论善治语境下的群体性事件预防

王祯军

（中共大连市委党校 应急管理教研部，辽宁 大连 116013）

论善治语境下的群体性事件预防

王祯军

（中共大连市委党校 应急管理教研部，辽宁 大连 116013）

我国当前的群体性事件预防存在的主要问题包括：预防主体单一，社会矛盾难以得到有效解决；违背群体性事件预防规律，社会矛盾易激化；不注重运用法治思维和法治方式解决问题。未来我们应贯彻 “治理”理念，加强实现多元善治的体制和机制建设；准确把握群体性事件预防规律，确立正确的预防思路；恪守法治原则，运用法治思维和法治方式化解矛盾。

群体性事件预防；治理；善治；法治

群体性事件治理依然是处于 “改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有”［1］的改革攻坚期和深水区的我国当下，公共治理领域面临的重大挑战。有效治理群体性事件，一方面如美国当代公共行政学家奥斯本所指出的: “一个有预见力的政府应该着眼于预防为主，而不是事后的挽回和治疗”［2］；另一方面，在 “推进国家治理体系和治理能力现代化”［3］“加强和创新社会治理”［4］立足我国发展实际，以自身理论特质和中国式的话语提出了 “善治”要求的情况下，面对“有效预防和化解矛盾纠纷” “强化预防治本”［4］的治理要求，应当在善治理念指导下，通过 “政府与公民对公共生活的合作管理”［5］预防群体性事件，维护社会稳定。

一、“善治”语境下群体性事件预防的特征

在风险社会背景下，增强社会的可治理性要求必须要增强对风险的可预防性。 “善治”是 “治理的治理”，是优化治理的一种状态，加强风险预防是 “善治”的应有之义。按照风险社会理论主要代表人物安东尼·吉登斯 (Anthony Giddens)对风险的分类［6］，较之于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等 “外在风险”，群体性事件属于治理难度更大的 “内在风险”，欲达到预防的目的，既要使预防活动全过程呈现治理的一般特征，同时为防止治理失灵，群体性事件预防的主体、工作思路和方法要体现 “善治”的基本要求。具体而言， “善治”语境下的群体性事件预防应具有主体的多元性、思路的科学性和方法的合法性。

（一）群体性事件预防主体的多元性

预防是预先做好事物发展过程中可能出现偏离主观预期轨道或客观普遍规律的应对措施。为防止社会矛盾激化，预防群体性事件的关键是预先做好社会矛盾的排查和化解。然而，风险社会中的社会矛盾呈现错综复杂、高发、频发的特征，单纯依靠政府的责任履行和行政权力对管理对象的单项管理，因主体单一、渠道有限、缺乏互动，必然难以满足群体性事件预防对社会矛盾排查、化解全面性和及时性的要求。解决这一问题，必须按照 “发动全社会一起来做好维护社会稳定工作”［7］的治理思维。另外，由于治理还是 “一系列活动领域里或隐或显的规则，它们更依赖于主体间重要性的程度，而不仅是正式颁布的宪法和宪章”［8］，谋求政府与其他社会主体的协商合作，通过彼此间的分工与协作、沟通与配合，结成社会矛盾治理的立体性交叉网络，能够以主体的多元促进利益表达渠道多元和矛盾排查、化解方法多元。当然，要发挥好多元共治的作用，既要增强其他社会主体的活力和自主性，又要保证他们对社会公众负责，同时还要最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，群体性事件预防主体的多元性要求还要经过善治优化。一方面，虽然善治中的 “合法性”因素“与法律规范没有直接的关系”［5］，但不可否认，由于 “善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程”［5］，通过立法赋予其它社会主体合法地位，为多元主体参与共治提供实定法上的依据，是 “尽可能增加公民的共识和政治认同感”［5］的前提。另一方面，科学的立法，特别是通过行政组织法的设计，可以发挥法律和制度在确保管理机构设置合理、程序科学、活动灵活等方面的引领和规范作用，最大限度地降低管理成本，同时也可以明确其他社会主体的权利与义务，协调不同社会主体在追逐自身利益最大化过程中可能产生的冲突，增强其参与共治的责任感。

（二）预防群体性事件思路的科学性

“治理”的产生 “是根据国际环境的发展和各国政府改革的效果，通过对社会管理过程中权力格局的分析与判断，对社会管理过程和模式进行的创新”［9］，表现出对社会发展规律的遵循。可以说，遵循社会发展的客观规律是治理的基本要求［10］。群体性事件预防作为维稳的重要任务，对规律的遵循首先表现在对维稳与维权关系的正确认识和把握，即， “维权是维稳的基础，维稳的实质是维权”［8］。在此基础上，为确保具体的预防措施遵循这一规律，善治的基本要素对预防措施提出了具体要求。例如，善治蕴含的 “法治”要素要求群体性事件预防应 “以人为本”；善治蕴含的 “责任性”要素要求群体性预防的主体，尤其是掌握丰富社会资源的政府必须履行一定的义务，没有履行或不适当地履行，必须承担失职的责任。在法治的要求和责任机制的作用下，政府若履行好法律规定的义务，就不得不确保采取的各种预防措施具有科学性，必须正确认识社会矛盾的发生规律，准确把握群体性事件发生机理，针对群体性事件发生链条上的每一个要素，按照 “透明性” “回应性” “有效性”的善治基本要求采取措施。例如，根据分析社会动乱和社会不稳定机理的社会燃烧理论，类似物质燃烧需要具备可燃物质、点火温度和助燃剂三项要素，群体性事件的发生往往是民怨、导火索和谣言的共同作用。预防群体性事件的发生，就应当按照 “有效性”的要求，通过有效化解矛盾减少民怨；按照 “法治”的要求，通过运用法治思维和方式处理好偶发事件避免事件升级；按照 “回应性”和 “透明性”的要求，通过及时的信息发布澄清谣言，维护公民的知情权。

（三）群体性事件预防方法的合法性

“确立 ‘治理' 理念， 就是选择了法治。”［11］“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治”［5］。法治通过规范政府和公民的行为，实现程序正义和实质公正，维持正常的社会秩序，达到保护公民的自由、平等及其它基本权利的目的。实现群体性事件预防的法治化是法治的必然要求，具体表现就是 “强化法律在化解矛盾中的权威地位”［8］，在法治框架内排查、化解矛盾。对于预防主体，贯彻法治要求的表现，一方面在于各主体的地位和权限都源于法律的规定，治理内容和治理手段符合法律要求；另一方面，预防主体要运用法治思维和法治方式化解矛盾，维护稳定。由于“法治思维和法治方式与一个国家、地区的法治实践具有互动作用”［12］，群体性事件预防法治化的实质在于追求一种以法治促进维稳的良性社会状态。全社会自觉和善于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，维护社会稳定，自然会促进一个地区依法维稳工作的实践，有利于维稳工作在法治的轨道上运行；反过来，一个地区的依法维稳实践又会给予这个地区的政府和其它社会主体更主动、自觉朝法律指明的方向思维以及按照法治的要求思维的动力。一个地区的维稳工作一旦实现了 “法治思维一一一法治方式一一一法治秩序一一一法治思维”的良性互动，即可认为群体性事件预防步入了法治运作和科学发展的正轨，自然会有助于该地区的长治久安。

二、群体性事件预防存在的问题

（一）预防主体单一，社会矛盾难以得到有效解决

以政府为主导、管理主体单一、由上到下、路径单向、强调服从是传统 “管理”模式的特征。近代民主主义要求政府是代议制下民主决策的执行者，以执法和行政管理为己任的政府由于行政管理事务本身具有的突发性、广泛性和错综复杂性，其运行机制的设计必然要以提高政府的工作效率为导向，其运行机制是一种 “理性官僚制”，即首长负责、从中央到地方等级分明的纵向组织系统，各级之间是严格奉行命令与服从原则。这种机制更加强调政府对各种情况的应对能力，使政府在现实中无可争辩地拥有应对危机、维护公共利益的实力和优势。相对于其他社会主体而言，政府具有政治的权威性和对社会事务的管理的强制性，其表现就是“行政权是以国家强制力为后盾的，具有直接支配行政相对人的力量，行政相对人必须接受并服从行政权的支配，行政权甚至可以对行政相对人的人身、行为或财产予以强制，而对于这一切，行政相对人必须服从，行政权的行使是行政主体单方性行为，其效力的发生不以相对人的意志为转移”［13］。正因为如此， “行政权对行政相对人权益的影响是最直接的。”［14］然而，这种管理模式由于忽视其他社会主体在调和矛盾冲突方面的积极作用，会导致社会管理出现结构性失衡，公众参与的总量不足，质量不高。根据国家民政部 《2012年社会服务发展统计报告》，中国社会组织的万人拥有量仅为3.37个。社会组织的发展不足严重阻碍了社会公众参与社会管理，矛盾的排查、化解主要并且只能依赖于政府。相对于多元共治的治理模式，以 “严格奉行命令与服从原则”的社会管理难以实现矛盾排查、化解的及时性和全面性。而且，主体单一也暴露出社会自治和民主治理机制的缺位，必定导致公民利益表达渠道的单一和矛盾化解途径的单一，容易引发矛盾积压甚至是积重难返。此外，主体单一的管理模式对待社会矛盾处理必定采取层级下压的运行模式。实践中会导致中央通过责任追究制自上而下施压，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义，从而舒解民怨，增进社会和谐，或者至少减少社会的不和谐。但是，面对中央的压力，地方政府往往采用“头痛医头、 脚痛医脚” “权宜性” “运动式” 社会管理方式。要么以 “右”的心态习惯于 “花钱买平安”， “以妥协求和谐”，陷入 “大闹大解决，小闹小解决”误区；要么以 “左”的心态将维权与维稳对立起来，把群众利益诉求意识形态化，处置方法简单粗暴，导致警民对立、干群对立，造成仇警心态、仇官心态，产生 “抗生素效应”。

（二）违背群体性事件预防规律，导致社会矛盾激化

如前所述，善治语境下的群体性事件预防应具有科学性，表现为对群体性事件发生机理和内在规律性的把握。从实践上看，很多影响恶劣、危害严重的群体性事件是由日常发生的小的偶发事件发酵引发，如曾经在国内外造成恶劣影响的 “2008年贵州瓮安事件”中女中学生溺水身亡、 “2008年甘肃陇南事件”中关于行政服务中心改建他地的传言、“2009年湖北石首事件”中的男厨师非正常死亡等。基层政府反应不当的一个重要原因是没有正确认识到这些小的偶发事件与群体性事件这个影响社会稳定的大事件之间的联系，归根结底是一些领导干部缺乏对群体性事件发生机理，和 “充分重视维护公民的合法权益，主张维稳与维权并重和权利与义务的统一，任何处理措施以权利为本，以民生为本”的规律性的把握，从而对群体性事件的发生缺乏应有的嗅觉和预判，工作思路错误。根据群体性事件发生机理，这既暴露出一些基层政府欠缺对群体性事件发生机理的把握，也反映出以政府为主导的增压体制下的一些基层政府对公民生命健康权、知情权的漠视，对 “维稳与维权并重”的规律性的违背。

（三）不注重运用法治思维和法治方式解决问题

实践中，一些政府部门在日常管理时虽然强调法治，却忽视 “良法”是善治的前提，或者关起门来制定影响社会的政策，或者不充分听取社会各方的意见，导致政策的目的和实践脱节，公民利益受损，滋生民怨和潜在的社会矛盾。例如，2016年1月1日起在我国正式实施的股票交易熔断机制，初衷虽然是防止市场大幅波动，维护市场的稳定，但结果却是A股四天内两天提前收盘。短短4个交易日，总计损失了7.49万亿元的总市值、5.21万亿元的流通市值，每个投资者亏损的数额为5.3万元。事后有关部门的负责人才认识到，我国是中小投资者占绝对主体的市场，熔断机制客观上造成了助跌的结果，运行结果与制度初衷基本背离。另外，根据学者的研究成果，维稳中过分倚重政府的行政体制，在目标责任制和官员问责制的巨大压力下，作为维稳工作的实施主体的一些基层政府往往会被一种 “维稳思维”所困扰，出现了一种 “不稳定幻像”［15］。他们主观认为社会矛盾和利益冲突日益激化，社会稳定面临严重威胁，将 “不稳定”视为影响政府或领导干部自身政绩的头号因素，形成了不惜一切手段确保自己当政期间 “不出事”的错误政绩观。另外，由于长期以来形成的官本位意识，为追求表面的、一时的社会稳定，一些基层政府不惜压制民意，侵犯民众权利，甚至不计成本，不惜代价，将民众视为政府的对立面，单方面采用高压手段或利诱方式解决矛盾，其结果如清华大学的研究成果指出的: “近些年来，我们实际上已经陷入‘维稳的怪圈':各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入 ‘越维稳越不稳'的恶性循环。” “之所以出现这种悖论，除了市场经济体制确立后现实社会矛盾和社会冲突增加的客观原因之外，另一个重要原因，就是现有维稳思路和模式的缺陷。”在维稳的实际工作中，负责官员往往只凭个人判断，所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性， “往往忽视、扭曲甚至排斥法律的作用”［16］。中国社科院发布的 《法治蓝皮书 (2014)》也深刻指出， “一些事件发生后，个别部门不依法办事的做法破坏政府公信力。导致人们对法治的敬畏远不及对权力的敬畏，滋生小闹小解决、大闹大解决、法不责众等思维”［17］， 这势必会导致社会矛盾和纷争不断。

三、实现群体性事件预防善治的对策

（一）贯彻 “治理”理念，加强有利于多元善治的体制和机制建设

首先，将治理理念付诸于治理体制构建中，加强行政组织立法，明确各治理主体的权力范围和相互关系。 “多元共治”必然意味着一些传统由政府行使的公共权力由其它社会主体行使，为此，行政法应因应社会的发展，实现范式转换。关于 “政府与人民之间的基本关系”的行政法基本理论应当与时俱进，汲取治理理论的先进因素，以 “平衡论”作为行政法应诉诸的价值导向和制度选择的规范性理论，为行政组织法提供理论指导，通过行政组织立法实现 “行政主体与相对人之间关系的平衡，公共利益与个体利益之间的平衡以及效率与公正的平衡等”［18］，一方面要严格确定行政组织权力的边界，合理分权，还权于社会。特别是加快社会组织建设，充分发挥社会组织在化解社会矛盾、维护社会稳定中的作用；另一方面要建立有利于党组织、政府、社会良性互动的同时规范公权力和私权力模式的新行政组织法［19］。其次，建立符合我国实际、有利于实现多元善治的机制，鼓励其他社会主体积极参与矛盾的处理中。美国学者埃莉诺﹒奥斯特罗姆经过长期的实证研究发现，在适当的制度安排条件下，人类能够非常有效地自主解决自己的公共问题，而不需要外在政府的干预［20］。另一位美国学者理查德﹒C博克斯教授以 “社区治理”为例，在专著 《公民治理一一一引领21世纪的美国社区》对 “适当的制度安排”应遵循的原则做了诠释，他认为， “社区治理应遵循五项原则:1.规模原则。公共政策的制定与执行过程尽可能放在贴近那些被政策影响的民众的位置上。既保证公民直接参与，也可以保证政府的公共项目更富有弹性；2.民主原则。确保公民获得信息，并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论；3.责任原则。提升政府对公民的责任性；4.理性原则。在制定公共政策和公共项目决定的过程中，公民或他们的代表应该努力地理解和清晰地表达他们做出选择凭借的价值、假定和理由。”［21］基于对其他社会力量参与社会治理可以发挥的作用以及机制在其中重要性的认识，上世纪80年代，美国开启了行政机关与行政相对人协商制定行政规则的实践，经过10年的试验，美国国会于1990年颁布了 《协商制定规则法》，正式将这一协商机制法制化［22］。根据 “元治理”理论，为达成共同的目标，在多元的治理体系中协调不同社会力量和组织立场，政府要承担起“元治理”的角色，因为政府是保证社会机制完整的责任承担者，但这种责任并不是要构建一个至高无上、控制一切的政府，而是政府要担当制度设计、提出远景的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中促进不同领域的自组织，从而达致治理的目标［23］。另外，在各个阶层都希望自身利益最大化的多元社会时代， “共治”不可能是没有领导和协调的 “群治”，而是在一个发挥核心作用的主体的协调下形成的多元治理主体体系。

（二）准确把握群体性事件预防规律，确立正确的预防思路

善治语境下的群体性事件预防要求我们透过群体性事件错综复杂的表象，把握其客观规律，根据其发生机理，确定正确的工作思路，有针对性地采取措施，切断群体性事件的发生链条。首先，应削弱民怨的 “可燃效应”。善治模式下对社会矛盾的处理，要标本兼治，重在治本。 “民惟邦本，本固邦宁”。化解民怨是群体性事件源头治理的问题。我们既要坚持 “以人为本”，协调好党群、干群关系，保持同人民群众的血肉联系，又要注重采取多元善治的方式全面及时排查和化解各种社会矛盾。其次，妥善处理好偶发事件，消除因处置不当可能产生的 “导火索效应”。在日常工作中，基层政府应加强社会矛盾的动态管理，在处理涉及公民利益的偶发事件时， “要处理好维稳和维权的关系，要把群众合理合法的利益诉求解决好，完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。”［8］根据群体性事件发生机理，对于容易产生 “想象共同体”的情况，如国家的法律、法规、特别是政策以及地方的法规、规章、政策、工程建设对本区域居民利益的影响情况、敏感问题的群众反应、群众中存在的主要矛盾、偶发事件发生后群众的反应、区域内 “大比例人群”及其对一些事件的反应等，要通过网格化管理等多种有效方式尽可能做到了如指掌、事先研判、早做准备。对于偶发事件发生后出现的 “即兴场景”，要保持高度的警觉，一旦发现，及时发动社会组织、企业、街道、社区等各种社会力量采取多种灵活手段平息利益相关方的情绪，及时消除“即兴场景”可能引发的情景震撼，避免矛盾激化升级。最后，尊重公民的知情权，及时公开信息，消除谣言的 “催化效应”。

（三）恪守法治原则，运用法治思维和法治方式化解矛盾

在处于改革攻坚期和深水区的我国当下，法治应当是治国理政的基本方式，是实现善治的必然要求。 “没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。”［5］法治虽然不能完全消除社会矛盾的存在，但符合人民意志的法律却能够最大限度的减少社会矛盾的产生。 《法治蓝皮书 (2014)》在分析我国群体性事件的应对措施时指出， “法治是解决社会纠纷的最终、最权威的方式，是当前处置群体性事件的不二法门”［18］，群体性事件预防应运用法治思维和法治方式。首先，树立宪法的权威，发挥宪法作为治国安邦总章程对于群体性事件预防的规范和引领作用。宪法构建了国家的价值体系，维护社会稳定是其内在的要求。宪法的生命和权威在于实施。就群体性事件预防而言，宪法确立了人民当家作主的原则，为多元共治的体制构建提供了正当性。不仅如此，宪法作为国家的根本法，是衡量良法善治的标准，同时，宪法作为人权保障书，明确了维稳与维权的关系，为群体性事件预防指明了方向。其次，实现立法和政策制定的科学性。法律是治国之重器，良法是善治之前提。法治社会的管理方法是依靠立法机关和政府制定符合人民意志和社会发展需要的立法和政策来规范和管理社会事务。为保证立法和政策的 “良法”性，除了建立科学的宪法监督制度外，应强调立法和政策制定的民主性和科学性，既要让已建立的民主制度切实发挥功能，使 “地方人民或者直接参与地方决策，或者通过名副其实的选举保证民意代表在决策过程中充分反映选民需求，进而监督政府执法部门，保证符合人民需要的立法落到实处”［24］，也要发挥多元主体的共谋作用，在规范科学的程序引导下，鼓励多元参与者在沟通协商的环境中，形成符合民众整体利益的法律和社会政策，谋求社会整体发展。最后，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。 “应彻底杜绝任何以权压法、以言代法、以钱替法、以领导意志取代法治的错误做法，所有纠纷都应依据法律法规对当事人的行为进行定性，并明确其权利、义务和责任，不因当事人的身份、处境等给予其不当的待遇”［18］；同时，审判机关、检察机关应依法独立公正行使审判权、检察权，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

［1］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［N］.人民日报，2014-10-29.

［2］［美］戴维.奥斯本.改革政府——企业精神如何改革者公营部门 ［M］.上海：上海译文出版社，1996：205.

［3］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-15.

［4］中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议［N］.人民日报，2015-11-05.

［5］俞可平.治理和善治引论 ［J］.马克思主义与现实，1999（5）.

［6］Anthony Giddens.The Consequences of Modernity［M］.California： Stanford University Press，1990.

［7］习近平出席中央政法工作会议并发表重要讲话［N］.人民日报，2014-01-09（1）.

［8］［美］詹姆斯.罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，刘小林，等，译.南昌：江西人民出版社，2001：5.

［9］孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示［J］.社会科学研究，2005（2）.

［10］莫纪宏.论“国家治理体系和治理能力现代化”的“法治精神”［J］.新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2014（6）.

［11］应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化［J］.中国法学，2014（6）.

［12］姜明安.法治思维与法律手段——辩证关系及运用规则［J］.人民论坛，2012（5）.

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［14］姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2012：25.

［15］孙立平.不稳定幻像与维稳怪圈 ［J］.人民论坛，2010（7）（上）.

［16］清华课题组.以利益表达制度化实现长治久安［J］.领导者，2010（9）.

［17］辛红.法治思维是处置群体性事件的不二法门［N］.法制日报，2014-02-25（8）.

［18］王锡锌.再论现代行政法的平衡精神［J］.法商研究，1995（2）.

［19］金国坤.国家治理体系现代化视域下的行政组织立法［J］.行政法学研究，2014（4）.

［20］［美］埃莉诺.奥斯特罗姆.公共事务的治理之道［M］.余逊达，陈旭东，译.上海：上海三联书店，2000：57.

［21］［美］理查德﹒C博克斯.公民治理——引领21世纪的美国社区［M］.北京：中国人民大学出版社，2013：22.

［22］［美］朱迪﹒弗里曼.合作治理与新行政法［M］.毕洪海，陈云标，译.北京：商务印书馆，2010：7.

［23］［英］鲍勃·杰索普，漆蕪.治理的兴起及其失败的风险——以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学杂志（中文版），1999（1）.

［24］张千帆.宪法学讲义 ［M］.北京：法律出版社，2014：347.

［责任编辑：左眉］

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A

1671-6183(2016)12-0046-06

2016-11-8

2014年辽宁省社会科学规划基金项目 “依法治国背景下破解 ‘维稳怪圈’的法治思维研究”（项目编号：L14DFX036）、2015年辽宁省宣传文化系统 “四个一批”人才培养项目 “依法治国视域下辽宁维稳工作面临的新问题及对策研究” （辽宣干发201517号）、国家行政学院2013年度科研重大项目 “用法治思维和法治方式履行政府职能研究” （项目编号：13ZBZD010）的阶段性研究成果。

王祯军 （1973-），男，辽宁大连人，中共大连市委党校应急管理教研部教授，法学博士；研究方向：宪法、行政法、国际人权法。