深化高等教育综合改革应着力解决的几个问题

曹国永（北京交通大学，北京100044）



深化高等教育综合改革应着力解决的几个问题

曹国永
（北京交通大学，北京100044）

摘要：深化高等教育综合改革、推动高等教育内涵式发展，就必须突破重点领域和关键环节的体制机制障碍。我国高等教育的发展，需要在建立现代大学制度、提升人才培养质量、建设高水平师资队伍等方面做出积极探索，推进大学治理体系和治理能力的现代化。

关键词：高等教育；综合改革；现代大学制度；人才培养；人事制度

深化高等教育综合改革，核心就是要以改革创新为动力，突破重点领域和关键环节的体制机制障碍，推动高等教育内涵式发展。当前，深化高等教育综合改革已进入深水区和攻坚期，面临着许多普遍性的问题与矛盾。我国高等教育的发展，需要在建立现代大学制度、提升人才培养质量、建设高水平师资队伍等方面做出积极探索，推进大学治理体系和治理能力的现代化。

一、以理顺关系为重点，推动建立中国特色现代大学制度

现代大学制度建设是我国高等教育界热议的话题。科学界定政府与高校的关系、明晰校院两级治理结构、厘清行政权力与学术权力的边界，是中国特色现代大学制度建设的基本要求。我国高等教育的发展，需要建立政府与高校的新型关系、建设高校基层学术组织、规范学术权力和行政权力。

1.构建政府与高校的新型关系

改变政府对高校的管理方式，扩大高校的办学自主权是我国高等教育管理体制改革的基本取向。扩大高校办学自主权，究其实质就是调整政府与高校的关系。长期以来，我国一直实行的是政府主导、高度集中的高等教育管理体制，政府对高校实行从人事到财务、从招生到学生就业、从立项到科研成果转化等多方面的管理，政府与高校的关系实际上是行政上的隶属关系。[1]虽然近年来政府积极推进依法治教，系统梳理职责权限，减少行政审批，推行简政放权。但是，距离《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出的发展目标，距离形成“政府宏观管理、高校自主办学”的新型关系还有较大差距。

2.推进校院两级管理体制改革

校院两级管理体制改革的重点，是要尊重大学作为“底部沉重”组织的组织特性，进一步推动管理重心下移，逐步建立健全学校宏观管理、学院自主运行的两级管理体制，进一步激发作为科研和教学最前沿单位的学院的积极性和主动性。其中，如何优化校院两级的行政管理机构；如何界定校院两级在学科建设、人才培养、科学研究和人事、财务等各方面的“责、权、利”；如何实现跨学院的合作与资源配置，保证学校重大教学、科研项目的实施；如何规范和完善学院治理结构，建立起自我约束、自我管理的运行机制；如何避免“一放就乱、一管就死”等问题，都是有待进一步深入研究的问题。

3.厘清行政权力与学术权力的边界

高校去行政化改革是当前高校都在大力推进的一项重要改革。健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，并以学术委员会作为校内最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权，保障学术委员会在教学、科研等学术事务中有效发挥作用，是高校去行政化改革的一项重要内容。其核心是厘清和建立行政与学术的权力架构和权力边界，完善二者之间的关系。其中，如何构建高效的行政管理体系和专业化队伍，如何真正发挥学术权力在高校内部治理中的作用，如何平衡学术权力与行政权力之间的关系，如何界定与划分学术权力和行政权力的边界，如何保证学术委员会贯彻执行学校整体发展规划，保证其运行决策与学校整体发展目标方向一致，还需要认真研究和探讨。

总体而言，高校必须找准综合改革的切入点，以大学“主体性”的回归为突破口，抓住高等教育综合改革的“牛鼻子”。通过构建新型的政府与高校、学校与学院、行政权力与学术权力之间的关系，厘清各主体的“责、权、利”范围。政府部门要树立服务意识，履行监督职能，落实目标责任制；从对高校的具体事务管理中解脱出来，统筹规划高等教育事业发展，对高校进行宏观指导、统筹与调控，优化高等教育结构和资源的配置；以提高整个国家的高等教育的质量和效益为目标，通过法律、经济和监督等手段，对高校的办学行为、质量控制和财务管理等进行宏观管理。高校作为高等教育的实施主体，应通过对人才培养、科学研究等的自我调整，主动适应经济社会发展的需要；应进一步释放作为学术基层组织的二级学院的办学活力，给予学院更多的自主权力。高校作为“研究高深学问”的组织，必须充分发挥学术委员会在学术发展、学术评价、学术规范中的主导作用，强化行政的学术服务职能，进一步落实学术委员会对教学、科研等学术事务的审议权和决策权。

二、以强化激励为重点，提升人才培养质量

人才培养是高校“一本多元”职责的核心，也是衡量高校发展水平的主要指标。我国高校普遍存在“重科研、轻教学”的现象，影响了人才培养质量的提升。如何以目标为导向，通过建立有效的人才培养激励机制、教学激励机制、企业参与激励机制，提升教师参与教学的积极性和企业参与人才培养的热情，是破解高校人才培养质量瓶颈的重要突破口。

1.健全鼓励教师投入教学工作的激励机制

目前，我国大学教师的考评和晋升制度对教师投入人才培养的激励作用不明显，在评价指标上过于集中于可度量的论文（论著）、科研经费、项目等级、专利数等，造成教师将主要的时间和精力用于科研和发表论文。甚至在某种程度上存在教师教学方面投入精力越多，获得的认可和回报越少的现象。[2]在考核、晋升机制和激励政策方面，如何科学衡量人才培养工作的质量；如何平衡教学与科研的关系；如何保证专心教学教师的事业发展，是需要破解的难题。此外，学生评教制度也是影响教师投入教学积极性的重要方面。由于学生夹杂对教师的情感、个体对课程本身的喜好程度，以及存在对获取成绩和学分的功利性，导致学生在评教过程中容易带有主观偏向性和随意性，使评价结果产生失真。这种评价体系也容易造成部分教师不敢严格管理学生，放松对学生的学业要求，降低了人才培养的质量和标准。在实施学生评教的过程中，如何科学设计评价指标体系，削弱评判的主观性，使评价指标选项更客观；如何科学分析评价数据，应用评价结果；如何引导教师严格要求，以教风带学风等，都是未来需要认真研究的问题。

2.完善企业参与校企联合培养的激励机制

产学联合人才培养需要企业尤其是大型企业的积极参与。目前，除了教育部门外，相关政策并不大关注产学联合培养人才问题。教育部门倡导高校积极开展产学联合培养，但并没有对产学合作的成本分担、效果评价、执行与监督等机制作出具体规定。由于缺乏政府对企业参与校企联合培养人才工作的政策导向和激励机制，导致企业参与合作培养人才的积极性不高，企业参与合作培养的投入难以得到补偿，竞争压力和生产安全等问题也使企业不大愿意接收大学生到现场实习。

总体而言，高等教育综合改革必须以健全激励制度为抓手，共同推进人才培养质量提升。通过设立教学岗位津贴、超工作量教学补贴、教改教研资助计划、教学成果与科研成果同等对待、设置教学辅助岗位、加大教学名师宣传力度等措施，激励教师投入更多的时间和精力提升教学质量和教学水平。同时，高校要重构教学质量评价体系，将学生评教与多元评教相结合，将目标评价和过程评价相结合，重视同行评议和专家评议，重视对教学课件、学生作业、课堂现场等的综合考核，对教学全程实施评价。要进一步提升企业参与高校人才培养的积极性，加大企业在校企联合培养中的话语权。高校应按照企业实际需求，探索校企合作人才培养的改革。在教师、教材、课程、科研等方面积极与企业对接，开展“订单式”、“订制式”培养，满足企业对各类人才的需要。政府在校企联合培养方面应给予鼓励和支持，运用政策、金融、税收等手段调动企业参与高校人才培养的积极性。包括：制定有利于校企联合培养的法律法规，明确校企双方在联合培养中的责任和义务；构建企业参与高校人才培养的利益补偿机制，通过建立校企联合培养专项基金，加大对校企联合培养人才的财政补贴力度。

三、以完善机制为重点，建设高水平师资队伍

建立有效的教师进入退出机制既是高校自身战略发展的需要，也是保障教师资源优化配置的一种制度性安排。尽管目前高校人事制度改革已经取得了一定的成绩，但由于观念意识的障碍、制度环境的制约，在实践中很难真正做到“能进能出、能上能下”，人才的合理流动已经成为制约高水平师资队伍建设的重大瓶颈。

1.突破政策限制，完善优秀人才引进机制

优秀的教师是学校生存发展最重要的资源，建设一流的高校首先需要引进、培育和留住一流的师资。目前，一线大城市教师生存压力大、户籍政策收紧，容易造成优秀人才的流失。相关法律法规对聘用外籍教师也存在制度性约束，高校聘请外籍教师和外籍管理人员手续比较繁杂，而且聘用的外籍人员享受不到相应的国民待遇。只有进入“千人计划”，才能享受到国民待遇，其他聘用的外籍人才往往遇到多子女落户、购房、签证等政策限制。这成为制约国内优秀人才和境外一流教师选聘过程中的瓶颈性因素。

2.打破铁饭碗，健全人员流动与退出制度

在人事制度改革中，许多高校对考评不合格的教师实施退出机制，解聘不适合在大学任教的人员。部分高校还开展了“非升即走”的改革试点，即在一定年限内未能晋升职称的教师必须离职。但高校属于事业单位，教师属于事业编制，在推进退出机制改革的过程中常常受到事业单位人事制度的制约和影响。另外，事业单位对接的社会保障机制也不完善，社保、档案流转政策不配套，高校人才流转至社会渠道的出口不畅通，实现现有事业编制人员“能进能出”的用人目标难度很大。对于拟退出的人员，除非本人自动离职，学校很难解聘那些不适合在大学任教的人员，目前主要以校内流转为主。但由于他们仍占用学校的定编，进而又限制了学校人才的引进。

总体而言，下一阶段的人事制度改革必须以完善人才进出机制为核心，破解人才进出的两难困境。通过构建高效的教师进入退出机制，解决目前“能进不能出、能上不能下”的人事困境。从外部环境来看，国家应出台相关法律、法规和政策，对高校教师的聘任、管理和退出做出明确规定；应建立符合教师职业特点的社会保障机制，在养老保险、事业保险、医疗保险等方面，加大改革和扶持力度，维护教师权益，解决教师进入退出的后顾之忧；对解聘的教师提供再就业培训、就业信息等帮扶工作，引导他们向其他岗位或机构顺利过渡；扩大能够享受“国民待遇”的外籍教师的范围，从国家层面给予一定的政策和经济扶持，增强我国高校对外籍教师的吸引力；应加强舆论引导，破除教师职业是“铁饭碗”的传统惯性思维，引导高校教师乃至整个社会正确看待职业退出问题，形成良好的支持教师合理进入退出的舆论环境。[3]从高校内部制度环境来看，应建立严格的聘用制度，严把教师准入关，除了对人选的教学能力、科研能力、科研成果等基本任职资格的考核外，还要对职业道德、身心健康等综合素质和发展潜力进行严格考核；建立科学、公平的考评机制，发挥有效的遴选和监督作用，从行政审核和学术审核两方面对教师进行评价：行政审核主要是对教师政治思想表现、职业道德等进行审查，学术审核则要覆盖教学、科研、社会服务等方面，通过学生及同行评教结果考核教学水平，通过论文发表的数量和质量、科研项目承担情况考核科研水平，通过科研成果转化、产学研合作等评价社会服务水平；建立规范化的退出制度和程序，订立聘用合同时即明确解聘标准、解聘补偿、教师申诉等相关条款，并严格按照合同办事，强化合同的约束力；完善教师解聘后的相关帮扶和保障工作，既可通过学校培训实现教师转岗，也可采用提前退休等办法，利用空编引进更多优秀人才。对于内退人员可以根据教师在校期间的薪酬、职位、工龄、贡献等制定合理的经济补偿标准。

参考文献：

[1]祁占勇.落实与扩大高校办学自主权的三维坐标——高校与政府、社会关系的重塑及内部治理结构的完善[J].高等教育研究，2013，（5）：26-31.

[2]冯烈.对我国现行高等教育体制改革存在问题及发展方向的探讨[J].高教探索，2014，（7）：164-165.

[3]杜学元，彭雪明.论我国高校教师退出机制[J].国家教育行政学院学报，2011，（2）：72-76.

（责任编辑朱玉成）

On Several Issues Essential in the
Comprehensive Reform of Higher Education

Cao Guoyong

Abstract:In order to promote intensive development in higher education, new breakthroughs must be achieved in crucial areas and important stages of the reform. This article puts forward some thoughts and policy suggestions for deepening the comprehensive reform of higher education, including establishing a modern university institution, enhancing the quality of talent -training, constructing high -level teaching faculties, etc.

Key words:higher education; comprehensive reform; modern university institution; talent cultivation; personnel system

作者简介：曹国永，男，北京交通大学党委书记，研究员，主要从事高等教育管理与发展研究。

基金项目：国家社会科学基金（BIA120079）

收稿日期：2015-11-25

中图分类号：G647

文献标识码：A

文章编号：1672－4038（2016）01－0011－04