论资源优化配置的经济法保障机制——以财政转移支付制度为视角

张曦文

论资源优化配置的经济法保障机制
——以财政转移支付制度为视角

张曦文

经济法作为国家干预经济的基本法律形式，对于保障资源优化配置具有重要作用。实现资源优化配置，有赖于经济法的支持与保障。本文从资源优化配置的基本概念入手，探讨了资源优化配置的标准，分析了资源优化配置需要经济法保障的客观必然性，并以财政转移支付制度为例作了具体剖析。

资源优化配置 财政转移支付 经济法保障机制

1 引言

资源的优化配置指自然资源、社会资源等资源在不同阶段中物尽其用的状态，是一种理想化的状态，简言之就是以最少的资源投入达到最大的产出。就社会整体而言，资源的优化配置所具有的内涵远远超出了传统经济学的界定。其内涵朝着淡化经济意识的形式公平，追求实质公平意义上的社会公共服务均等化、个体化发展的均衡倾斜。这种转变和经济法的兴起也是息息相关的，随着经济法的兴起，人们关注的重心从传统的民商事形式意义上的公平逐渐转向经济法实质意义上的公平。随着资源优化配置含义的改变，对其具体制度的设定也应当有所不同，因此，经济法机制的研究和探讨越来越有必要。

经济法作为与经济领域联系最密切的强行性规范可在资源优化配置中起到重要作用，不仅如此，资源优化配置原则是经济法的基本原则，佐证在经济法领域中资源优化配置是不可或缺的一部分，进而从另一方面反映出经济法对于资源优化配置保障的必要性。而在众多经济法保障机制中，财政转移支付制度使用较多、效果较明显，是具代表性的机制之一。以往对资源优化配置经济法保障机制和财政转移支付制度的研究大多是分离割裂的，没有将二者予以有机结合，难以实现宏观与微观、具体与抽象的融合。不仅如此，对二者的研究大多局限于传统的经济学、管理学角度，从经济法视角展开的研究较少。因此，本文拟以财政转移支付制度为视角，对资源优化配置的经济法保障机制予以探讨，以期丰富资源优化配置的理论基础，并对实践意义上的资源配置情况提供理论依据和指导。

众所周知，市场调节和政府调节是资源优化配置的两种调节方式，坚持以市场调节为主的代表人物是亚当·斯密，坚持以政府调节为主的代表人物是凯恩斯。在市场经济逐渐发达的今天，单纯依靠市场调节制度本身所蕴藏的弊端也逐渐显现出来。市场机制的调控是以自发调控为基础，无政府的状态，其平衡的滞后性及调节的巨大代价使国家干预的资源配置显得极为重要。实践也证明，完全依靠市场的调节方式并不可行，美国崛起过程中关税是世界上最高的，英国也是如此，与英国同时期采取亚当·斯密理论的法国开始走向衰落，而法国在之前采取政府重商主义理论时是与英国并肩的强国，并且，法国在后来的戴乐高复兴时采用的几乎是政府重商理论的翻版。因此，本文着重从政府规制角度尤其是以制度和法律保障为基础，对资源优化配置进行研究。

2 资源优化配置概述

2.1 资源优化配置的概念

资源的优化配置是指“各类生产要素(资源)根据各个产业部门、各个地区的生产需求和争取最大报酬的原则，经过部门间、地区间的流动调整，最终被配置到效益较好的部门、地区中去”[1]。随着社会发展，资源的外延呈现出不断扩张的趋势，体现出从基础的自然有形资源到无形资源、社会资源的延伸。尽管如此，在特定领域和时间内，资源又始终具有相对稀缺性的特点，这也是现在世界上很多国家人口数额较大、人均占有量不足的国情所决定的。以上两个特点决定了资源配置存在的客观必然性，即资源需要通过资源优化配置实现在领域、地域等方面的分配，包括生产要素在内的各类资源的分配。但资源配置并不包含合理科学配置的内涵，既有相对科学的优化配置方式，也存在相对不完善的资源配置方式。为了完善研究方向，明确资源配置的目标，仍需要对资源的优化配置予以界定。通常，资源优化配置的定义中蕴含着结构的有机化、层次的合理化、利用的可循环化等含义。

2.2 资源优化配置的标准

资源优化配置的标准体现了其内涵的价值取向，即资源配置所追求的效果。“优化”或者“最优”的定义可因其在不同的领域而有所区别，如水资源、教育资源、医疗资源等的优化配置必然存在一定的差异，例如各地区有足够日常用水、让各地区人民能享受九年义务教育或让各地人民有能力支付医疗费用，但贯穿其中的有相对一致的基础规则，比如满足各地区人们对于水资源的基本需要、对教育资源的基本需要，或者满足对医疗资源的基本需要，该基础规则的形成有一个逐渐深化并愈发趋近合理、完善的过程。

资源配置的概念是由古典经济学派提出的，因为当时政府在调节方面占主导地位，所以，为了改变现状，在资源配置概念产生初期强调市场配置资源的重要性。故此，在这一阶段的经济学领域，与资源优化配置相关联的主要因素即为效率，并且效率仅指向经济学领域的效率。这种观念是经济学领域研究的必然追求，体现为最少投入能获得的最大产出。

随后，意大利学者帕累托对资源优化配置的含义进行了系统阐述。帕累托提出了一种理想状态，即帕累托最优理论，后世学者对于资源配置“最优”的界定深受此理论影响。这种价值标准理论是通过各种要素总和的状态计算得出的，它是指在固定的人群和资源基础之上，以没有人的福利减损为前提，至少有一人的情况变得更好。这种标准是从宏观角度强调利益的整体化，规避了个体考虑的狭隘看法。这种看法在当时得到了大多数人的认可，但不可否认它又不是完全科学的。

资源优化配置与生活中的方方面面相联系，涵盖了我国当今生活的各个领域，形成了各种不同复杂的法律关系，仅对其单方面进行考量势必导致结果的错误。当然，从所获得的利润或者利益这一角度单方考虑的话，效率原则(帕累托最优原则)在非常极端的情况下可能出现，在帕累托提出该理论之前亚当·斯密认为对每个人在他不违反法律时，可听其完全自由，让其采用自己的方法追求自己的利益，现代的数理经济学将斯密的信念发展为一套竞争均衡数学模型并证明了福利经济学的基本定理，即完全竞争的自由市场会导致帕累托最优的结果。“但由于资源的利益导向造成资源在行业、地区甚至国家之间分配、使用的不平衡，以及难以避免的、日益扩大的行业、地区和国家之间经济发展水平的差距，这种资源又未必是最优化的。”[2]这种强调总体经济的标准无可厚非，但同时它又忽视了个体经济的发展。在市场经济条件下，人们竞相追求更多的利润，对效率的盲目追求将导致公平程度的下降，经济差距的加大。相当部分的财力资源和人力资源都会朝着机会较多、潜力较大的地域和领域流动，其所造成的必然后果将是发展两极分化，贫富悬殊。

因此，在经济法领域应对资源优化配置进行综合界定，兼顾长远利益，形成多元混合界定准则，对其界定应主要考量以下几个方面，即人民生活情况、可持续发展的维护和公共服务领域的均等化。首先，考虑人民生活情况是因为公民的基本生活需求与利润并非是完全对应的，如利润率相对较高的军火产业、科技产业虽然对国家发展意义重大，但这与基本生活联系是微乎其微的。一切对经济领域的追求都应以保障公民的基本生活为前提，政府向公共交通领域的财政补贴即可视为对基本生活领域保障的倾斜。其次，可持续发展的维护意味着我们要理性长远地考虑问题，如对有限自然资源的利用不能急于追求经济利益，对于经济的追求不能以牺牲环境资源为代价，对资源进行优化配置时要有可持续发展理念的考量。最后，资源优化配置应保障公共服务的均等化，克服市场调节的弊端，实现实质意义上的公平。综上，资源优化配置标准的界定应兼顾社会的公平公正、每个个体的均衡发展、公共服务的均等化，甚至将这三个理念着重考虑。

3 资源优化配置需要经济法的保障

3.1 资源优化配置需要经济法保障的必然性

资源优化配置是调节基本资源在不同主体、领域和空间，以实现相对完善配置比例的有效手段。资源优化配置可以调整资源原始配置存在的分配不均、资源浪费、发展不平衡等问题，以实现福利的人人享有、经济可持续发展、生态与社会并重。为了使资源优化配置得到更好的实施，良好的配套保障措施至关重要。若只追求效率价值，则所需要的保障相对较少，可通过市场自身进行调节。当资源优化配置的标准以实质公平的社会公共福利均等化为价值考量时，则需要较为有力的国家干预——保障措施来预防市场调解为主情形下以利润为本位可能产生的混乱秩序。这种观念的转变是从传统的放任自由主义向法律规制的过渡，强调政府调控充分发挥其能动性。其中，最好的保障措施自然是具有强行效力的法律规范，具有政府主导性、强制性等特征为制度的实施提供强有力的保障。

在市场调节说与国家干预说相互博弈的过程中，选择何种部门法作为保障也发生了相应的转变。传统的主流观点强调以民商法为基础的私权保障配置资源，而现在学者们达成了以经济法的配套法律制度为保障的共识。民商法的法律性质和特点是其无法保障资源优化配置的主要原因，因为其只追求形式公平，与现今人们追求全社会幸福的理念相悖离。在我国，资源配置的整体不平均是显而易见的，资源优化配置是从宏观角度对其予以调节，而民商事法律是以个人为本位、充分体现私权和意志的法律规范，着重从微观角度进行调整。因此，民商法对于资源配置领域的不公平、不科学的方面无从调整，甚至会加大个体享有资源的差距，尤其体现在经济领域。正如漆多俊所说：“对于垄断和限制竞争，依据民法便难以排除；甚至可以说垄断和限制竞争正是利用了民法的自由原则，披上了合法外衣而更加泛滥。至于对市场机制作用的局限性、被动性和滞后性，民法更完全无法解决。”[3]

对于行政措施而言，其在资源优化配置的保障方面起到的作用极小。行政措施虽强调政府干预，但这种通常是以行政行为进行的，如处以行政处罚、吊销营业执照等。行政措施的调整在整体上对于企业等机构的影响较大，对于个人在经济领域的行为规制较少。正因为如此，其对于公民个人的经济法保障效果也不甚理想。行政法律规范在很大程度上磨灭了自由竞争，排斥了经济领域市场规则，压抑了经济主体的创造性。所以，各国在设立行政法律规范的时候都会适当限制其在经济领域发挥作用，进而使行政措施鲜少在经济领域有突出的调控作用，只能在与其他法律部门相协调的基础上进行调整。

因此，对资源优化配置的主要保障手段是通过经济法法律法规的设立得以实现的。经济法不仅突破了传统民法对自由竞争的无限制、契约自由的排他性，弥补了在市场调节情况下资源不平衡配置，经济法还突破了行政法领域调节手段的单一性、适用范围的狭隘性。当然经济法应是广义的经济法，具体体现为经济法外延的扩张，与其他部门法的结合等，只要是围绕经济生活，以一定的社会利益为目标的法律法规均可认为其属于广义经济法范畴。

从另一个角度来看，选择经济法作为资源优化配置保障的部门法律也是经济法本身内涵的应有之义，这从经济法的基本原则中可见一斑。经济法的基本原则是反映经济法本质特点和内在规律，统帅整个部门法的指导规则，亦是该部门法价值目标的彰显。所以，将资源优化配置原则从学术上归结为经济法基本原则说明了资源优化配置需要由法律保障，更需要由经济法这一特定领域调整保障。

3.2 经济法保障资源优化配置的基本形式

经济法对资源优化配置保障的基本形式是指经济法在实践层面如何对资源配置进行法律制度设计。正如《我知道什么？》百科丛书中提到的：“在资源稀少而又要在各种需要之间进行分配，同时要使集体得到最大限度的满足的情况下，法律规则首先要建立使人类活动达到这种目的的适当制度。”[4]经济法的保障形式是以经济法律制度为核心，以保障国家行为对资源优化配置的干预为前提和主体。当然，在国家调控为主的情况下市场的调节作用仍然不可忽视，所以资源优化配置经济法保障的基本形式总体上可从以下两个方面去探讨。

3.2.1 保障市场机制的基础性调节法律法规

保障市场机制的基础性调节作用法律法规是指对于市场从准入到退出这一系列环节中的市场主体、市场运行等方面进行规制的法律规范。这些法规的主要作用在于保障市场自身的基础功能，同时对其进行约束，防止恶性竞争等带来的市场运作问题。这种调节体现在三大方面：主体、领域、对象。主体即为参加市场活动的主体，对市场主体的规制，从相应的前置审批程序到中间的流通环节，再到最后的市场主体退出，无一不贯穿着基础性法规的调节，市场主体多元化的趋势需要此类经济法基础法规进行调节。对强势市场主体的限制和对弱势市场主体的保障是从经济行为的始末对二者实质公平的保障，以达到良好的资源配置。保障市场机制的基础性调节领域较为广泛，体现在经济运行的各个领域。对于对象而言，从马克思对于市场的定义而言，无非是生产要素和生产关系要素的一种关系，这种配比需要通过市场机制的自身规律得以平衡。

3.2.2 保障政府调节的宏观性调控法律法规

保障政府宏观调控作用法律法规是对国家宏观政策的强制保障。正如前文所述，资源优化配置应主要依靠政府宏观调控，为了落实这种调控，必要的法律法规是不容忽视的。相比前者而言，此类法律法规更能体现经济法对资源优化配置的保障作用，是对国家在不同阶段具有针对性政策方针的直接落实。而且，该种对资源优化配置的保障涵盖了各种类型的资源，包括自然资源、财力资源、人力资源等。

对自然资源的配置保障，体现为自然资源的保护与分配。如在《环境资源法》中确定的环境责任原则，即对环境受益的公民需要对环境给予一定形式的补偿，污染环境者应承担相应的赔偿责任等。在资源的分配方面，为了实现资源优化配置中可持续发展的目标，国家通过部门法以及单行法的形式对各类资源的使用进行限制，以做到资源发展的均衡全面可持续。对于人力资源，这种资源配置在劳动法的相关规范中尤为明显，劳动法对劳动者的倾斜保护着重体现了实质公平。而关于劳动法的配套规范中保险的有关规定则充分诠释了社会福利均等化这一资源优化配置价值理念。相比之下，财力资源则是根本性的调节杠杆，其可以最效率地进行资源配置，这种资源的优化配置在我国的财税法、垄断法中均有明显体现。

法律规范是一切调节的基础，也是最强力的保障。缺乏法律规范的根基，一切流于形式的制度都变得毫无研究意义；缺乏相应的制度，法律法规也就没有了发挥作用的渠道。经济法的基本制度亦是如此，相比于法律规范而言，基本制度因更完备的法律规范综合性、解决问题的针对性而具有更好的效果。以法律制度研究作为前提是制度发挥功效的关键，只有对其有很好地认知才能明白制度所产生及运行的原理和机制。但反过来说，分析法律制度是对其应用的另一种表现，制度就是法律规范的落实，研究制度本身的时候必然涉及制度的整体运行。在经济法保障资源优化配置的若干制度中，财政转移支付制度是一个极具代表性且使用频繁的制度，下文笔者将着重以财政转移支付制度为视角，以对经济法的保障机制有切实而具体的理解。

4 财政转移支付制度在资源优化配置中的作用

财政转移支付制度是对财力这一核心资源的分配与调整，它的存在有着必然且必要的地位。对其可有广义及狭义两种理解。广义的财政转移支付制度的定义包括不同层级国家政府间的财政流通，以及从政府向社会的单方面资金流出。狭义的理解仅包括前者，本文即以此为角度。

4.1 国际上财政转移支付法的保障模式及其资源配置作用

随着财政转移支付制度得到更多的重视，该制度的重要性日益突出，对社会资源的调整作用也日益加大，成为资源优化配置的主要手段。西方发达国家逐步形成相对完善的财政转移支付法律体系，对我国法律体系的研究具有很大的指导和借鉴意义，我国的一些制度与其他国家的相关制度也有着千丝万缕的联系。国际上对资源优化配置的经济法保障模式可分为以下几种。

4.1.1 财政均等化模式

财政均等化模式的核心是依公平公正的价值取向产生的，这是政府在进行资源优化配置的过程中最核心的追求。财政均等化所强调的“均等”主要是指社会公共服务的均等化，对于我国同样以此为目标的资源配置经济法保障有很大的借鉴意义。在以财政均等化为目标的国家中，代表国家有加拿大和澳大利亚。两国制度在很大程度上具有相似性，首先体现在二者的均等化目标均通过宪法予以确认。其次，两国虽然是联邦体制国家，但均强调中央财政的调控力度，以充足的收入为平等追求目标。最后，在范围的角度，两国均有一套完善的社会保障体系，其中涉及了医疗保险、社会保险等，充分保障个体对社会资源的充分享有与平等配置。从表面上看，该制度是追求形式上的平等，然而在涉及公共服务均等、个体对社会资源的平等享有之后该制度已然具有了追求实质平等的性质，所以该制度设计是符合经济法资源优化配置的要求的，同时也佐证经济法资源优化配置的形式的特殊性。

4.1.2 以补助金为主的模式

以补助金为主的模式以美国为典型，美国财政转移制度的分配制度体系分为分类补助、专项补助和总额收入分享补助三种。专项补助是指为了实现特定目标所完成的特定项目补助，在接受补助的同时应遵循联邦政府的意愿。对补助的用途有领域限制的是分类补助，但仍有很大的自主使用权在地方政府手中。以收入基础理论为根基的一般性支付方式是总额收入分享补助。“美国联邦转移支付法律制度的主要目标是保证各地实际达到一定质量和水准的服务，而不是仅仅保证各地达到一定的财政收入，因为达到了一定财政收入的地方政府未必会将这些收入花在联邦政府所希望的项目上。”[5]该制度形式属于较高水准的经济法资源优化配置形式，其不仅追求一种实质的平等，更在此基础上进行分级分层，将合适的资源放到最需要的地方，既高效又合理。

4.1.3 纵横均衡模式

纵横均衡模式是指国家在纵向财政转移支付与横向财政转换支付上并举的平衡体系，该模式的典型代表国家为德国。纵向财政支付是指联邦政府对各邦政府的整体性任务执行行为，体现为为了提升该地区的人民生活水平和资源享有情况，联邦应给予相应的财力资源支持。同级之间的协调，即各邦政府之间所形成的财力资源保障模式即为横向模式。《德意志联邦共和国基本法》第一百零六条中规定：“联邦及各邦之预算需要予以协调，以达成合理之平衡，避免税负之过重并确保联邦境内一致之生活水平。”横向转移支付制度的核心是同资源配置的总体均衡分不开的，避免资源相对不足地区的恶化以及给予适当的保障。这种模式使各级别的政府间达到财政平衡，资源配置更趋于一种形式上的平等。所以反过来看，它对地方的自治积极性和行政创新是非常不利的。

4.1.4 地方交付税模式

“所谓地方交付税，是把中央税的所得税、法人税、酒税、‘消费税’以及香烟税的一定比例之和，作为地方交付税的总额。这总额中的普通交付税是按地方公共团体的财源不足额交付给地方公共团体的；而总额中的特别交付税是作为灾害救济的金额按照特别财政需要，分配给地方公共团体的。”[6]这种模式的典型国家为日本，日本除地方交付税形式外，还有国库补助金和地方让与税两种类型对资源优化配置进行保障。该模式的主要用途是克服不同级别政府间的纵向财政不平衡。其核心特点在于规范化、制度化，运用一定的科学公式进行计算。这种模式和以补助金为主的模式有相似之处，但这种模式在资源配置过程中并没有补助金模式高效，因为补助金模式在对所要配置资源进行分类时进行了一个周延分类，将所有资源都涵盖在内，而地方交付税模式中将所需配置资源分类显然有所欠缺，因为这种模式对于公共服务均等和社会个体对社会保障的平等享有两个方面几乎没有关注。

4.2 我国财政转移支付制度及其资源配置作用

我国的财政体制有着逐渐克服弊端走向开放的过程，最明显即为克服包干制的局限性，由此产生分税制，财政转移支付制度正是以分税制为背景所产生的。根据财政转移支付之间的各级政府关系，可以分为纵向财政转移支付制度和横向财政转移支付制度。根据具体的财政转移支付模式，我国的财政转移支付形式种类较多且混乱。具体如下：税收返还、专项补助、在过渡时期的相关政策等。

因税收返还制度使用较多，可对该制度有更深入的辅助理解，故在此单独介绍。“税收返还是指以前一年的数据为基数，先征后还以保障地方财政收入和资源利益的方法。它在分税制改革后确立，是具有中国特色的财政转移支付的主要形式，是我国市场经济不发达，为保持财政体制的连续性、维护地方利益、减少社会震荡的产物，这反映了我国财政转移支付方式的独特性。”[7]随着财政转移支付制度的完善，可将我国的该项制度归纳为如下两种模式。

4.2.1 一般财政转移支付

一般财政转移支付是对过渡时期的转移支付方式进行的调整，财政部根据国务院的精神制定了《2002年一般性转移支付办法》，后又经过《2008年一般性转移支付办法》对该制度进行了修改完善。纵然财政转移支付制度均强调无偿性，但一般性财政转移支付制度在此被赋予了更大的自由，即没有强制条件的限制。一般性财政转移支付制度对社会公众的物品和个体消费均有一定程度的保障。

4.2.2 专项财政转移支付

专项财政转移支付区别于上者的显著特点为额外条件的要求，即附条件的转移支付形式。具体要求为专项转移支付“是转移支付资金的预算主体对所拨出的资金规定了使用方向或具体用途，受援地方必须按规定用途使用资金，也即专款专用。专项转移支付主要服务于中央政府的特定政策目标，解决区域性公共产品的外溢问题和促进特定公共事业的发展。”[8]专项转移支付的公共物品和服务属性更为明显，针对性极强。这种财力资源的优化配置通常出现在教育、卫生、医疗、保险等领域。

所以从总体上来看，我国的财政转移支付制度符合经济法资源优化配置的要求，即在形式平等的基础上追求实质平等。虽然我国的财政转移支付制度不同于其他国家，但我国财政转移支付制度和补助金模式具有很大的相似性，所以二者均为合理高效的制度，因为我国也是将所配置的资源进行了一个周延分类。当然，许多法律法规还存在完善细化的问题，但我国财政转移支付制度的总体框架是比较完善的，能够将资源放置于其应当放置的位置，符合经济法资源优化配置的宏观需要。

5 结语

资源的优化配置是经济领域的资源最大化，其核心目标在于公平与效率兼顾的情况下追求社会公共服务的均等化、平衡地区差异，以调节供需关系。虽然对其研究主要集中于经济领域，但资源优化配置的根本保障需要借助法律手段，特别是经济法手段。在这之中，财政转移支付制度以法律规范为基础，具有鲜明的经济法特性，具有极强的代表性。财政转移支付的来源与性质决定了其存在的必要性，对其进行研究可以完善资源优化配置的经济法保障机制理论。研究国外的财政转移支付制度法的模式利弊可以为我国财政转移支付制度的改革提供很大的借鉴意义，虽然我国财政转移支付制度有较为完善的总体框架，但在制度的细节部分仍有很多地方值得去完善。在财政转移支付的视角之下，探索经济法保障资源优化配置的最佳途径，仍然任重而道远。

[1] 程仕军.适时生产系统是当代企业管理上的重大突破[J].当代财经,1994(11).

[2] 郭宝宏.简论优化资源配置的标准[J].商业经济与管理,2002 (4).

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[4] 阿莱克西·雅克曼,居伊·施昂斯.经济法[M].宇泉,译.北京:商务出版社,1997.

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F062.1

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2096-0298(2016)09(c)-145-05