对地方政府融资平台转型发展的思考

2016-03-18长沙麓谷实业投资有限公司唐爱清

中国商论 2016年27期

长沙麓谷实业投资有限公司唐爱清

对地方政府融资平台转型发展的思考

长沙麓谷实业投资有限公司唐爱清

近年来，随着地方政府融资平台的快速发展，债务风险逐渐加大，国家风险监管措施不断出台，要求地方政府融资平台逐步退出融资领域，迫使平台公司对现有的经营模式和发展方向进行反思和变革。本文基于平台公司的现状和转型的必要性，结合国资国企改革的要求，深入阐述了融资平台公司的转型发展之路。

融资平台转型发展

1 地方政府融资平台的现状

地方政府融资平台，是指由各级地方政府出资设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。主要以政府土地出让收入、公共设施收费和其他财政性资金作为还款来源。

随着我国城镇化建设进程的不断加快，地方政府对城市基础设施建设需求日益增大，政府投资项目所需资金与地方当期财力明显存在期限错配。为了弥补这一巨大的资金缺口，政府融资平台便应运而生。融资平台公司作为地方政府融资渠道的重要补充，在中国城镇化发展进程中发挥了重要作用。特别是2008年国际金融危机爆发后，在国际金融危机和国内经济下行双重压力下，国务院出台了一系列扩大内需促进经济增长的举措，提出4万亿元投资的刺激计划。为了实施4万亿元投资计划，需要地方政府配套投入资金，并在中央政策的支持和推动下，地方政府融资平台开始迅猛增长，融资平台的数量和负债规模直线上升。2008年年初，全国各级地方政府融资平台负债仅1万亿元左右。根据中国人民银行数据，截至2009年5月底，全国地方政府融资平台达到3800家左右，总负债规模5.26万亿元。根据国家审计署公布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月，7170个政府融资平台作为举债主体的负债中，政府负有偿还责任的债务达到4.08万亿元，政府负有担保责任的债务0.88万亿元，政府可能承担一定救助责任的债务2.01亿元，仅此三项合计达到6.97万亿元。随着融资平台举债规模的迅速膨胀，债务风险也日益凸显。政府融资平台公司目前大致有以下几种类型。

第一类：政府所属全资企业，没有独立的盈利模式，主要是承担政府交办的年度建设任务或临时建设任务，是政府投资项目的建设主体，所承担的任务主要为纯公益性、无收益的项目；资产的表现形式主要是政府划拨的储备土地或其他公益性资产，收入来源主要依靠政府补贴。

第二类：政府绝对控股企业，公司在发展中探索新的功能定位和盈利模式。公司主营业务除公益性项目外，还有少量经营性项目，如园区土地一二级联动开发等项目。通过国有资产注入，整合了部分社会资源。

第三类：股权多元化，政府处于相对控股地位，在城市建设、运营领域形成了一定的运营优势；业务板块多元化，业务范围扩张至产业投资和金融投资等其他专业领域，逐渐形成集团母子公司架构，对公益性项目、经营性项目和准经营性项目开始建立区分机制，实行多元化经营、专业化运作，按业务类型设立子公司；集团总部主要负责战略投资、资源整合、风险控制、人才培育与服务支持。此类平台公司虽然已开始按集团公方式运营，但与真正的市场化主体仍存在一定差距：一是对政府信用的依赖度较高，还没有形成自身的市场信用；二是集团母公司仍然承担关公益性项目的融资和建设任务；三是公司治理上行政色彩较浓，母公司对子公司的管控机制行政化。

2 地方政府融资平台转型的必要性

2.1 平台转型是控制和化解地方政府性债务风险的必然选择

平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但与此同时，也出现了许多问题。一是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。二是过度依赖地方土地出让收入，一旦土地出让市场出现波动，极易引发债务风险。三是部分行业金融机构风险意识薄弱，完全依赖政府信用，对融资平台公司信贷管理缺失，容易引发金融系统风险。

自2010年以来，国家相关部委高度重视平台公司的发展问题，相继出台国发〔2010〕19号、国土资发〔2012〕162号和财预〔2012〕463号等文件，要求地方各级政府规范平台公司的融资行为，帮助地方政府逐渐摆脱对土地财政的依赖。2014年9月21日，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，对地方政府融资平台后续的举债融资进行了急刹车。根据43号文件精神，要剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，企业债务不得推给政府偿还，这对传统的偿债模式提出了很大的挑战。至此，地方融资平台公司转型已势在必行。

2.2 平台转型是国资国企改革的要求

十八届三中全会以来，全面改革不断深化，混合所有制经济逐步推进。政府融资平台要符合国家改革方向，实现七个转变：一是功能上将政府融资平台转变为“投资平台”或“做市商”(PPP合作平台)；二是信用基础上以政府信用为基础转变为以市场信用为基础；三是投资标准上以承接政府公益性项目为主转变为承接市场经营性项目为主；四是管理模式上从行政模式转变为现代企业制度；五是企业性质从国有独资企业转变为混合所有制的股份制企业；六是目标任务上由“完成政府交办任务”转变为“完成交办任务”和资本回报率相结合；七是政府对融资平台的控制从直接管资产转变为管资本。

2.3 平台转型是企业自身长远发展的战略之计

风险监管措施令融资平台公司现有经营模式难以为继，平台公司必须对现有的经营模式和发展方向进行反思和变革。在国家大力提倡以PPP和政购买服务模式来进行城市基础设施建设的趋势下，推进投融资平台转型，加强政府与社会资本合作，不仅是顺应当前形势变化的应急之策，更是适应长远发展的战略之计。

3 融资平台转型的主要方式

目前，地方政府融资平台公司正在进行市场化改制探索，逐步建立现代企业制度，实现市场化运营。政府融资平台转型的总体方向是转变为混合所有制的市场化主体，主要方式阐述如下。

3.1 打造新的城市资产运营公司

资产运营公司定位为以企业市场信用为主要依托的市场化投资运营主体，是承载城市发展、支撑地方新型城镇化建设的专业化企业。由政府清理归集原平台公司和城市其他优质经营性资产与社会资本共同出资组建。主要运营自身财务可平衡的经营性项目的投资和建设；对收入不足以覆盖成本的公益性或半公益性项目，以PPP方式参与，由政府配置资源或进行财政补贴。政府对资产运营公司以资本回报率作为最主要的考核指标，以投资收益的形式上缴利润。

3.2 对原政府融资平台进行股份制改造

地方政府融资平台基本是以政府信用为基础举债运行，按照改革的要求，首先要实现政府信用向企业市场信用的转变。

第一步：根据财预[2014]351号文的要求对融资平台举借的存量政府性债务进行甄别清理，分为一般债务、专项债务和企业债务。对一般债务通过发行政府债券予以展期，还款来源主要依托预算统筹，用财政性资金偿还；对政府专项债务通过政府性基金收入或国有资本经营收入偿还。

第二步：按照国企改革方向，整合经营性业务，将具有较好经营性资产和业务的平台加以整合，集中资源，并有序引入民间资本，构建股权结构多元化的投资控股集团。

第三步：推动建立现代企业制度。完善以董事会为核心的法人治理结构，给予公司充分的决策自主权，逐步实现去行政化，实行职业经理人制度。打造符合现代企业治理、有核心竞争力和创新能力的企业集团。逐步建立适合公司发展的集团管控模式，使集团公司最终成为拥有独立经营能力的城市综合运营商。

4 融资平台公司转型案例

4.1 公司(以下称A公司)概况

A公司系某高新区管委会下属融资平台公司，主要职责是替代政府为高新区建设建筹集资金并完成区域内的市政基础、配套设施建设任务。自4万亿元投资计划实施以来，A公司也得到了快速发展，2009年到2014年间，资产总额从77亿元增长到270亿元，净资产从57亿元增长到165亿元，有息债务总额从10亿元增长到82亿元。自国务院出台“43号”文以后，要求剥离融资平台公司政府融资职能，A公司现有经营模式难以为继，A公司经营模式及整个高新区建设投融资模式必须变革。自此，A公司开始筹划转型。

4.2 转型的具体措施

4.2.1 战略定位

A公司提出在战略定位上要实现两个转变：企业性质的转变和发展模式的转变。

(1)企业性质的转变。从地方政府投融资平台转变为真正的市场主体。把集团及下属企业塑造成真正的市场主体，适应“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度要求，实现理顺产权关系、建立规范的法人治理结构，实行权责分明、管理科学、激励和约束相结合的内部管理体制。

(2)发展模式的转变。主业从市政基础、配套设施建设和地产开发建设逐渐转向“开发与运营并重”。

(3)战略目标。集团整体上打造“一流的产业和城市投资发展商”和市属大型功能类国企“航母”。对公司现有各项业务分类整合，构建“1(集团总公司)+2(两家龙头企业)+N(N家三级控股成员企业)”的集团运营架构。由过去以替代政府融资为主要经营目的“一元主业”的平台公司，逐步发展为具有多元经营基础的现代企业。

4.2.2 主要业务板块发展方向

A公司下属龙头企业之一B公司定位为城市基础设施投资建设运营商，主要承接功能性、公益类项目，包含一级土地开发、市政基础、配套设施投资建设及综合运营、保障性安居工程、财政投资房建项目、市政垃圾、污水处理等。通过政府付费购买或租赁其生产的公共产品来获得盈利。

A公司下属龙头企业之二B公司定位为园区综合发展商。主要业务为园区开发、园区运营服务和产业金融投资服务。三大板块业务跨界运营、融合发展。

4.2.3 政府的资源支持

(1)存量债务风险化解：以A公司现有资产为标的物来设计政府购买服务项目，将存量政府性债务对应的资产梳理打包成标的物，由政府在未来较长期限内逐年回购。A公司凭购买服务合同权益一次性获得长期信贷或权益资金，归还集中到期的存量债务，使存量债务期限与园区建设投入回收的周期匹配，化解存量债务违约风险。

(2)后续资源支持：政府更加注重园区内产城一体、片区开发等项目的规划和策划的先行性，推动A公司及下属子公司参与政府发布的PPP或政府购买服务项目；加快推进国企战略重组工作，以A公司现有公司为母体，整合区内所属企业，实现资源优化配置，使A公司规模做大、实力做强、资产结构做优，打造市属国企优质平台。