发展中地区的公共服务体系建设※

○刘 辉 邵攀玉

发展中地区的公共服务体系建设※

○刘 辉 邵攀玉

伴随我国经济社会发展水平的不断提高，公民对公共服务的需求也日益提高。然而发展中地区公共服务体系建设却存在地方公共财力相对偏弱、人才资源相对有限等诸多问题的限制，因此探讨发展中地区公共服务体系建设的可能路径就尤显必要。研究发现，河南省F市在发展中地区中具有代表性，就公共服务体系建设而言主要体现在城市发展历史欠账多、财政总量小、人均财力不足、城乡发展不协调等方面，面临“小财政”实现“大服务”的窘境。为此，笔者以河南省F市为调研对象，通过对F市公共服务体系建设的调查，探讨其公共服务体系的发展路径，以期为发展中地区的公共服务建设提供新思路。

一、增能引智：建设现代公共服务体系人才支撑机制

公共服务体系的人员队伍建设，能够为公共服务中科技、卫生、教育、体育等各项事业的发展提供强有力的智力支持，是公共服务中不可或缺的人才资源。近年来，F市的公共服务人员的能力有所提升，但还是存在一些问题：社区干部管理制度尚不健全，缺乏明确的准入机制，社区干部来源广而杂；公共服务一线工作人员活力缺乏，收入低、待遇差、缺乏必要的社会保障，以致公共服务职能未能充分发挥；同时，基层公共服务单位专业人才匮乏、人员老化、结构不合理的现象普遍存在。

（一）提升社区干部待遇，稳定基本人才队伍

一是设立社区工作发展基金，解决基层干部待遇低的问题。通过政府资助和社会捐赠，在市级层面建立地方性的社区工作发展基金，依法招募物资，以奖金、津贴、福利等方式发放资金补贴，或凭借发放商场打折卡、旅游门票、公交车卡、电影票等实物的方式，在物质上给予社区干部一定资助。

二是打通社区干部上升通道，解决社区干部工作没奔头的问题。在推荐担任党代表、人大代表、政协委员和劳动模范、考录公务员以及宣传表彰奖励等方面为社区干部提供机会，打通社区干部上升通道。如市政府可在市、县、乡公务员考试中预留专门岗位，对满足一定工龄、有特殊工作贡献等条件的村干部、社区干部等基层工作人员进行单独考试，通过设置比例或分值的方式给予基层工作人员编制。

三是落实社区干部社会保险制度，解决社区干部后顾之忧的问题。组织行政区域内的社区干部参加养老保险、医疗保险，按照实际情况，合理制定社区干部社会保险费的缴费基数和比例，通过社区工作发展基金定向捐助以及上级政府拨款等方式，为其缴纳社会保险。

四是建议鼓励社区干部社工化，解决社区干部专业性不足的问题。社区工作人员考取社会工作师证书，可由政府出台政策，根据持证等级给予每月200-500元的社区社会工作者职务补贴。此举既可以增强社区干部工作能力和服务水平，推动社区工作专业化，促进社会工作队伍的扩大，更有益于社区建设、社会和谐和社会治理，也提高了社区工作人员的待遇。

（二）实现公民志愿服务制度化，推动志愿服务常态化

鼓励和引导志愿者积极参与公共服务体系建设，通过公民志愿服务的制度化来推动志愿服务的常态化发展，推动志愿服务与政府服务的互补和融合，形成“我为城市服务，我享公共服务”的良性互动。

一是在全社会倡导“微志愿”理念。使人们在思想上建立“我为人人，人人为我”的观念，奠定志愿服务常态化和普及化的基础。

二是实现全市志愿服务站点的网络化，保障志愿服务的常态化。以“按需定制”的原则，探索在我市重要公共场所，旅游景点以及社区等区域建立常态化的志愿服务网络化平台，对志愿者队伍准确登记，并将志愿者活动记录在案。

三是建立需求对接制度，增强服务的针对性。以志愿服务的网络化平台为基础，及时搜集公众的公共服务需求并及时向社会发布，引导各类社会志愿服务力量、特别是高校志愿服务力量，通过与特定志愿服务站点“共建”的方式，为群众提供常态化、长效化的志愿服务。

四是以志愿服务的网络化平台为基础，实施志愿服务“积分制”。实名注册的志愿者根据开展志愿服务活动次数可获得相应“积分”，所获积分（到一定分值）可“兑换”乘车、市内旅游等基本公共服务，也可以优先享有并兑换有偿的公共服务，如入住敬老院等；并根据志愿服务的“积分”和社会效果进行优秀志愿者评比活动，每年评出一定数量的市级优秀志愿者和十佳社区志愿者服务站点，在全社会进行宣传和表彰，树立志愿典范[1]。

（三）设置公共服务创新市长专项奖，激发一线工作人员的活力

通过设置公共服务创新市长专项奖等方式鼓励公共服务创新，激发一线工作人员的创新活力。具体措施如下：按年度表彰和奖励在创新公共服务内容、优化公共服务工作流程、革新公共服务技术方法等方面做出突出贡献的一线公务员、专业技术人员和社区干部等；表彰名单由全市范围内的个人、社区、社会团体或相关公共服务部门推荐，公共服务体系建设协调委员会审核，第三方专家评议、公众投票和公共服务体系建设协调委员会讨论决定；经市人民政府批准，授予获奖人员公共服务创新市长专项奖并颁发金质勋章；注重发挥获奖者的引领与带动作用，获奖名单和创新事迹在主流媒体、政府网站等平台进行长期公布，彰显我市鼓励公共服务创新的导向和成果，为构建文明城市、推动公共服务体系建设创新提供精神动力。

（四）建立公共服务体系建设智库，实现校地协作的长效化

建立以F市公共服务体系建设和区域创新发展的实际需求为导向，以公共服务模式和体制机制创新为重点的公共服务常态化咨询机构，整合当前与高校的零散项目合作，建立公共服务体系智库，结合F市实际情况，组织和引导高校专家开展公共服务研究，充分发挥高校“智力”资源在公共服务体系建设中的独特作用。

一是整合现有与高校合作的零散项目，设立专项资金、吸纳高校配套资金，成立由市领导挂帅的“发展中地区公共服务创新研究院”。

二是以项目制方式，组织高校专家长期围绕F市实际开展公共服务体系建设（追踪性）研究，引导高校专家组织学生开展具有持续性、创新性、品牌化的公共服务实践和探索。

三是创新体制机制，为研究院的建设提供制度保障。明确地校合作的负责机构和人员，制定公共服务研究院的建设方案、管理办法和相应的规章制度，同时结合高校教师考评与激励机制以及学生培养与创新创业模式，建立激励机制，以保障其参与的热情和质量。

二、统筹推动：形成公共服务均等化机制

实现公共服务均等化发展是我国近年来的主要政策目标之一。在F市调查中发现，公共服务的统筹推动措施有限，公共服务均等化机制尚未形成。表现在公共服务资源区域间缺乏跨合作的公共服务机制，城乡公共服务资源配置不均衡以及公共服务建设缺乏整体规划，即由于公共服务建设缺乏整体规划或各个部门推进的步调与力度不一，导致公共服务资源配置低效；由于项目及项目建设资金被分割在不同部门，导致资金使用效率低下问题。

（一）打破条块界限，实现公共服务资源公众共享

公共服务资源是公共服务体系建设的基础，应充分发挥公共服务体系建设协调委员会在编制公共服务体系建设规划、统筹实施重大公共服务项目、推动公共服务资源共建共享等方面的作用，打破原有公共服务资源的条块分割，整合同类资源，进行统筹规划，合理布局，以服务人口为依据，以满足群众基本公共服务需求为导向，形成综合、系统、运行有效的公共服务资源网络，保障各类公共服务设施资源的多向整合，努力实现公共服务资源全覆盖，进一步推动公共服务资源的公众共享，提高公共服务资源的利用效率和社会效益。

（二）建立跨区域合作机制，促进公共服务资源区域共享

统筹整合F市各区域公共服务资源，在按需、按发展状态供给的前提下，构建公共服务跨区域合作机制，努力促进跨社区（村落）、跨街道（乡镇）、跨区县等多层次、多区域的公共服务阵地共建、资源共享、项目共推，形成多层次、多维度的交流合作机制。

同时，加强各区域公共服务体系的紧密联动，打造公共服务示范项目，并通过相关平台对示范项目公共服务信息进行公示。加强组织跨区域间公共服务体系建设的经验交流与学习，有效发挥示范项目对公共服务体系建设的带动、支撑和辐射作用，促进解决公共服务体系区域间发展不平衡的矛盾。

（三）建立城乡联动机制，实现城乡公共服务一体化发展

推动公共服务资源向基层向农村倾斜，促进城乡公共服务一体化发展。推进城乡帮扶制度，加强干部资源在城乡间的合理流动和优化配置，联建双方有计划地互派干部挂职锻炼。例如市（县、区）政府可选派部分官员到基层挂职包村，村干部可被选派前往区（县）级部门进行政策学习，形成以城带乡、帮扶共建的城乡公共服务联动机制，为实现各项政策的“上行下效”提供便捷通道。

（四）统筹群体发展，实现公共服务普惠与特惠相结合

在发展普惠式公共服务体系的同时，加大公共服务资源倾斜力度，保障公共服务重点项目的有效实施以及未成年人、老年人、妇女、残疾人等特定人群的基本公共服务权益。建议公共服务单位开设为重点项目审批和特殊人群办事提供的“绿色通道”专项窗口，并合理制定相关资格条件。符合条件的重点项目承办单位、特殊人群可持有效证件于综合服务窗口处申请绿色窗口服务，经工作人员核实证件后，可于“绿色通道”专项窗口处享受服务。以此简化重点项目审批流程，优化投资环境；并为特殊人群提供及时办理、协助办理、上门服务、代办服务等“绿色通道”服务，有力解决特殊人群办事困难的问题。

三、减评增效：建立现代公共服务体系评估机制

调查发现，各公共服务部门、单位普遍的评估项目多、评估内容和时间不明确的问题，致使其提供的服务与所进行的检查项目之间的协调性不足；缺乏系统的评估模型，各项评估指标“各自为政”，导致指标之间的联动性不强；依靠政府部门的内部评估，缺乏专业第三方与公众的参与，导致评估结果的可信度有所下降。

（一）从分散的专项评估转向相对集中的综合评估，提高评估效率

在公共服务体系建设协调委员会下设置公共服务综合评估小组，在深入调查研究和充分征求基层群众意见的基础上，科学制定适用于不同层级、不同部门的公共服务绩效评估指标体系。

公共服务综合评估小组可有以下三种组建方式：一是由协调委员会出面协调，依据各部门、单位所列评估清单，将相近时间内对被评估对象进行评估的政府监察部门进行协调整合，组建形成综合评估小组，对评估对象进行综合评估；二是遵照“三三制”原则，由协调委员会中涉及相关评估事项的监察部门、非监察部门与专家学者共同组成，各占评估小组成员数量的三分之一；三是选用高校专家学者组建独立于政府部门的第三方评估小组进行综合评估，充分利用高校智力资源。

提供公共服务的有关部门、单位需依据自身公共服务职权，将部门、单位目前所需接受的考评项目、考评方式、考评机构等统一列入部门评估清单，由评估小组进行协调、归类与调整，总结现行评估制度中存在的问题与不足，将内容相同、时间相近的评估项目进行合并，对不必要的评估项目及时予以取消，使公共服务部门的各类评估项目向综合化、集中化转变，提高公共服务绩效评估效率。

评估小组与政府内部具有监察职责的部门进行评估时，应依据相应的评估体系与制度规范，对评估时间与评估项目向公共服务体系建设协调委员会进行申请，由协调委员会进行项目审批与评估时间安排，审批同意后依流程在市政府网上进行公示。

（二）引入第三方评估，提高绩效评估结果的公信度

完善公共服务绩效专业化、社会化评估制度，稳步推行第三方评估，依据公共服务体系建设协调委员会制定的公共服务绩效评估指标体系，形成公共服务第三方测评常态化考核机制。

一是建议市政府根据每年的公共服务重点工作确定评估项目，通过招标形式委托第三方评估团队承担具体评估工作。

二是第三方评估团队通过深入政府部门、社区以及提供公共服务的企事业单位、志愿者组织等社会组织的实地调研，掌握评估工作的一手资料，并依据一定的指标体系，站在公众的视角评判各部门、社会组织提供公共服务的效果，定期形成评估报告，为各项公共服务的改进提供指导，促进公共服务绩效评估的民主化，提高绩效评估结果的公信度。

（三）加强公共服务监测和信息公开，保障绩效评估公正公开

进一步拓展主动公开内容，对于行政决策、执行、管理、服务、结果以及公共服务绩效评估等方面的信息，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，依法做好公开工作。依据政府部门职责目录与职权流程图，对政府信息进行梳理，进一步细化主动公开范围和公开目录，充分发挥市政府门户网、微博、微信等网络平台的作用，并进行动态更新，确保公共服务各项实施、监管、评估事项、标准、流程的公开透明。着重公开政府部门政务评估流程、标准、结果，并设置专项反馈渠道，以确保公众对评估流程、标准、结果的监督，保障评估结果的公开透明[2]。同时，完善公众信访渠道，鼓励公众对政府公开事项进行反馈与建议，确保公共服务各事项的公正、公开。

（四）建设“诚信城市网”，实现公共服务自下而上的公开透明

一是建设社会信用认证公示网络——“诚信城市网”，对提供公共服务的相关政府部门、企事业单位以及各类公共服务项目或设施信息进行公示，网站后台管理机构需依据各类确认属实的公众上报事件，对有关公示信息予以相应标识，客观记录其信用状况。

二是建立守信表彰与失信记录制度，每年对各部门、单位进行信用评比并予以公示，对信用积分排名靠前的部门或单位予以相应表彰，对信用度不高的部门或单位并予以相应责处。

三是制定《“诚信城市网”后台管理办法》，对“诚信城市网”的栏目功能、后台管理模式、技术维护等作出相应规定，以确保其持续有效运行。“诚信城市网”后台建设可有以下三种模式：政府创建、政府管理；政府创建、第三方单位；政府聘请第三方单位进行创建与管理。后两种模式均需公共服务协调委员会或政府指定部门对“诚信城市网”的运作进行协调管控与处理，以确保评估监管的公正透明。

[1]徐祖荣.社会组织与公共服务主体多元化——基于浙江的研究[J].理论与改革，2009，（1）.

[2]杜治州.电子政务与中国公共创新[J].中国行政管理，2007，（6）.

（作者分别系河南大学地方政府与社会治理研究所副教授、复旦大学国际关系与公共事务学院博士后，华东师范大学人口研究所硕士生）

（责任编辑 崔光胜）

河南省政府决策招标课题《加快河南省基本公共服务体系建设研究》（2016B243）。该项目得到了中国博士后科学基金特别资助（2016T90324）的支持。