利益集团参与公共政策过程研究——基于协商民主的视角

何　静



利益集团参与公共政策过程研究
——基于协商民主的视角

何静

摘要：市场经济和民主政治的发展必然会导致社会利益的分化与重组，不同利益集团向公共政策过程施加影响的冲突对构建和谐社会造成挑战。协商民主无疑是平衡不同集团利益格局和解决矛盾的路径。通过逐步促进利益集团政策参与的合法化、培育利益集团的公民文化、重塑利益集团的协商伦理及增强利益集团的合作博弈，找到协商民主与利益集团参与政策过程相结合的契合点，从而充分发挥利益集团参与政策过程的积极作用与影响，促进公共决策的科学化、民主化。

关键词：利益集团；协商民主；公共政策过程

一、引言

在市场经济不断发展和民主化进程不断加快的中国，社会利益主体日益多元、利益分化日益明显、利益冲突日益加剧，社会利益结构在不断分化重组中形成了新的利益群体和利益阶层，并从中分化组合出参与和影响公共政策过程的利益集团。关于利益集团的概念，美国学者罗伯特·达尔认为：“任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团”。戴维·杜鲁门认为：“有着共同态度的团体，对社会上其他团体提出一定的要求……如果通过政府或者向政府机构提出要求，它就成为政治性的利益集团。”结合上述观点，本文认为利益集团就是社会生活中，一些有着某种共同利益和价值诉求的社会成员，由于个人力量单薄，无法以自己的力量维护和实现利益和价值诉求，而利用自身资源有组织地通过积极的集体行动介入政治过程，影响政府决策的正式或非正式的社会组织。

长期以来，利益集团都是政治学界研究的热点话题，是一种由来已久的政治现象，是政治体系中不可或缺的一部分，始终与民主政治相伴。随着协商民主理论的发展，社会利益诉求越发纷繁复杂，不同利益集团影响公共政策过程的冲突愈演愈烈。对此，政府如何平衡各集团利益格局、解决其利益矛盾，找到协商民主与利益集团参与政策过程相结合的契合点？这不仅影响着我国社会主义协商民主的进程，而且还有利于公共决策的科学化、民主化造成了困境。

二、利益集团参与公共政策过程与协商民主理论的内在关联

协商民主理论是20世纪后期逐渐进入人们视野的一种新的民主理论范式，2003年首次引入中国大陆。关于协商民主的概念，学术意义上首次出现在由美国学者约瑟夫·毕赛特所写的《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中。他认为，一项科学合理的公共政策是通过集体协商形成的，协商过程不仅考虑了利益共同体的长久发展，而且整合了各方利益诉求。政治学家戴维·米勒认为其是一种民主决策体制，在这种体制中，每个参与者都能够自由地表达意见、平等地参与公共政策的制定过程，公开讨论并综合考虑不同的观点，从而理性地做出具有集体约束力的决策。协商民主理论要求在决策过程中容纳每个受决策影响参与者的意见，并赋予平等参与的政治权利。协商民主作为一种治理形式，是以公共利益为取向，通过平等地、自由地公民对话与探讨，达成政策目标共识，从而制定普遍认同的公共政策。而作为一种新型的民主范式，是一种对话、讨论和妥协的过程，是权力行使过程中的民主，“人们通过利益集团来表达自己的观点、意见，追求自己的利益，这在一定程度上也是实践民主政治的一种形式”。

在社会分化和利益多元化的转型社会中，化解矛盾、消除差异、构建和谐社会是政府职责，而制定和执行公共政策是政府管理国家事务和社会公共事务的主要手段，因此“政治过程在很大程度可以看作是公共政策的输入与输出的过程”。而在中国政治体系中，利益集团无疑是公共政策过程中必不可少的主体，同时也是公民政治参与的利益表达机制与途径。利益集团介入政策过程的目的是使公共政策的相对利益均衡，从而满足本集团的利益诉求。协商民主作为一种新型的治理范式，“在肯定公民积极参与政治生活的同时有尊重国家与社会的界限，力图通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现。”在政治活动中，往往组织化的整体比单纯的分散的个人参与协商更具商谈和影响公共决策的现实性和影响力。公民组织化的利益集团表达形式是公民参与公共决策的重要桥梁和纽带。近年来兴起并逐渐完善起来的听证会、民主恳谈会、民意裁决团等制度都是我国民主实践中协商民主的新发展。

三、利益集团协商民主的实践进路

随着民主化进程的加快，政府必须面对利益集团进入政治过程的挑战。将协商民主的理论和技术嵌入到利益集团参与政府决策过程，以激活或改变利益集团原有的政治参与功能，通过不断完善、改进，规避其消极政治影响，这对谋求中国利益集团合法有序的发展提供了理论和技术支撑。

1.逐步促进利益集团政策参与的合法化

利益集团作为公民政治参与的一种有效的利益表达机制与途径，应该得到现有政治体制和权威的认可。合法化是中国利益集团面临的根本问题，缺乏其存在与发展所需的法律及制度条件。在这种背景下，社会上既存在强势的利益团体，也有单个个体的利益诉求。利益集团的出现是民主社会的必然现象，真正的利益集团也是社会和民众所需要的，生活在社会中的每个人都希望自身利益最大化。拥有相同利益的个体以集体的方式存在，合法表达利益诉求是其正当权利，应当受到法律和制度的保障。现阶段，由于缺乏合法化的制度内利益表达途径，利益集团常常以游说、行贿等非法方式争取政策倾向，这在无形中增加了社会成本，导致政府决策不利。因此，政府应当从制度上认可利益集团的合法性，建立有效的、制度化的利益诉求表达机制。

2.培育利益集团的公民文化

协商民主是有序、和平、理性解决利益矛盾，是公共利益取得最大公约数的有效途径，因此，培育利益集团的公民文化是题中之意。公民文化是阿尔蒙德在其著作《公民文化》中提出的政治概念，认为一个社会存在三种政治文化即村民文化、臣民文化、参与者文化，公民文化是这三种文化的混合。在一个实行民主政治的国家，若没有公民文化的支撑，就无法长久。无论是臣民文化还是参与者文化，在协商民主理论下和利益集团地政治参与是相契合的。阿尔蒙德认为，参与型的公民文化在一定程度上是与现代民主政治相适应的理性文化，在尊重合法权威的前提下适度地参与政策过程，由此避免参与的非理性和无序状态。因此，培育利益集团的公民文化不仅是保证其利益诉求有序到达公共政策过程的必要前提，而且是提高社会问题解决效率的重要保障，更是实现协商民主的目标导向。

3.重塑利益集团的协商伦理

协商伦理，不仅影响利益集团对冲突解决方式的选择，而且影响着协商过程的展开和妥协共赢结果的达成。协商民主的展开不仅靠制度化的程序，从而更有赖于参与协商者的协商伦理。利益集团参与政策过程的协商伦理包括平等的价值观念、真诚互信和责任感。其中平等是基础，平等的缺失将使各利益集团的参与广度和深度受限。弱势或较小利益集团因不平等的地位而排除在决策之外，造成强势利益集团的专断，导致公共政策目标的偏颇。真诚互信是中心要素，与之相对的自立或偏见可能导致协商信息不充分而产生“搭便车”的心理效应。而责任感是协商的伦理保障，利益集团是公民与政府间利益表达的桥梁，代表着一部分群体的利益诉求，协商责任的缺失可能导致协商失效。因此，重塑利益集团的协商伦理，不单单关系到各方利益是否达成共识，而且还关系到公共政策的有效性、民主性。

4.增强利益集团的合作博弈能力

合作博弈是协商民主的重要内容，是指在协商过程中各利益主体间的关系不是竞争与冲突，而是协调与合作的平等关系。从本质上看，博弈是一种竞争与协同的关系。博弈的目的是为了达到双赢，不是你存我亡的对抗，而是多方或双方的合作博弈。不同利益集团在利益博弈中，彰显不同的利益目标，理性的利益群体会对调解利益冲突的路径加以考量，从而尽可能让不同利益目标趋向一致，增大各利益集团合作的可能性，最终达到社会团结。但是，目前中国社会已形成由利益集团构建的不平等秩序，即强势利益集团更易“俘获”政策制定，虽然这些秩序是不合理的，但改变却很艰难。而现阶段新生的和弱势利益群体为改变此现状，获得平等的利益表达权和影响权，将进行长期的努力和反复的利益博弈。因此，增强各利益集团的合作博弈能力是关键，尤其是新生的和弱势利益群体。

在利益多元化的社会，不同利益集团间存在差异和分歧，协商民主不仅为利益集团参与政策过程奠定了理论基础，同时还提供了技术支撑，但在推进协商民主的过程中必须有机统一党的领导、人民当家作主和依法治国，保证人民群众的根本利益和意愿，避免其成为强势利益集团操纵政府决策的工具。只有这样，才能够更好地发挥利益集团在公共政策过程中，利益表达与利益整合的积极作用和影响，促进公共决策的科学化、民主化。

参考文献

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DOI：10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.12.013

作者单位：（西北师范大学社会发展与公共管理学院）