权、事业单位改革等。但在取得成绩的同时，西方国家和中国都不同程度存在治理失效或者失败的问题，如社会信任水平降低、政府合法性危机、公民道德滑坡、诚信和责任意识缺失、行政伦理失范、社会不公平感蔓延等。这些问题的出现背离了治理理论的根本诉求，也是当今无法回避且必须解决的问题。社会资本是实现社会和谐发展的重要因素，它代表的是公民社会所必需的资源的集合体，可以通过促进社会合作提升社会活动效率。近年来越来越多的国内外学者开始关注社会资本对政府治理的影响，从社会资本理论出发研究治理问题逐渐成为一条新的研究路径。

一、两个理论维度：社会资本与政府治理

社会资本形成于20世纪80、90年代，学者们从各自的领域和研究对象出发对其做出明确的界定：法国学者布迪厄最早提出“社会资本”概念，他将社会资本界定为“实体资源”与“潜在资源”的总和[1]。美籍华裔社会学家林南将社会资本定义为嵌入于一种社会结构中的可以在有目的的行动中涉取或动员的资源。按照这一定义，社会资本的概念包括三种成分：嵌入于一种社会结构中的资源、个人涉取这些社会资源的能力、通过有目的行动中的个人运用或动员这些社会资源[2]。1993年美国学者帕特南开始运用社会资本的概念，探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率[3]。社会资本为充分认识社会问题提供了新的视角，并逐渐成为具有高度概括力的解释范式。

治理理论是当今热门的前沿理论问题之一，产生于20世纪90年代。世界银行在1989年首次使用“治理危机”来概括当时非洲的情况。学者俞可平认为：“治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[4]狭义的政府治理是指政府通过制定政策，依法管理社会公共事务的活动，强调政府作为治理的中心。而基于治理理论的政府治理，更多是从广义角度讲的，主要是指政府与各种公私机构共同管理和规范社会公共事务的活动，其目标在于改变政府垄断的公共服务供给模式，实现政府与公民间的良性互动。

政府治理不仅需要考虑政府自身建设，还要考虑社会领域的发展状态尤其是公民社会对政府行为的反应，所以社会资本的丰富与否是政府实现有效治理的重要条件，它不仅是政府治理合法性的保证，而且为政府治理提供了价值支撑与网络支持；同时政府治理也是培育社会资本的重要保障，良好的政府治理可以为社会资本的培育提供制度保证，提升社会资本的存量与质量。可以说政府治理与社会资本之间的关系是互补的，更是国家与社会良性互动的基础。

二、社会资本：政府治理水平提升的必备条件

（一）信任：政府治理合法性的基础

肯尼斯·纽顿指出，信任资本能提高社会的凝聚力，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员[5]。信任是社会发展的“润滑剂”，信任在现代社会中的作用愈发重要，在信任与互惠的基础上人们的社会活动将更加有效率，交易成本会大幅降低，而伴随着信任程度与范围的提升，社会也将越发繁荣与稳定。所以说信任水平的高低，直接体现着一个国家民众的精神状态，信任有利于协调不同的意见，容忍冲突，达成共识，为多中心治理提供可能。

政府治理活动首要解决的是合法性。卢梭在讨论人民主权问题时认为，人民拥护的公意是政治合法性的根本基础和主要内涵。而政府合法性的基础取决于民众对于政府的信任与认可，只有以公众利益为根本的政府才会获得民众信任与支持。信任是政府治理中的一种有价值资源，它是政治支持的重要组成部分，如何赢得公民的信任是政府合法性的逻辑起点。信任构成相互交流的有效机制，能够在政府创新中减少个人或利益集团与政府公共部门进行“零和博弈”的现象[6]，所以被公民信任的政府才有被认可的价值，而信任政府的公民才更可能遵纪守法并在无需强制的情况下服从政府的管理。丰富的社会资本可以建立政府与公民之间互信的基础，便于政府与公民之间形成良好的互动关系，减少零和博弈现象，化解冲突，降低政府治理成本。

（二）社会规范：政府治理规范化的价值支撑

社会规范是社会交往自发合作与协调的结果，是在人们长期的博弈与反复的试错中产生的对于社会成员具有普遍约束力的各种风俗习惯、伦理与制度等，它有利于规范个体与组织的行为，降低交易成本，改善社会行动，实现社会的合作与互动。社会规范主要分为法律规范和道德规范。前者是指由国家制定或认可，并由国家机构保证其实施，具有普遍约束力的一套政治、经济、社会、法律的基本规则以及各种法律和制度，是由国家强制力保证实现的，它是一种硬约束；而后者是自下而上形成的，由价值信念、伦理道德、风俗习惯与意识形态等因素组成，它是一种软约束，不同于法律规范，它更多是以道德谴责或良心禁令的形式约束个体行为。

政府治理变革涉及观念、作风、机制等多方面的变革。要实现政府治理模式的转变，不仅需要“硬件”方面的变革，更需要“软件”方面的升级，这必然对社会规范的变革提出直接诉求，社会规范影响和制约服务行政能否形成。社会规范反映群体内的公共利益取向，有利于增强社会成员凝聚力与行动的可预测性，为捍卫公共治理的秩序提供保证。一方面，法律规范以社会控制的形式融入到社会生活领域中，其强制力与规范性可以为个人行为提供稳定的预期，明确公民的行为与标准，是政府治理的坚实保障。另一方面，道德规范能够在缺乏正式管理控制的情况下以其劝导力来影响和规范社会成员的道德觉悟，有利于克服集体行动的困境，促进社会合作，稳定社会秩序，为政府治理在法律和制度层面上的实现提供思想保证。可以说，社会规范为政府治理的确立与巩固提供了有力且持久的支撑，影响并制约着政府效能的提升。

（三）参与网络：政府治理多元化的社会基础

社会资本不仅包括信任与社会规范，还有一个重要的要素——参与网络，这种网络表现为参与网络内部个体之间的互动，这也是社会资本生成的主流解释模型。帕特南指出，以科层制为基础的垂直网络，无论多么严密，参与者多么重要，都难以维系社会信任与合作，而参与网络是开放与平等的，在参与的过程中，不仅可以实现人与人之间的沟通和合作，实现信任的增长，而且有利于实现社会合作，减少“搭便车”等自利行为的出现，可以说参与网络所体现的社会资本是经济发展与有效治理实现的前提，为公共事务的治理提供了可能。政府治理不仅需要信任与社会规范，更需要参与网络。政府治理的最终目标是“善治”，要实现“善治”就意味着国家与社会、社会内部之间的良性合作与互动，这种合作离不开参与网络作为载体与媒介。首先，通过参与网络，信任可以得到传递与放大，增强政府与公民间的互信；其次，依托参与网络可以培养并保持普遍性的互惠惯例，保证了对个人与团体的约束能力；最后，参与网络为公民团结、合作、互信的公共精神的培养提供平台，保证其有序的参与政治生活。可以说参与网络不仅关系政府治理的效率，还影响政府治理的广度与深度，更代表着社会政治发展的和谐程度，是政府从统治转向治理的重要社会基础。

三、政府治理：社会资本培育的必要保证

（一）政府治理为提升社会信任水平提供制度环境

基于血缘、地缘以及业缘基础上的信任关系在熟人社会可以很好地维系人际交往的和谐与稳定。但当社会飞速发展，人际交往突破了有限社群，社会功利性增强，这种差序信任呈现出一定的非程序性与软弱性，由于缺乏多边惩戒机制，这种信任就更容易被打破，削弱对个人和团体的约束力，因此，需要建立以契约为基础的普遍信任，实现信任的制度化与规范化，必须以法律、规则规范等手段来维护社会信任。

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”[7]。作为社会资本的主要供给者——政府，可以通过制度的供给为社会信任提供制度保障。通过法律法规的制定，以制度的强制力与惩戒力，规范人们的不理性行为，保证社会成员对社会行动具有明确而稳定的预期，提高社会成员交往的安全感与稳定性，进而减少利己行为和机会主义，降低交易成本，实现信任制度化，从而提高社会整体的信任水平。因此，在转型期社会，社会信任的积累与维护不能单单靠自发条件进行，必须依赖政府主动、积极、有效的制度供给，才能最大限度提高信任资本的存量。

（二）政府治理为提升社会规范效果提供制度约束

社会规范以约束的形式融入到社会生活领域中，可以在缺乏正式管理与控制的情况下规范个体行为，降低交易成本，实现社会成员间的良性互动。自发而非正式社会规范是社会规范的主要组成部分，大多形成于横向社会交往的反复博弈与试错，大多是软约束，在缺乏强制力保证的情况，其效力的发挥往往不充分甚至不可靠，呈现出一定的弱化与脆化，无法有效约束个体或组织的非理性行为。

相较于非正式的社会规范，政府治理的过程中所形成治理理念、制度、法律等正式的规则对“规范”资本的形成可以起到催化与保障作用。正式的制度规范可以弥补自发规范的弱势性，一方面可以监督个体行为，对不遵守规范的行为给予惩罚，增加其违约的成本；另一方面可以增强社会交往预期与稳定性，使社会各方面的互动能在一定的规范和秩序下稳定进行，彼此之间建立长期的信赖合作关系。所以说，政府治理可以为社会规范提供必要的补充和纠正[8]，不仅有利于社会规范的维护，而且有利于社会秩序的良性运转。

（三）政府治理为参与网络的发育与拓展提供制度支持

参与网络不仅体现了合作的成功，而且为将来合作提供基础，它培养普遍化的互惠规范，提升社会信任度，政府与社会的合作离不开参与网络。然而，参与网络伴随着组织活动在水平方向的自主扩大，不可避免会出现一定的无序性与不稳定性，同时在与垂直网络的交叉中也存在冲突与矛盾。因此，参与网络的成熟与完善需要政府治理提供保证。第一，明确政府与社会的职责。政府不能过多干预社会事务，应从直接支持向间接支持转变，弥补社会、市场失灵，提高公共服务的效率。第二，制度供给可以确保参与网络中公民的基本权利不受侵犯，通过以宪法为主体的法律制度把政府的权力及其运用方式约束在一定的范围之内，使公民具有参与、监督、控制公共权力的法律手段，为公民参与提供法理基础。第三，参与网络的重要载体是社会组织。政府治理强调有所为、有所不为，国家权力向社会回归，实现国家与社会的合作、政府与非政府的合作、强制与自愿的合作，这意味着社会组织要与政府实现合作治理，承担起更多的社会管理职能，必然会催生发达、活跃、高质量的社会组织，充当弥补市场失灵和政府失效的重要中介。最后，维系社会组织的协调发展是政府责任所在。政府应该发挥社会组织的能力，加强对社会组织的投入和培育，规范社会组织发展的相关法律、法规，为其发展创造良好的制度环境，保证社会组织在制度化的框架下低成本、高效率的运转，从而实现有效的治理[9]。

总之，社会资本与政府治理具有天然的契合性与互动关系，二者都是在一定物质生产条件下所形成的人与人的关系中产生的，都包涵着公民社会的基本内核，无论是理论层面还是在实践层面都呈现一种共通性。丰富而成熟的社会资本是政府治理的社会基础，社会资本的存量及性质会影响到政府转型的成功与否以及善治的实现；而良好的政府治理也为社会资本的培育与发展提供保证，在治理框架内可以为社会资本成长提供制度支持，为社会资本提供发育与成长的土壤。

[1]李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]林南.构建社会资本的网络理论[M].北京：社会科学文献出版社，2001.

[3]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4]俞可平.治理和善治—一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）.

[5]肯尼斯·纽顿，杨松.社会资本与民主[J].马克思主义与现实2000，（2）.

[6]庄德水.政府创新：社会资本视角[J].公共管理学报，2006，（4）.

[7]道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.

[8]弗朗西斯·福山.大分裂：人类本性与社会秩序的重建[M].北京：中国社会科学出版社，1998.

[9]项继权，等.社会企业的产生与发展：关键要素与驱动主体[J].湖北行政学院学报，2014，（5）.

（作者单位 洛阳师范学院）

（责任编辑 崔光胜）

2014年度国家社科基金青年项目《农村流动家庭离散化的社会治理政策研究》（14CSH028）。