澳大利亚失业青年治理对我国的镜鉴

张 爽

澳大利亚失业青年治理对我国的镜鉴

张 爽

（上海市公共行政与人力资源研究所）

经济新常态是未来一个时期我国经济发展的重要特征，在新常态的不同阶段，经济增长速度、发展方式、结构调整以及发展动力等都与前一阶段有所不同，这些变化必然对就业带来影响，从而将就业管理服务工作、职业培训置于不间断的挑战之下。澳大利亚政府基于对失业青年激励引导理念，提出主流青年公共就业服务和青年失业治理的四大最新举措。对比不同国情，化解青年失业难题需要培养提升青年职业技能、缔造与产业结构相适应的就业结构、构建公共部门促进青年就业的多重保障、充分激发和调动青年内在就业动力、为有志青年提供更好的创业服务。

澳大利亚；青年失业；治理方略

2015年年末，“长期失业青年就业政策和服务”培训团奔赴悉尼和墨尔本两地，组织高密度、多视角、全外教的集中授课，之后参观走访新南威尔士州伊拉瓦拉职业技术教育学院、墨尔本理工学院、悉尼大学、澳洲国家就业服务协会、万宝盛华和德科两家人力资源服务公司，并与当地有关人员包括企业界人士互动探讨，系统地学习了澳大利亚青年就业服务，在较短时间内形成对澳大利亚促进长期失业青年就业政策和服务整体性的把握，在此基础上针对青年失业治理这个主题展开深入思考。

一、澳大利亚青年公共就业服务概貌

澳大利亚官方认可的就业形态分为全职工作、兼职工作和临时工3种，享有不同权益，以全职工作的保障最为健全，包括有薪休假、产假、育儿假等职业福利。在澳大利亚，当青年处于充分竞争状态的劳动力市场时，市场担当着最基本也是最主要的调节职能，澳大利亚就业部作为联邦级的政府部门从旁协助。但是，对处于不利处境的青年群体如长期失业青年、早期离校生、残障者而言，人类服务部则唱主角，其中最重要的机构是联邦福利署。作为由澳政府设立的专门提供就业社会保障服务的非营利性法定机构，治理长期失业青年是其职责之一。

目前，20岁左右的年轻人占全澳失业总人口的1/5，并且失业青年的状况正发生显著变化，拥有12年受教育程度的失业青年比例继续增加，表明解决此问题的办法也许远比“收入或学习”复杂得多。澳大利亚著名慈善机构圣劳伦斯兄弟会发布的报告揭露了该问题的严重程度及其与过往经济冲击的明显区别：“失业人士的受教育水平令人惊讶，我们发现受教育程度不足12年的失业人数比例出现下跌。2010年这个群体占失业总人数的比例超过44%，到2011年锐跌至32%，2012年又微升至36%。此外，自2010年以来，受过高等教育人士的失业比例出现增长。”澳大利亚青年受教育程度与失业率间的关系正在朝非线性方向发展，公共就业服务面临着较以往不同群体就业状况更为分化和更错综复杂的局势。

二、澳大利亚青年失业治理体制及其运行

澳大利亚青年群体中存在发达国家通有的NEET族，所谓NEET是指既不上学、没有工作，也不接受职业培训的人，他们是长期失业青年中的重要组成部分。部分身体残疾或有残障的年轻人也往往沦为长期失业者。针对该社会现象，政府实施一系列的行动计划加以化解。

（一）主流的青年公共就业服务

在经济全球化浪潮下，澳大利亚部分传统产业受到严重冲击，曾欣欣向荣的汽车工业走向凋敝，矿业繁荣结束后的发展越来越倚重知识经济和服务业，未接受完整教育或技能培训的年轻人在转型中处境艰难。该国统计局数据显示，昆士兰州内陆地区15-24岁年轻人失业率高达28.4%，首都堪培拉是全澳青年失业率最低的地区之一，但2016年1月也上升至11.7%。[1]

1.澳大利亚就业服务计划

自2009年，起澳大利亚就业服务计划（Job Services Australia，简称JSA）取代网络工作计划，成为澳大利亚国家性的就业服务制度，主要通过组织培训、技能发展、工作经验和一对一援助就业服务，满足求职者和雇主所需，同时也是长期失业青年的最大就业服务提供方。其中，接受就业服务计划的资格由福利署决定。根据求职者特定需求以及当前经济形势，涵盖的就业服务有：协助创建个人就业简历，评估求职者当前的就业技能、培训，定期与服务提供方展开面对面交流，定期审查。设立就业途径资金，为提供方帮助求职者进入就业的援助活动供给资金，援助活动主要包括培训课程、工资补贴、与工作相关的服装及安全设备和短期旅行费用。

为了分层管理求职者，并依据细分群体的特征施行差异化措施，澳大利亚就业服务计划将公共就业服务划为4条就业服务流，对应于困难程度各异的求职者：做好工作准备的求职者（服务流1）和弱势求职者（服务流2到服务流4），程序上则由求职者分类工具（Job Seeker Classif cation Instrument，简称JSCI）和工作能力评估工具（Job Capacity Assessment，简称JCA）进行评估。求职者归属的就业服务流级别与评分高低、就业困难程度、囊括的就业服务内容与需动用的公共资源间呈现正相关关系，具体对应情况是：服务流1：得分为19分或者更少；服务流2：得分在20-28分之间；服务流3:得分为29分或更多[2]。每个服务流的层级反映出求职者当前的工作水平，并根据工作水平相应地为4个服务流资助费用。通过为服务流1-4的所属对象提供12个月以内的培训与指导，之后定期评估，根据工作能力评估工具结果决定求职者是否可进入工作阶段。服务流1：提供方为求职者提供4个月帮助，包括工作简历准备、求职技巧和进入就业培训机构。服务流2和服务流3：目标群体较服务流1的对象有更大的就业障碍，因此，提供方除了实施服务流1的所有支持外，还包括具体的干预支持以及对提供的服务讲解等，并规定此阶段的求职者必须与提供方进行每月一次面对面的交流与评估。服务流4：为处于最弱势的求职者提供集中援助，包括职前和职后援助，与服务流2-3一样，规定每月面对面交流与开展定期审查。

2.青年就业实习计划

联邦福利署资料显示，如果青年从事一份全职的澳大利亚学徒工作，就能得到政府的收入支助付款。所谓学徒有着严格定义，指在当前澳大利亚学徒训练制度框架下拥有联邦注册号，全职从事学徒工作的学徒、实习生或见习学徒。若符合一定的条件，青年学徒就有望获得下列几个收入支持计划的一项以帮助支付训练期间生活费用，包括：（1）青年实习计划1——针对正在从事澳大利亚学徒或学习计划的原住民或托雷斯海峡岛民，符合条件者将得到费用资助；（2）青年实习计划2——为25岁以上的全职学生或学徒身份的澳大利亚人，提供财务支持；（3）青年津贴——该计划为年龄在16至24岁间的全日制学生、担任全职的澳大利亚学徒、培训生、求职者或患病人员提供经济帮助。申请青年就业实习计划收入补助的资格条件：16至21岁，寻找全职工作或开展核准的各项活动；18-24岁，全日制在读；16-17岁，已完成12年受教育年限或正在接受全日制中等教育，因学习之故离家生活或被视为不依赖青年津贴；16-24岁，从事全职的澳大利亚实习者。

3.职业教育与培训

与世界上其他国家类似，澳大利亚企业偏好拥有高超技术、敏捷思维，能适应各种工作环境和日新月异技术变革的劳动力。大型企业只有拥有高技能、高素质、有创新能力的劳动力才能在国际上保持一流竞争力，而中小型企业的雇佣量几乎占到全国半数，使用高技能劳动力是其提升企业效率和产能、抓住和利用全新经济机遇的关键所在。但对于缺乏技术的职员或新进职员培训，很多企业雇主十分犹豫。针对该情况，澳政府在让年轻人加入职业培训系统方面给予系列支持，包括学徒资金支持以及发放各州和各地区管理的国家培训津贴，在世界上享有较高声誉。但随着全球经济形势日益严峻，时代变革日趋加速，青年高失业率的现实让官方意识到澳大利亚职业教育改革已到“非进行不可”的地步。该国最具影响力的报纸《澳大利亚人报》披露，有几乎2/3培训课程所涉及岗位未来将在澳大利亚消失。[3]2015年8月澳大利亚青年基金会发布报告称，至少有70%的澳年轻人规划的未来职业岗位将会消失。[4]因此，要严肃审查职业教育培训的需要。最新职业教育改革的核心内容是建立一个更完善的职业教育和培训系统，以帮助提升工业产能、增加就业岗位，促进全澳经济繁荣发展。[5]2014年4月，澳大利亚委员会联合行业和技能委员会确定了六大改革目标（更强的管理、更具适用性的学徒培训机制、更能满足行业需求、启动更公平有效的监督、更好地获取职业教育参与者信息、更具有针对性的使用），并循序渐进地加以推动。

4.求职津贴补贴

澳大利亚政府面向求职者和在校青年学生推出分门别类但又涵盖不同需要，适应不同条件、不同对象的津贴补贴，其中，较具代表性的是新起点津贴和青年津贴两种：一是新起点津贴，主要是为正在寻找工作或从事求职活动的人员提供，申领条件为：22岁及以上但未到养老金领取年龄；寻求合适的有薪工作；准备进入求职计划；没有参与劳动行动；在找工作的同时做好履行共同义务准备；符合收入和资产审核和具备身份资格。二是青年津贴，为年龄在16至24岁的全日制学生、隶属全职澳大利亚学徒计划者、参与培训者、寻找工作者或患病者提供资助。青年津贴申请条件主要是基于资助者年龄、学习课程内容、收入或资产状态以及居住要求。

（二）青年失业治理最新举措

当下，澳大利亚的工作机会正越来越向年龄较大求职者和高素质移民集中，年轻人的就业机会依然是“顽固性”低迷。澳国内舆论认为，15岁至24岁国民的未来职业都将会受到自动化、全球化影响，而低技能劳工、零售业和管理文案工作受到的冲击最大。为克服此局面，澳政府于2015年下半年推出激励青年就业方案，强调打出“组合拳”。

1.刺激工作计划

从2015年7月1日起，刺激工作计划成为澳大利亚政府帮助该国劳动力投入到工作中，帮助雇主找到合适员工的新途径。作为澳洲就业部门购买的一种社会服务，它是政府主动解决青年失业问题的方案，也是对原澳大利亚计划服务计划的替代，后者即告自动失效。例如，都乐地区协调员方案就是专为都乐设立，由非营利机构协调人岗相匹配的工作。又如，《新企业奖励计划》支持求职者启动和运行一个可行的小型企业，达到劳务输出和劳动信息服务支持种植者的园艺业丰收的要求。其服务对象包括下列人群：土著居民和托雷斯海峡岛民；年龄超过45岁的人员；非英语母语国背景者；年轻人；残疾人；雇主；雇员。一方面，项目供应商与用人单位密切合作，了解其招聘要求，雇主可以使用本地供应商量身定制的招聘服务，免费招募人手。另一方面，允许求职者向供应商寻求帮助，从而获得和保住工作，供应商可灵活地调整自身服务，以吻合求职者的评估结果。覆盖的供应商网络极其庞大，遍布全澳1700多个地点。

2.赋权青年行动（倡议）

2015年11月13日，澳大利亚就业部发布新的赋权青年行动（倡议）拨款准则和申请程序，披露政府部门正在寻求与申请财政补助资金的不以营利为目的的非政府社团组织合作，利用其创新和独特的服务帮扶那些长期失业或具有长期失业风险的脆弱年轻人。赋权青年行动将采取新颖和创造性的种种方式，让青少年与其家庭、社区和用人单位相连接，以确保踏上就业之路。法案出台背景：因部分年轻人在求职和保住职位时面临巨大的障碍，进而有更高的可能成为长期失业者和终身的救济金依赖者，这就是官方预计总投资5000万澳元于青年赋权行动的动因。为了激发年轻人工作动力，非营利组织受邀提出不同于当前激励就业举措的建议。赋权青年行动优先关注那些生活在偏远地区的年轻人、处于社会弱势地位的早期离校生、澳大利亚原住民或外来文化和语言背景。赋权青年行动是2015-2016年财政预算案公布的331万澳元青年就业战略的构成部分，在《过渡到工作》框架下展开行动。政府也乐意借助于本地弱势年轻人有密切合作经验的社区组织力量，首轮赋权青年行动于2016年3年正式启动。

3.《过渡到工作（2016—2020）》草案

该草案将提供密集的就业前支持，提高15-21岁澳大利亚青年能力，帮助他们进入雇佣市场或训练年轻人的就职准备技巧。新服务具有很强的专注于帮助年轻人了解工作场所岗位职责的特点，且制定由雇主所要求的技能和行为的训练计划。该服务具有极强的针对性，工作对象是早期离校生，并配合主流的刺激工作就业服务。预期草案执行后每年将帮助约29000名年轻人，为其供应过渡性工作，化解长期失业风险的累积。该草案选择具有较强用人单位联系实力的社区组织作为提供方，并与年轻人共同工作，体现就业促进和成果展示的专业知识。与前述“刺激工作”的最大区别是《过渡到工作》仅针对早期离校生这个特定人群，他们可从前者流动到后一制度，但不允许同时享受双重服务。《过渡到工作》草案在就业行业有国家就业服务协会和就业澳大利亚两个国家高端提供方，此外，残疾人就业澳大利亚组织也具有相当大的影响力。

4.新企业激励计划

由澳洲政府推出，为有兴趣成立新型企业的求职者提供支持。严格意义上，它是刺激工作计划的一项内容。该计划由21个供应商组建成供给网络，为求职者转变为自雇企业主实施个性化帮助。计划囊括的内容有：长达52周的经认证的小企业培训和业务指导；最高39周的收入支持（新企业成立津贴），符合条件者还可享受最高达26周的租金补贴；个性化的指导和支持，选定的供应商在新业务的第一年帮助求职者把自己的经营理念付诸实践；刺激工作计划的合格申请者或就业援助阶段残疾人就业服务参与者；刺激工作计划的志愿者并且在此志愿服务期限结束前开始本计划协助；年龄在18岁及以上；有收到符合条件的收入补助，如新起点津贴、育儿付款、照顾者付款、残疾福利金或青年津贴；创业前或在创业期间未达到养老金领取年龄；能参与的培训（如果相关）并且能在将成立的新企业全职工作；没有未清偿完毕的破产；没有在任何时候，收到与本计划援助类似的商业活动；没有在之前3年收到本计划的协助。例外条款：若申请人是残疾人福利金、照顾者付款、育儿付款（单）和退伍军人事务养老金等特定受益人时，可以选择留在这些条款下且同时参与本计划。新企业业务不能在已有的商业基础上运作。具体要求为：独立经营；合法并且能接受公众监督；被NEIS供应商评估为有价值；不建立在已成立企业购买或收购的前提下；不直接与现有业务（除非能够证明存在对产品或服务及产品或服务的需求未满足）竞争，而以新的方式推进；在澳大利亚境内成立和运营等。

三、澳大利亚促进失业青年就业政策和服务带来的启示

从青年职业生涯全过程看，追求更多的职业发展机会、更好的薪酬待遇、更公平的竞争环境既合乎情理，也是个人理性选择结果。但青年应立足于本人条件，树立正确的就业观，确立适当的职业发展方向，避免对工作过多挑剔而导致无法就业乃至长期失业的发生，这就要求个人、家庭、高校、社会和政府等各方齐心协力，共同为青年职场扬帆保驾护航。

（一）通过教育源头培养提升青年职业技能

学校在传授青年知识技能和塑造正确择业观上责无旁贷，要带头打破“唯文凭论”“凭文学历”，明确自身办学特色和培养模式，着重提高毕业生的质量，使他们具备较高的人力资本、较强的动手能力。澳大利亚国民通常一生中会涉及17个不同的工作，横跨5个职业领域。据对该国405个职业的分析显示，所有工作者中的60%需要使用数字系统或利用数字科技。如果数字技能短缺，将不足以使用科技交流或者完成工作。澳大利亚的职业教育体系对此严阵以待[6]，从2014年开始对职业教育产业改革和重组。鉴于上海大中专院校毕业生的技能、层次、分布、专业方向和供给数量与社会需求存在脱节甚至错位，在就业竞争日趋激烈的背景下，大中专院校就业指导部门和公共就业服务机构应主动与用人单位联系，深入把握市场行情，为学生传递信息，特别是加强就业较困难学生的指导。与此同时，积极推进普通本科院校向应用型大学的转型，使得培养的人才符合劳动力市场要求，具备与时俱进的职业技能。

（二）缔造与产业结构相适应的就业结构

在引导青年树立正确就业观的同时，还应根据社会发展进程和劳动者期望开发高质量就业岗位。如近年来上海坚守“创新驱动、转型发展”的主旨，但知识技术密集型的服务性行业、生产服务性行业发展相对滞后，具有技术含量和较高回报的岗位有限，低端的体力型、服务型岗位富余。澳大利亚判断现阶段自动化仅仅能够替代简单、惯例的工作，但未来工作复杂化会逐步提高且冲击已有职业。15岁至24岁青年的未来职业都将受到自动化、全球化影响，低技能劳工、零售业和管理文案工作受到的打击最大。因此，一要坚持就业优先战略，建设就业友好型社会。在经济结构调整中保证一定的岗位数量，尤其注重在部分人口集中区域合理安排产业；二要着力提高岗位质量，开发受年轻人青睐的社区服务、社区管理、社区公益及“志愿”性岗位，增长青年见识，提高通用技能；三要挖掘高质量见习岗位，依托律师协会、社工协会、企业协会等有爱心的机构与团体，开发法律、社区、金融岗位，尤其是要在医院、学校、街镇等大型企事业单位挖潜出部分优质岗位，迎合青年追求体面就业的心态。

（三）构建公共部门促进青年就业的多重保障

无论是发达国家还是发展中国家都将社会保障体系的建设和完善作为长期、重要的任务，长期失业青年作为就业弱势群体，更离不开公共服务部门的扶持[7]。澳大利亚的就业服务整体制度在不同时期经历演化,十余年间先后推出网络工作计划（1998年）、就业服务计划（2009年）、就业刺激计划（2015年）3个框架性制度安排。以上海为例，长期失业青年就业服务针对性项目是“启航计划”，其推行也确实缓解了部分长期失业青年的就业困境，但无论是从数量规模还是质量成效来看，长期失业青年的就业依然是一大难题。就业促进机构的工作主要侧重于从人员配备落实、政策待遇享受、就业培训项目及效果等内容上不断做深做精，但未从整个治理失业机制的根本上进行变革。课题组大胆假设：是否已具备上海或全国就业服务整体框架重新建构的时机，即不再停留于对原有制度的小修小补和细枝末节的改进，而是以颠覆性顶层设计来适应不断变化发展的新形势要求。

（四）突出对青年内在就业动力的充分激发和调动

当前用人单位对应聘者的实际操作能力、适应工作环境变化能力要求不断提高，对招聘无工作经验或工作履历出现大段空白的长期失业青年顾虑重重，为此，要引导青年及其家庭树立正确就业观。澳政府为提高年轻人求职积极性，2014年起大幅提高失业者领取救济金门槛，并降低25岁以下人群失业救济金。按照新规定，青年失业者需在一个月内至少进行40次求职搜索，每周从事15—25个小时社区工作，才有资格申领。连续在同一岗位工作一到两年者还能得到政府津贴，因就业而搬家的青年，政府也发放津贴，以激励青年人摆脱对福利系统的依赖。以上海为例，2012年底城镇登记失业人员中，35岁以下青年有7.2万人，占登记失业总数的26.6%，其中登记失业一年以上长期失业青年约1.1万人，占登记失业青年总数的15.3%，可见青年就业问题的严峻性。对此我国相关职能部门，既要延续以往充分激发青年内在就业动力的正面做法，鼓励青年在长远发展考虑与现实物质回报间找到合理平衡点，以积极行动取代等待观望；也要“有保有压”，敢对青年提要求、压担子、下任务，避免青年养成失业惰性。

（五）以更好的创业服务为有志青年筑就成功之堤

青年是创业主体中最具活力的因素，是大众创业、万众创新的重要力量。[8]没有大学生创业就没有今日硅谷，因此，青年自己创造工作岗位将是高等教育大众化阶段解决就业难的有效选择。年轻澳人基金会建议，加强专业型“孵化器投资”帮助澳大利亚年轻创业者，委派监管人士监控职业在协同经济中的变化。青年创业存在诸多障碍，这既包括创业意识淡薄、创业能力不足等个人方面的因素，也包括资金缺乏、技术缺乏等群体性问题，还包括家人态度、社会保障等社会环境方面的因素。《全球创业观察2015》披露，中国是具有中高成长期望的创业者比例最高的国家之一。建议相关部门要以创业服务为抓手，尊重失业青年的创业意愿，鼓励创业者具备创业热情和基础积累，社会各界采取有效措施降低青年创业风险和优化创业环境，引导生存型创业向机会型创业过渡，推动上规模的高质量的青年创业浪潮。

[1]Australian Bureau of Statistics “Key Economic Indicators, 2016”[EB/OL].http://www.abs.gov.au/ausstats/abs@.nsf/Lookup/ 1345.0main+features72016.

[2] 温垚.20世纪70年代以来澳大利亚土著民族职业培训与就业政策研究 [D].西北师范大学，2014.

[3] 唐科莉.澳大利亚调查:数字化素养对于未来就业至关重要[J].世界教育信息，2015（21）：75-77.

[4] 彭海艳.近7成澳大利亚学生修读专业岗位将消失或改变[EB/OL]. http://edu.people.com.cn/n/2015/0825/c1053-27513593. html.

[5] 李运萍.澳大利亚就业技能新框架的创新与核心要素[J].职业技术教育，2014（07）：86-90.

[6] 亓大梁、徐星.澳大利亚改革职业教育,以提高青年就业率[J].上海教育，2015（06）：62-64.

[7] 黄红山.澳大利亚促进就业的主要做法及对中国的启示[J].当代世界，2014（06）：73-75.

[8] 人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组.中国青年创业现状报告[J].中国劳动，2016（09）：6-16.

Australia Unemployed Youth Governance Plan and Its Implications for China

Zhang Shuang
(Shanghai Institute of Public Administration and Human Resources)

The new normal economy is an important feature of China’s economic development in the coming period. In different stages of the new normal, the economic growth rate, development mode, structural adjustment and development momentum are different from the previous stage, and these changes are bound to employment bringing different degrees of impact, which will be the employment management services, vocational training under continuous challenge. Australia government put forward the four latest initiatives of employment services and youth unemployment controlon the basis of analyzing the present situation of the youth employment in Australia. After comparing the different national conditions, the paper put forward that to resolve youth unemployment problems needs to develop and upgrade young professional skills, to create industrial structure to adapt to the employment structure, the construction of the public sector to promote youth employment multiple protection, fully stimulate and mobilize youth employment motivation for aspiring youth to provide better business services and other recommendations.

Australia; Youth Unemployment; Governance Plan

D432.7

A

1006-1789（2016）06-0123-06

责任编辑 杨 毅

2016-06-21

本文系上海市政府决策咨询一般课题“深化政府系统运行目标管理研究”的成果之一，项目编号：2016-Z-15。

张爽，上海市公共行政与人力资源研究所，副研究员，主要研究方向为教育与人力资源、社会保障国际比较。