中西政治权力制约模式的比较研究

2016-03-19上官春晓

大连干部学刊 2016年12期

关键词：分权制约权力

邵克，上官春晓

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072；2.暨南大学马克思主义学院，广东广州 510632）

中西政治权力制约模式的比较研究

邵克1，上官春晓2

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072；2.暨南大学马克思主义学院，广东广州 510632）

权力分立与制衡是人类重要的政治文明成果之一，也是近代宪政架构的基石，其主旨是为了防止政治权力的集中、专制、滥用和腐败，实现权力的高效运行。基于社会历史原因，西方选择了三权分立的宪政架构，而中国则另辟蹊径，不断构建以民主集中制为基础的、以高效执行为特征的中国特色的权力制约体系。二者虽有相通之处，但形式和本质却截然不同，通过比较、权衡，取其之长，不断充实、完善中国特色的权力制约体系。

分权制衡；制约协调；宪政

政治权力是人类社会特有的现象，是主导和支配社会政治生活的核心力量，一旦掌握在个人之手，人们就会将其视为徇私谋利的手段，使用权力一直到遇有界限的地方才停止。政治权力的扩张性、自利性和腐蚀性决定了必须对其进行限制。事实也表明，能否建立一套科学、合理、高效的权力制约与协调机制直接影响到国家治理水平和社会文明样态。

一、问题的提出

“什么是权力，如何合理高效配置权力以及如何防止权力专断”是政治学的一个传统议题。自国家诞生以来，就存在着 “公共服务之手”和 “掠夺之手”，为了遏制掠夺之手，充分发挥 “公共服务之手”的作用，对权力的制约和监督就成为大势所趋。尽管党和政府一直强调必须对权力进行制约和监督，权为民所用。但近年来，在市场经济大潮和官本位主义的强力夹击下，腐败屡禁不止，改革开放以来，我国立案查处各类经济案件和贪污腐败案件已经超过一百万起，平均每年3万余起［1］。2015年世界清廉指数排名显示，中国在参与评估的168个国家和地区中居第83名，虽较去年的第100名有所改善，但排名相对靠后，不免让人怀疑中国的权力制约监督机制的效力。学界对此亦众说纷纭，有研究者认为由于我国高度集权的权力结构以及相对弱势的社会力量，导致我国的权力制约结构存在缺位现象［2］。也有人指出，近年来党中央大力反腐，并提出建立既相互制约又相互协调的权力运行机制是对西方分权制衡理论的发展和创新，必将扭转当前乱象［3］。那么与西方相对比较成熟的权力制约体系相比，当前中国的权力制约机制存在哪些问题，是哪些因素制约了中国权力制约机制效力的发挥，又当如何查漏补缺，不断完善中国特色的权力制约体系?在此背景下，比较研究中西方不同类型的权力制约机制，兼具理论和实践意义。

二、中西权力制约模式概述

对权力的限制、制约作为权力运行领域的共识，如今已逐渐被各国各地区所认可和接受。但在实践中，中西方的权力制约模式各具特色。

（一）西方权力分立与制约

西方近代思想家创立了分权说，分权学说流派多样、观点各异，概言之主要有两种形态一一一纯粹分权说和部分分权说［4］。纯粹分权说强调，一是职能的绝对分立、机构的绝对独立以及人员的绝对分离。如此，政府的每个部门都将成为对其他部门行使专断权力的制约［5］。但这是建立在各部门能自动协调运作、恰当行使职权的基础上，若一个机构或执掌权力的群体不恰当地行使权、侵蚀另一部分职能的话，该理论无法对其进行限制。在复杂的现实面前，克伦威尔摄政、北美独立时的宾夕法尼亚州宪政以及法国1791宪政先后陷入困境。后来，一些思想家将分权学说与混合政体理论、制衡理论合为一体，演化成为分权制衡理论，并逐渐衍生出几种各具特色的制约模式，如:英国的议会均衡政制、美国的三权分立制衡体制以及法国的双规均衡政制，从而实现三大部门和立法、行政、司法三大权力之间的相互牵制和制衡。归根结底，西方的分权政制都采纳和接受了部分分权学说，即一方面坚持政府职能的部分分离，同时让渡少量职能给其他部门，确保职能部门各司其职；另一方面引入制衡原则，通过政府各部门的相互制约限制对方权力的不当行使。

（二）中国的权力制约监督机制

中国历史上分权制衡的政治运作也曾相对完善的出现，但人治主义的文化传统和君主专制的制度桎梏终使尝试不断归于失败［6］，权力限制始终停留在人治主义和政治斗争层面。新中国成立后确立了人民当家作主的社会主义制度，强调国家一切权力属于人民，权力运行必须受到人民的监督和制约，但由于效法苏联的高度集中的政治经济体制，权力高度集中，制约微弱，实践中甚至出现了 “在加强党的一元化领导口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委。党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”［7］。这种权力运行方式也导致了社会主义探索和建设上的一系列失误。改革开放后，我国不断建立、完善中国特色的社会主义权力制约体系，如今已形成涵盖党派监督、人大监督、政协监督、行政监督和社会监督在内的内外结合的权力制约监督体系。近年来，党的十八届三中全会重点强调:要构建决策科学、执行坚决、监督到位的权力运行监督体系，产生科学有效的制约与协调机制［8］，更加注重从顶部高层设计上进行有效的体制改革，规范权力运行，不断提高政治权力制约和监督的效力。

三、中西限权模式的比较

（一）二者共性

尽管中西方的经济社会基础、政治结构、权力运行以及权力制约形式各异，但在以下几点上却是共通的:一是限权的态度。西方对权力有着发自本性的审慎和防范，认为以权力来限制权力，才能避免权力专制、滥用所引发的暴乱。中国历经两千多年的封建专制以及自近代以来的一系列经验教训，国人逐步认识到只有对权力进行限制才是政治清明之基。二是将限权纳入法治轨道。西方有着悠久的法治传统，以法规劝、依法行权早已内化于心、外化于行。中国尽管在历史上人治主义文化盛行，制度资源建构不足，但改革开放以来，中国不断将依法治国作为治理国家的基本方略，不断完善法律体系，依法执政、依法行政、依法治国稳步前行，对政府权力的规定和运行皆陆续纳入法治轨道。三是行政权凸显的非对称性制衡［9］。曹沛霖教授曾指出，西方民主制度发展的事实是:英国的民主制度已变为首相民主，德国的民主制度成为宰相民主，美国的总统成为帝王般的总统，法国是选举产生的君主［10］。中国的权力结构法理上讲是人大决定产生政府，但政府不断掌控行政立法权、自由裁量权，俨然在我国的权力结构中后来居上，形成一种行政权凸显的权力格局。四是复合式的权力制约格局。随着公民社会力量的发展，如今中西方的权力制约格局内除了体制内的制度制约，体制外的社会制约也势头强劲，并与体制内制约合力一处，形成对政治权力的全方位、多角度制约。

（二）二者差异

中西方不同的权力制约模式由于不同的社会根基、历史文化，无论是在制度建构上还是在实际运行中都差异明显。

1.权力基础不同。西方国家实行的三权分立体制，其理论基础是分权制衡理论，根本上是为了舒缓、调和资产阶级内部各派系、集团的利益矛盾和冲突。每次选举，国家宪政结构的三权归属便会重新排列组合，形成新的权力格局。但三权分立政制下，资产阶级始终居于主导地位，其内部派别间的利益冲突和争夺集中体现在不同部门之间的权力牵制，客观上也促成了现实中西方国家权力运行相对廉洁有效的场景。而中国的权力制约机制的理论基础是民主集中制，根本上是以社会主义公有制为基础的，与广大劳动者的根本利益是一致的，并不存在资本主义私有制基础上的激烈利益对抗和争夺关系，纵然社会主义劳动者之间有一些利益分歧和矛盾，那也是人民内部矛盾，要以人民内部的方式去解决。这种将不同群体、阶层的利益矛盾内部化处理的做法，虽一定程度上增强了社会内部的和谐和稳定，但客观上却默认政府权力运行无碍，并未将政府权力作为监督对象并有力制约之。

2.价值选择不同。西方三权分立思想是以对国家权力及行使权力的人持怀疑的、不信任的态度为出发点的，是一种限制政府权力的 “猜疑的体系”［11］。其政治实践也证明了这种制度设计在防止权力过度集中、权力滥用和腐败上的优越性。然而，这种制度是建立在相互对抗、冲突的资产阶级不同派别和集团之间的，一旦当其沦为党派斗争的工具时，其制度缺陷便暴露无遗。此外，国家机构间的权力制约主要是以现实政治为目标，片面注重短期内一党一派的利益得失，也容易忽视更为长远的政治目标。而我国的权力制约模式价值上倾向以协调为主，并不断朝 “相互制约又相互协调”的方向发展。具体而言，在国家机构层面，立法权高于行政和司法权，尽管三者间也有监督和制约，但根本关系上是合作而非对抗和制衡关系，最终三者统一于人大，为人民服务。在权力运行上，强调建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行制约机制，但客观上基于行政层面的效率原则，当前我国权力运行中决策权与执行权很大程度上是合一的，监督处于相对缺位状态，协调性有余，而制约性不足，也是导致权力滥用、腐败滋生的重要原因。

3.制约结构不同。西方国家的分权原则主要是制度性分权，通常根据政府的三大部门将国家权力分为立法、行政、司法三权，三者地位相等，彼此权力相互制约，形成一个封闭的制约机构，每个部门都会有相应的机构与之相对应，进而形成一种制衡状态。而中国的一切权力归人民所有，属于一种统合型而非制衡型［12］:全国人大是我国的权力机关，由其选举产生一府两院，一府两院要对其负责，执行其决议，并受其监督。显然，我国的三权地位是不平行的，三大机关在法理意义上的地位也不相等。尽管三者间存在着某种监督和制约，但也是单向的，即人大监督一府两院，三大部门之间并未形成封闭的权力制约机构，而且，由于制度机制陈疴，人大对一府两院的监督权也十分薄弱，实践中并未发挥其法理意义上的作用。与之相反，西方的议院 (国会)对行政、司法部门的监督却是实实在在的，如英国若议会通过对首相的不信任案，首相就面临着下台的危险，美国国会则拥有对总统、联邦法官弹劾案的提出、审判权。

4.政党基础不同。政党政治是现代国家政治活动的基础，不同政党的利益如何在宪政框架内得以实现，成为各国面临的一个迫切需要解决的问题［13］。资产阶级政党以资本主义生产私有制为基础，代表资产阶级某一派别、集团的利益，彼此间的利益是封闭、排他、难以调和的， “三权分立”体制则为其竞争和互相攻讦提供了合法的制度渠道和完美的舞台。事实上，在西方，无论是两党制还是多党制，政党都是通过选举控制不同的国家机关，进而为自身谋取利益的。三权分立实际上是权力在政党间的分立。而我国的政党制度是社会主义公有制基础上的一党领导与多党合作制度，其中共产党是执政党，民主党派是共产党的亲密友党一一一参政党，并非共产党的反对党和竞争对手，二者根本利益一致，都是为中国特色的社会主义建设、改革事业服务，是合作、协商的关系，与西方政党间的对立、争斗乃至相互倾轧的党际关系有着根本的不同。

四、思考和启示

中西方的权力制约模式，都植根于本国特定的历史传统和文化国情，虽有相通之处，但侧重有别，差异明显。尽管当前我国的权力制约机制还不健全，在有效地约束管控权力、减少腐败方面与西方国家相比还存在差距，但也不宜妄自菲薄，直言我国权力制约机制缺位和失灵，进而照搬照抄西方三权分立模式。相反，我们而应当立足现实，一方面要破除权力制衡的意识形态属性，充分吸取其中“以法规权、分权制衡、监督独立、政务公开”等合理内核［14］。另一方面也要意识到当前我国的权力制约体制上存在的缺陷和不足，并将之视为日后深化改革的着重点。具体而言，应从以下几个方面努力:

（一）增强人大监督效力

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，在实践中也发挥了替人民代言、为人民服务的重要作用。但由于历史和现实的原因，当前人大制度有不足的一面，具体体现在:人大代表履职不到位；参政议政意识淡漠；关于人大监督和人大代表受监督的问题尚未解决［15］。虽然宪法、法律赋予人大代表审议权、表决权，提名权、选举权、提出议案权、质询权、提出罢免案等权利，但在相当一段时期内，人大对一府两院的监督得不到落实。而关于人大代表受监督的问题，法律条文上也只是原则性的规定，并无具体操作规范，这样一来，人大作为国家权力机关，自身却疏离于权力制约的链条之外，并未形成一个封闭的制约结构。为此，必须适当引入权力制衡理念，完善相关法律法规，不断构建人大监督的相关制度资源，真正解决人大对一府两院的监督以及人大代表自身必须受监督问题。

（二）加强党内权力监督

中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心，是国家发展和民族复兴的掌舵者，必须从自身做起，加强党内权力监督。具体而言，从制度层面，要适当调整党内权力结构，改变目前实行的党委 “议行监合一”的权力模式，科学界定党代会、党委会和纪委三者间的关系，从而实现党内权力结构由高度集中向制约协调的模式转变，建立决策权、执行权、监督权分开且协调制衡的等腰三角形党内权力架构［16］。但值得注意的是，中国党内权力结构的分权化并不是西方宪政意义上的权力分立，而仅是管理性权力的分工，属于一种部分分权。从人事层面讲，每个党员干部都有双重身份:既是被监督者，又是监督者［17］。作为被监督者，应该加强自律，自觉接受党组织和人民群众的监督。在日常工作中依法履职，时刻以党纪国法鞭策自己，增强自身拒腐防变的能力。作为监督者，党员干部要不断强化监督意识，对其他党员干部都有权利、有义务进行监督，积极主动监督不仅是职责所系，更是为人民把关，对人民负责。

（三）严格控制政府权力

新中国成立以来，高度集中的政治经济体制的惯性下，权力集中，公开化程度不够；权力制约侧重事后监督而乏于事前预防，且多以自上而下为主，方向单一，主体有限，导致了近些年来权力滥用、腐败滋生。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，专门强调要 “确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，强化权力运行制约和监督体系”，将权力治理与国家治理联系在一起。为此，对于政府，首先应不断提高我国权力运行制约与协调机制的法制化，明确监督标准，细化具体措施，使对政府权力的运行有法可依，执法有据。其次，推进政府政务公开化，实现权力在阳光下运行，以防止权力黑洞，减少暗箱操作。此外，还应加强行政的民主化，通过发扬民主，最大限度地降低权力滥用的空间，真正实现权力稳定、廉洁运行。

（四）不断推进司法独立

司法独立是司法公正的重要条件。新中国历史上对于司法独立原则的确认，虽几度波折，但其从形式到实质的确立是当代法制现代化的必然趋势［18］。与西方三权分立中司法独立的寓意不同，中国特色的 “司法独立”本质上是法院依法独立行使职权。但目前从相关法律条文具体内容以及司法机关运行的客观现实来看，二者相距甚远，依法独立行使职权事实上却是以 “不独立”为显著特征的［19］:一是司法的地方化，具体体现为审判机关由同级人大选举产生，对其负责，受其监督；人事任命受党委领导；法院预算编入地方政府预算体制，这使得司法机关无法克服地方党政等因素的影响。二是司法的行政化，则使得法官对法院产生依附性，腐蚀了其独立性。基于此，应不断深化司法体制改革，准确定位政法委作为党委统筹司法工作的助手和参谋角色，取消其处理特定案件的权力，以便司法机关依法独立行使职权，此外，应当改革法院预算体制和法官的任命程序，使法官和法院能有相对独立的外部环境，真正做到独立公正审判，依法独立行使职权，从而真正发挥对其他国家机关的司法监督作用。

（五）不断增强社会监督

不管是基于社会契约论建立起来的西方政制，还是基于民主集中制而建立起来的人民代表大会制度，其权力来源都是广大人民，本质上都要受人民的监督和制约。为此，首先，应不断扩展公众参与监督的平台，实现从日常接待到网络办公、现场办公多平台的同步联动。其次，及时回应社情民意，提高行政效率，不断鼓励各主体的参与。最后，增强执行力，将来自多元主体的来信、访、电落到实处，编制好对权力制约的社会监督网。

五、结语

对权力的监督和制约是以防止权力滥用为目的的，以提高权力运行效率为原则的，最终是要在控制和协调二者间达成一个平衡。事实上中西方的权力制约模式各有长短，不宜妄自菲薄，搞 “拿来主义”，亦不可妄自尊大，不思进取，而应该立足当代中国政治现实，取西方分权制衡之精髓，不断建构起中国特色的权力制约体系，真正实现对权力的有效制约，将其关进制度的笼子里。

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