我国农用地产权制度的历史变迁与创新思路

司 春 燕

（中共山东省委党校，山东 济南 250103）



我国农用地产权制度的历史变迁与创新思路

司 春 燕

（中共山东省委党校，山东 济南 250103）

摘 要：“三农”问题的重心在农民，农民问题的根本在土地，土地问题的关键在产权。目前依附于我国农用地的所有权主体模糊、各项权能边界不清晰，农用地流转管理制度不健全，农用地征用后失地农民权益保障难适度，是导致“三农”问题长期未解的根本原因。我国农用地产权制度创新的未来走向应当是建立“五权分离”的中国特色现代农用地产权制度。

关键词：农用地产权;历史变迁;创新思路

“三农”问题即农业、农村和农民问题是现阶段困扰我国城乡一体化发展、建设社会主义新农村的一大难题。而“三农”问题的重心在农民，农民问题的根本在土地，土地问题的关键在产权，农用地①按照我国土地管理法规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。本文中所称的土地，特指土地管理法规定的农用地，其他用途的农村土地产权问题拟另文论述。产权不清是“三农”问题长期未解的根本症结所在。因此，创新农用地产权制度、为农民增收、农业发展和农村繁荣提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前实践来看，在我国人多地少的矛盾极其突出的情况下，西方国家的农用地私有化模式于我国不是明智之举。而实行农用地所有权主体的国有化和使用权主体的多元化是进一步完善我国农用地产权制度的可行之路和最佳选择。

一、新中国成立以来农用地产权制度的历史变迁

在我国历史上，有关土地归属和利用的种种设置和制度运行，始终与社会安宁和社会发展紧密相连，与社稷的兴衰和人民的福祉息息相关。土地问题一向是各种社会矛盾、冲突的焦点，而土地问题上的矛盾与冲突又常常导致社会动乱乃至政权更迭。因此，土地制度如何设计关乎社会稳定的大局。但是，任何制度设计都不会有一劳永逸的效果，随着社会生产力的发展和经济基础的变化，旧制度会不断被新制度所替代，这样一个动态的过程，可以称之为制度变迁。在乡村社会各种要素变迁的历史进程中，制度变迁始终是一个具有能动性的因素，它不只是被动地承认和复制乡村社会关系变迁的事实，而是凝聚了人的主观能动性，常常推动或阻碍乡村社会变迁的进程，并进而影响社会其他层面变迁的具体内容。而在有关乡村社会的诸多制度设计中，农用地产权制度最具有根本性。大体说来，新中国成立至今农用地产权制度的变革经历了四个阶段：

（一）建国初期的“土改”——平均地权的尝试

“土改”这个词一般人都不陌生，它不是泛指所有土地制度改革的简称，而通常是特指新中国建立初期在新解放区开展的农用地制度改革。①中国共产党在革命战争年代已经发动过两次“土改”：第一次是抗日战争时期（1941年），实行地主减租减息，农民交租交息的土地政策。这次“土改”的意义是减轻了地主对农民的封建剥削，改善了农民的物质生活，提高了农民抗日和生产的积极性，有利于建立抗日民族统一战线，联合地主阶级一致抗日。第二次是人民解放战争时期（1947年），中国共产党召开全国土地会议，决定在解放区进行土地改革，制定了《中国土地法大纲》。大纲规定：没收地主土地，废除封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地。这次“土改”的总路线是依靠贫农，团结中农，有步骤、有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。这一土地政策极大地激发了农民投身革命和从事农业生产的积极性。为了保卫胜利果实，翻身农民踊跃参军，积极支援前线。农民的支持，成为解放战争迅速取得胜利的一个可靠保证。与革命战争年代两次土地改革的内容不同，新中国”土改”的主要任务是没收封建地主阶级的土地归农民所有，目的是废除封建土地私有制，彻底消灭地主对农民的阶级剥削。

新中国”土改”的基本原则是坚持耕者有其田，主要任务是没收地主的土地分给无地或少地的农民，把封建地主阶级的土地所有制改变为农民的个体土地所有制。但是鉴于解放后的新情况，为减少阻力，孤立分化地主阶级，以利于稳定民族资产阶级，早日恢复发展农村经济的目的，1950年的《土地改革法》将过去征收富农多余土地财产的政策，改变为保存富农经济的政策。此外，对小土地出租者也采取了保护的政策，不征收其出租的土地。

新中国土地改革的胜利，意义重大而深远。在经济上，它彻底摧毁了我国两千多年的封建土地所有制，解除了封建制下农民对地主的依附关系，大大激发了农民的积极性和创造性，促进了农业生产的迅速恢复和发展；在政治上，它进一步巩固了工农联盟和人民民主专政的国家政权，为国民经济的恢复和发展，为国家社会主义工业化和对农业进行社会主义改造创造了条件，在一定程度上为我国社会主义现代化建设提供了稳定的保障。

新中国以土地产权制度为核心的制度变迁符合了社会发展的整体大环境，大大激发了农民生产的热情。但是，从本质上看，新中国”土改”仅仅是一次大范围的“均田制”尝试。小农意识的局限性使这种建立在农民个体私有基础上的土地制度很快呈现出弊端。一方面，由于土地在村、组集体经济组织内部实行按人头均分，在一定程度上刺激了农村的人口增长，因为农户从自身利益最大化的角度出发进行行为选择，增强了生育偏好；另一方面，由于土地的相对固定性特征，人口增加必然导致土地的细碎化，人均耕地面积不断减少，以生产分散、技术落后、资金和生产资料匮乏为特点的小农经济不仅导致农村迅速出现了两极分化的状况，而且严重制约了水利建设、自然灾害防御等农村基础性建设的发展。总之，小规模的农业生产排斥现代农业的发展，抑制了农业生产的进一步增长空间。社会主义国家的一个重要任务是发挥生产资料公有制的优势，实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，而土地等重要生产资料的分散化经营，难以产生规模效益。因此，”土改”后不到5年，全国农村的合作化和公社化就使个体农民土地私有制彻底终结。

（二）合作化和人民公社时期的农用地制度——规模化经营的推动

为了克服家庭分散经营带来的困难，一些农民自发结成农业互助组，最初这是农民自觉自愿的一种联合。1951年9月，中共中央召开全国第一次农业互助合作会议，制定了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》，充分肯定了互助组的做法，而且在农民自发互助组的基础上因势利导，引导农民在一些比较巩固的互助组内试办初级社，进而推进到高级社。

新中国要真正自立于世界民族之林，首先必须实现工业化；而要实现工业化，就必须完成“资本的原始积累”；而这种原始积累根本不可能在商品率过低的小农经济条件下完成。如何降低和分散小农经济较高的交易成本，集体化就是当时找到的降低农民交易成本的可行性选择，且工业化的实现必须首先完成工农业产品的交换，再加上在当时的国际形势下，与苏联的微妙关系使我国工业化不可能仰仗外援，因此国家的最优选择是通过农业生产的集体化来完成最初的工业化积累，以奠定新中国生产及发展的根基。

但是，当时的农业合作化也有不足之处，比如速度过快，原定10～15年完成的农业社会主义改造，在两年多的时间内完成，偏离了健康发展的轨道。有些地方违背了自愿入社的原则，强迫农民加入合作社，挫伤了一些农民的生产积极性，阻碍了农业生产力的发展。到人民公社时期，由于政社合一、高度集权，社员的劳动投入和利益分配不成等价关系，更是严重挫伤了农民生产的积极性、主动性和创造性，最终导致农业和农村发展迟滞、缓慢，长期处于徘徊局面。

（三）改革开放以来以家庭联产承包责任制为主的经营权调整

文化大革命结束后，中国国内社会动荡，生产力始终没有得到恢复，人民公社时期的“集体所有，统一经营”的土地制度事与愿违，不但没有发挥规模化的优势，反而抑制了农民的生产积极性。1978年11月24日，安徽省凤阳县小岗村的18位农民签下“生死状”，将村内土地分开承包，开创了家庭联产承包责任制的先河。家庭联产承包责任制作为农村经济体制改革的第一步，突破了“一大二公”“大锅饭”的旧体制。随着承包制的推行，个人付出与收入挂钩，使农民生产的积极性大增，解放了农村生产力。这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。中国农村普遍实行家庭联产承包责任制后，发挥了集体的优越性和个人的积极性，既能适应分散的小规模经营，也能适应相对集中的适度规模经营，因而促进了劳动生产率的提高以及农村经济的全面发展，提高了广大农民的生活水平。此后，不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，使广大农村地区迅速摘掉贫困落后的帽子，逐步走上富裕的道路，中国因此创造了令世人瞩目的用世界上7%的土地养活世界上22%人口的奇迹。

（四）新时期农用地流转制度的探索

改革开放以来，家庭承包经营责任制的实施，不仅在相当程度上满足了农民的土地诉求，在当时创造了一种适合农村生产力水平的富有效率的土地制度，也由此形成了一种具有较强稳定功能的社会经济结构，这是80年代和90年代农村经济快速发展，社会政治相对稳定的基本原因。但是大包干和土地延包，基本上是对自然村落内部的土地，按耕地总面积和总人口均分，由农户承包经营。实行集体与农户双层经营的家庭承包制，尽管从形式上继续保持着农用地所有权不变，但实质仍然是在各个农户之间平均使用土地。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，但实践中基本是分而不合，在我国大多数农村社区，农户承包地不断细碎化，农业收入在农民总收入中的比例越来越低，土地已经失去了维持农民生存最基本的社会保障功能。在我国改革目标选择了社会主义市场经济之后，土地家庭承包的制度安排的边际效用急剧递减，已明显呈现出制度上的缺陷，这种小农经济明显已经不适应当前全球化、大规模产业化的竞争要求。

一般来说，当工业化、城镇化发展到一定阶段，剩余劳动可以疏导到工业和服务业部门，农民非农就业比较充分的时候，就应该适时推进土地适度集中和规模经营。目前我国进入了这样一个发展阶段。我国农村工业化和非农化的快速推进，已经为农村剩余劳动力脱离土地创造了条件，可以逐步加大土地适度集中规模经营政策的实施力度。农用地流转制度的基本精神是充分实现农用地所有权利益的同时，赋予农民长期而有保障的土地使用权；这一制度的政策内容包括坚持农用地集体所有长期不变，农用地家庭承包经营长期不变，允许农户在承包期内依法、自愿、有偿转让土地经营权。但是，有学者委婉地表达了对农用地流转政策的担忧，“在土地集体所有制下，一个无法回避的问题是公平问题。即使更加个人化的农地制度有利于总体经济效率的提高，对公平的诉求也可能妨碍我们朝着这个方向发展。”[1]

二、现行农用地产权制度存在的主要问题

当前我国农用地制度最基本的特征就是产权归集体所有，农民依法拥有土地承包经营权。从土地产权制度上说，它既不是两权合一的土地私有制，也不是规范的两权分离租佃制。这种家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度在改革开放初期确实促进了我国农村经济的发展，但随着我国工业化、市场化和城市化进程的推进，它开始成为制约“三农”问题解决的瓶颈。现行农用地产权制度的主要缺陷表现在：

（一）农用地所有权主体不明确

我国法律虽明确规定农用地所有权归集体所有，但实践中，集体的产权是不完全的，最有实质意义的处分权集体不能行使，导致土地所有权成了一种抽象的法律象征。而且，法律对农用地所有权究竟属于哪一级集体态度不明确，因而实践中不知道由谁以及如何具体行使所有权。例如在《宪法》中，只笼统地规定了农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；《民法通则》规定了村农民集体和乡（镇）农民集体经济组织两种所有权主体，即集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有；《土地管理法》则规定了三种所有权主体，即乡（镇）农民集体、村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织。这些规定虽然明确了农用地集体所有权的代表，但几种集体在法律上的具体内涵模糊不清，集体有乡（镇）、村、村内集体经济组织3个层次，在不同程度上都是农用地产权的所有者代表，到底由谁以及如何来代表集体实施其权利与义务难以确定。

在实际操作中，由于农用地产权主体的多元化，一方面，必然会导致产权主体为争夺所有权而发生冲突；另一方面，出现所有权被架空现象。目前这种农用地集体所有的产权制度，使得所有权处于虚置地位，必然降低土地产权制度的有效性，土地产权的激励功能得不到发挥，束缚农民对土地投入的积极性，致使农业基本生产条件不断恶化。尽管土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发展起来，但是在不突破这种农用地产权制度的框架内盲目推动农用地流转，在实践中导致了一些不利后果：大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，不利于社会稳定等等。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污腐败，影响党风廉政建设。

为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2002年8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农用地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，经营权归转入方的土地经营体制。这在一定程度上解决了农业经营规模过小、农用地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。但是，从长远来看，这一土地制度改革的新形式在土地流转、征用等方面都存在一系列的问题，无法从根本上解决三农问题，主要原因在于农用地产权制度不完善，权能界限不清晰。

（二）农用地流转管理制度不健全

农用地流转是指农户承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为，是农村经济发展到一定阶段的产物。通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式，有助于提高农用地的利用效率。完善的农用地流转管理制度，健全土地流转市场体系，是优化农用地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。土地使用权的合理流转是中央农村政策的主要内容之一，但国家关于农用地流转的法律、政策不健全、不统一，有关法规对农村承包地的流转只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，在流转条件、流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一性，致使相关部门难以对农用地流转实行全面有效的管理。土地流转管理的法律、法规不健全，各农业主管部门的有关具体实施细则也不完善，导致实践探索陷入了困境。农用地流转过程中存在着严重的盲目随意、操作无序等不规范现象和地方保护主义倾向，这制约了土地流转的进程。例如，对农户流转土地的自发性行为，政府的管理、引导和服务缺乏规范性；有的地方政府盲目对流转下指标、定任务，留下了诸多隐患。因而农用地使用权发生权属纠纷时很难通过法律途径得到解决，通过行政途径处理的难度也很大。此外，农用地流转的非粮化问题也值得关注。据农业部调查，目前农户之间流转土地中用于种粮比重占72%，而流转入企业等规模经营主体的土地中，用于种粮的比重只有6%。

（三）农用地征收后农民权益保障难适度

在失地农民权益保障问题上，学界出现了两种相反的声音。一种声音站在失地农民的立场，认为失地农民是城市化进程中最大的利益受损者。当前土地制度严重不合理，要害是农民土地权利得不到保障，地方政府的土地财政“坑农害农”，城市建设占用农民土地，是建国后第二次对农民利益的“大剥夺”。有人分析目前被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20～30%，企业占40～50%，村级组织占25～30%，农民仅占5～10%。征用土地的补偿款根本不能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平，更不用说还要考虑物价上涨因素，农民还应该与城市居民的生活水平同步提高，在这种分配格局中，失地农民吃了大亏。另一种声音站在未被征地农民的立场，认为失地农民补偿不能过高。与学界主流观点认为失地农民权益严重受损不同，这种声音认为很多地方失地农民补偿不是低了，而是高得离谱，以至于滋生了一个土地食利阶层。土地制度安排尤其是征地制度安排的根本问题，是中国经济发展所产生的剩余如何分配，即到底是应该用征地补偿的方式，将中国经济发展剩余给予少数失地农民，还是维持当前将经济发展剩余以土地财政等形式用于基础设施建设和向广大中西部地区农民的转移支付，以实现地利共享和涨价归公。中国特殊的土地制度派生出中国特色的土地征收与补偿制度。当前中国城市基础设施建设之所以取得很大很好的进展，关键原因之一是有中国特色的土地财政。国家征收农用地还为划拨公益事业建设用地、低成本工业用地提供了可能。低成本的工业用地是中国经济奇迹的一大秘密，而划拨公益事业和公共工程建设用地又是中国基础设施建设可以建设得相当好的前提。在这个意义上不能完全否定土地财政。任何权利都是有边界的，不是毫无限制的。边界是公权与私权、私权与私权之间的分界线或平衡点。权利的越界行使或维护会损害到他人的、集体的或公共的权利或利益。农用地征收后，如何适度保障失地农民权益是当前实践中的一大难题。

三、创新农用地产权制度的基本原则和现实着力点

农用地产权制度创新的根本目的，就是要让农民从“身份”农民转变为“职业”农民，从而拥有明明白白的土地产权，实现实实在在的土地权益。农用地所有权长期不在其真正意义上的主人手中，可以说是导致“三农”问题长期得不到解决的根本原因。如果土地产权的权能不清晰，任何政策和举措都不可能成为治本之策，使土地资源得到充分利用和有效保护，要实现农民富裕和农业现代化也只能是一句空话。更有甚者，一些不法群体趁火打劫，损害广大农民权益，正如党国英所说：“这方面的问题近几年相当严重。剥夺农民耕地承包权的具体形式，一是不遵守政府关于延长土地承包期的规定，任意缩短承包期。二是违反政策将农业耕地转向其他非农业用途。三是强制农民放弃耕地，将耕地集中给所谓“种植大户”。四是村干部直接将土地把持在自己手里，用于私人经营。五是各种城市里的投资者违反国家政策，到农村“圈地”，进行农业经营性开发，把普通农民从土地上驱逐出来。”[2]这些做法将严重影响农村社会稳定，成为引发群体性事件的导火索。

当前，我国要建立起与社会主义市场经济发展相适应的现代化农用地产权制度不可能一蹴而就，更不能孤立进行。从长远出发，我国农用地产权制度创新需坚持几项原则：首先，坚持循序渐进的原则，不能搞运动式、强制性动员；其次，切实尊重民情民意，一切从当地人民群众的实际利益出发；再次，坚持因地制宜，统筹兼顾，不断深化完善农村社会保障制度等配套改革；第四，充分发挥县、乡两级党委政府联系群众的区位优势，组织农民、整合农业资源、改造提升农业生产方式，大力增加农民的非农收入；第五，加强顶层设计，突破体制和制度束缚，统筹城乡综合改革。第六，健全法制，加快土地政策法制化进程，建立起中国特色农用地产权法律制度。

从当前来看，我国要实现农用地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地产权制度。实现农用地产权制度的改革创新，亟需做好几下几方面的工作：

1.明确农用地所有权的主体是国家，打破城乡二元土地产权制度格局。因为只有国家也即社会主义国家的全体公民才是全部国土的主人，全体公民只应有职业分工的不同，而不应继续保留先天的市民和农民的身份差别。农用地所有权私有化的主张不符合中国实际，是误党误国误民之谈。有人认为，只有将农用地所有权永久性地赋予农民，土地成了私有财产，地方政府就不能随意征用土地，农民就能获得最充分的土地权益。只有农民真正对土地有了处分权，土地才有可能成为自由流通买卖的商品，那些种田能手就有可能通过市场化的手段拥有大量土地，农业产业化经营就会成为现实，农业的规模效益就能实现。似乎一私即灵，只要土地私有，再培育几个种田大户，农村的落后面貌和农民的贫穷状况就会立即改观。若果真如此，新中国建立以前的封建土地私有制岂不成了最理想的产业化和规模化经营模式？其实，就土地的终极所有权而言，只能属于国家，这也符合大多数农民对农村土地归属的认识。中南财经政法大学“农用地法律制度研究”课题组曾经做过一次问卷调查，其中一个问题涉及农民对土地归属的认识，据统计，60%的农民认为属于国家，27%认为属于村集体，7%认为属于生产队（或村民小组），5%认为属于个人，0.4%选择了其他。土地作为国家构成基本要素之一的性质决定了只有国家才能行使土地所有权中最本质的权能——处分权。其他主体即使名义上享有土地所有权，也只能行使其中的部分权能，或者某些权能肯定会受到一定程度的限制。任何公民个体或集体都不能任意处分其实际控制的土地。不管是实行土地公有还是私有，任何国家都不会允许土地的实际控制者随意将土地出租或转让给其他国家的公民、法人或政府组织作任意用途。因此，在土地所有权和使用权普遍分离的背景下，农用地的所有权问题不是关键，因为终极所有权只能属于国家，其他主体即使被赋予土地所有权也名不副实。农用地产权问题的实质是附着于农用地的各项具体权能如何配置。

2.明晰农用地所有权的各项权能，农用地产权制度创新的未来取向是建立“五权分离”即国家所有权、政府管理权、村集体保有权、农民承包权、多元经营权分离的中国特色现代农用地产权制度。重新界定国家、各级人民政府、行政村集体、农户与新的土地流入方之间的土地产权关系，细化各自的权利和义务。

3.针对土地的不同用途实行分类管理。城乡土地统一按用途进行分类，对农用地与农户宅基地、集体公益设施用地、集体经营性建设用地适用不同的产权配置，农用地以农户承包经营为主，实行严格的耕地保护和土地管制制度；农户宅基地和集体公益设施用地可参照城市土地关于划拨制度的相关规定；集体经营性建设用地则可以进入土地市场流转，完善农村建设用地市场，建立城乡统一的土地市场体系。

4.加强新型城镇化建设，引导更多农民转产转业。统筹城乡发展，提供更多就业岗位，增加农民非农收入，尽快建立人地分离的常规化机制。

5.在保持国务院、省、市、县级政府土地管理权限基本稳定的前提下，转变乡镇政府职能。弱化其政治职能，从乡镇政府分离出的大部分政治职能可以由乡镇党委和乡镇人大机关行使；强化其经济管理职能，主要是做好基本农田的承包经营管理，探索国有农场的建立及经营模式。

参考文献：

[1] 姚洋.中国农地制度:一个分析框架[J]. 中国社会科学,2000, （2）.

[2] 党国英.农村社会稳定论[EB/OL].http://www.china-review.com/ cath.asp?id=1668.

责任编辑：胡燕京

The Development and Innovation of China's Farmland Property Right System

SI Chun-yan
( Party School of Shandong Provincial Party Committee, Jinan 250103, China )

Abstract:The core of the "problems related to agriculture, rural areas and farms" is farmers. The key to farmers' problem is the farmland. The key to the farmland is property right. Currently, the property right attached to the farmland in China is ambiguous, but the boundary of every concerned right is not clear, and the circulation management system of the land is not perfect. After much expropriation is implemented, how to moderately protect the rights of landless farmers is also a difficult problem. The above factors are the root causes of the long-term unsolved problem of "problems related to agriculture, rural areas and farms". China's innovation of the property right of the farmland in the future should be establishing a new, modern system with Chinese characteristics, that is, the "separation of fi ve powers" farmland property right system.

Key words:farmland property right; historical change; innovative idea

作者简介：司春燕（1972-），女，山东滨州人，法学博士，中共山东省委党校政法部副教授，主要从事法学理论研究。

基金项目：山东省社会科学规划研究项目“社会转型期的农村稳定问题研究”（批准号：13CSHJ06）的阶段性成果。

收稿日期：2015-09-20

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1005-7110（2016）02-0072-06