侦查监督视角下的检警关系改革研究

尚 倩

(安徽广播电视大学 合肥分校，合肥 230001)



侦查监督视角下的检警关系改革研究

尚 倩

(安徽广播电视大学 合肥分校，合肥 230001)

科学合理的检警关系对于刑事诉讼目的的实现意义重大。2012年《刑事诉讼法》的修改，对检警关系进行了完善，但从侦查监督的视角来审视，我国现行检警关系仍有缺陷。应当确立检察引导侦查的模式和相应机制，进一步强化检察机关的监督职能，加强检察机关对侦查活动的指导与控制，以适应打击犯罪和保障人权的需要。

检警关系;侦查监督;检察引导侦查

一、引言

检警关系又称侦检关系，指检察机关和侦查机关依据相关法律规定，在刑事侦查活动中因履行各自职责而发生的关系。检警关系是否合理，权力的配置是否恰当且符合国情，直接关涉刑事诉讼程序是否公正，最终影响刑事诉讼目的的实现。因此，检警关系问题是一国司法实践不可回避之问题。自1996年《刑事诉讼法》进行控辩式庭审方式改革，检察机关在刑事诉讼中的举证责任加大，检警关系问题开始引发学界和实务界的密切关注，近年来研讨热烈，研究成果颇多。但学界至今没有形成较为一致的观点，实务界的探索也仍在进行。本文试从我国检警关系的现状入手，探讨我国检警关系存在的不足，并通过分析几种不同的检警关系改革方案，提出完善我国检警关系的思考。

二、我国检警关系的现状及存在问题

根据我国《宪法》第129条和《刑事诉讼法》第7条、第8条的规定，我国检警关系的基本格局是：分工负责、互相配合、互相制约；人民检察院对侦查机关享有监督权。

刑事诉讼的主要目的是惩罚犯罪，在追究犯罪中对检警进行分工，由二者发挥各自优势，有利于高效追诉犯罪；同时，鉴于警察权的不当行使容易对公民权利造成侵害，又需要由检察机关对之进行监督和制约，防止警察权的滥用。因此，作为我国刑事诉讼基本原则，这一基本格局的形成有其特定的历史条件和司法背景，在相当长的时期内对遏制犯罪、维护稳定起到了很大的作用，有其积极的正面效应。

但是，这一格局也有其明显的缺陷。首先， “互相配合”的规定在实务中的导向作用明显，对于侦查机关的违法侦查活动，检察机关往往容易“心慈手软”；其次，规定检察机关和侦查机关是“互相制约”，从字面上理解，这种制约强调的是“互相”，忽略了监督主体，削弱了检察机关监督的权威性，实践中检察机关和侦查机关的关系成了平等的毫无递进关系的“相互制约”。

上述缺陷引发了两个比较突出的问题。第一，侦查监督效果不佳。侦查机关权力过大需要监督，而刑事诉讼法对检察机关监督权的行使规定不力，存在监督滞后、欠缺监督程序性规定、审查监督书面化、监督手段过于软弱等问题，检警“平分秋色”关系的形成又进一步弱化了检察监督权，使侦查监督效果差强人意。第二，犯罪嫌疑人权利难以保证。“适度提高犯罪嫌疑人在侦诉阶段的防御能力，这不仅是防止侦查机关片面收集证据的需要，而且是从源头上保证刑事诉讼公正的需要。”[1]现行检警关系使得检察机关和侦查机关在“互相配合”的情况下形成侦控合力，而诉讼中防御能力原本就处于劣势地位的犯罪嫌疑人地位更低，控辩双方对抗失衡，犯罪嫌疑人权利岌岌可危。内蒙古呼格吉勒图案等近期频繁出现的冤假错案，就是我国检警关系存在缺陷，侦查权控制不力，导致犯罪嫌疑人权利被严重侵犯的力证。

综上，我国现行的检警关系虽然有其合理性，但侦查机关的独立性过大，检察机关缺乏相应的监督制约机制，“不仅难以满足检察机关有效指控、惩罚犯罪的需要，也无法适应侦查监督、保障人权的要求。”[2]需要进行改革。

三、改革我国检警关系方案评析

对于由检警关系模式缺陷而导致的诸多问题，很多学者提出了改革方案，这些方案各有特点，现就其中比较有代表性的进行分析。1、“检警一体化”模式。其主要特点是，在侦查和公诉阶段，检警双方合为一体，侦查机关处于辅助地位，检察机关始终处于核心地位。在这种模式之下，检察机关享有对侦查机关的领导、指挥权，侦查机关必须执行检察机关的意见，二者是一种命令和服从的关系。2、“侦诉一体化”模式。该模式的特点是，将控诉职能从检察机关分离出来，检察和控诉职能合二为一，统一交由侦查机关。在这种模式下，立案、侦查和控诉等职权全部由侦查机关行使。3、“检警协作”模式。该模式也称“侦诉协作”模式，是指侦查机关和检察机关在侦查和起诉过程中紧密配合，互相协作。特别强调检警之间的平等协作与交流沟通，如通过协作办案机制、委托侦查制度加强交流，通过检警协作信息平台的建设加强信息沟通等。4、“检察引导侦查”模式。也称“检察指导侦查”模式，是由检察机关行使对侦查机关刑事案件受理、立案后的证据的收集、侦查方向的确定等侦查活动提出建议和意见权，并对侦查活动进行法律监督的诉讼活动。[3]该模式下，检察机关和侦查机关是一种指导与被指导关系，且这种关系以法律监督手段为基础和保障。

从侦查监督的视角来考量，前三种模式在约束侦查权力、保障公民权利方面都存在缺陷。 “检警一体化”模式中，检警一体的关系过于“亲密”，缺乏应有的距离，“不利于维系检警之间合理的张力，将削弱国家刑事侦查能力”[4]，而且，检警一体会造成控方权力的膨胀，不利于对被追诉人权利的保护；“侦诉一体化”模式中，侦查机关的权力原本就过大，再赋予其控诉职能，将加剧其与被追诉人之间的能力悬殊，却又欠缺相应监督和制约，也增加了公民权利受到侵犯的可能；“检警协作”模式则因其过于强调检警双方平等的协作与配合，强调二者共同的追诉职能，检察机关对侦查机关的监督制约同样效果不佳。

相较而言，“检察引导侦查”模式能够较好地解决我国现有检警关系中存在的侦查机关权力监督和公民权利保障等问题，笔者认为，是最恰当的检警关系模式。

首先，“检察引导侦查”模式根植于我国现有司法体制，具有可操作性。检警关系作为一国司法体制中十分重要的部分，其核心内容是权力配置问题，即检察机关和侦查机关如何进行权力的分配。“检察引导侦查”模式是根植于我国现有司法体制之上的一种检警关系模式，它符合我国刑诉法规定的“分工负责、互相配合、互相制约”基本原则，也能够满足我国惩治犯罪、维护社会稳定的基本要求，并且还能解决我国目前检警关系的一些弊端，具有合理性和可操作性，符合当前的历史条件和司法背景。

其次，“检察引导侦查”模式能够弥补我国现行检警关系的缺陷，具有现实意义。我国现行检警关系的主要缺陷是“检察机关与公安机关的侦查活动实际上相脱离，检察机关一般不参加公安机关的侦查活动，也不对如何收集保全证据提出建议”[5]，所以，检察机关对侦查活动的指导作用受限。而为公诉作准备是侦查机关的主要任务之一，高质量的侦查可以为公诉高质量打下基础。适用“检察引导侦查”模式，建立检察机关从公诉角度对调查取证的引导机制，既利于侦查机关提高证据的针对性和质量，也有利于检察机关对案件情况的把握，提高诉讼质量和诉讼效率。

再次，“检察引导侦查”模式有利于强化检察机关对侦查机关的监督与制约，保障司法公正。对侦查活动的监督是检察机关刑事诉讼监督的重点，关于这一点，学界早已达成共识。“检察引导侦查”模式通过检察机关对案件侦查的适时介入，可以及时发现侦查机关在案件侦查过程中存在的问题，有利于检察机关对侦查机关的监督制约，减少侦查活动中违法行为的发生，督促侦查权的正当行使，既提高了诉讼效率，又可以保护被追诉人的合法权利，实现司法公正。

四、“检察引导侦查”与我国检警关系改革

(一)“检察引导侦查”的实践

实际上，早在20世纪80年代，我国就已经开始建立检察机关提前介入案件的工作机制。其后，最高人民检察院对该机制进行细化，并制定实施细则，在全国推广。1996年《刑事诉讼法》的修改引发控辩式庭审方式改革，检察机关举证责任加大，过去那种侦查机关主导侦查，侦查与审查起诉严重脱节的做法已经不能满足新的审判方式的需求。为此，1999 年河南省周口市检察院提出自侦案件的“三三制”，并将之拓展到侦查机关，首次创设检察引导侦查机制。随后，根据最高人民检察院的部署，周口市检察院与公安局于 2001 年 4 月 26 日联合发布了《关于在全市公安机关设立引导侦查室的决定》和《关于检察引导侦查工作的暂行规定》两个文件，该市两级检察院先后在公安机关派驻了引导侦查室 11 个，工作进展顺利。[6]2002 年 5 月，全国刑事检察工作会议召开，提出了“坚持、巩固和完善‘适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督’的工作机制”等改革措施。 “检查引导侦查”开始向全国范围推广， “检察引导侦查”的检警关系模式初具雏形。此后，各地检察机关陆续开始相关的改革和探索，并取得了一定的经验。

(二)“检察引导侦查” 实践中发现的问题

虽然“检察引导侦查”模式在实践中取得了一定的成果，但也存在一些问题需要解决。

1、检察机关的介入没有保障。在实践中，检察机关介入存在两个问题：一是介入的启动权问题。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第383条规定：“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动”，由此可知，检察机关掌握介入的主动权或启动权。而实践中，该权利常常掌握在侦查机关手中；二是介入的时间问题，适时的介入侦查，引导侦查方向，可以避免侦查机关走弯路，提高追诉质量。但实践中，介入时间常根据案件情况由侦查机关单方确定，且覆盖了侦查的整个阶段，没有介入的时间标准，随意性很大。

2、引导侦查的案件范围不明确。实践中的引导侦查，目前基本停留在对疑难案件或者在某个区域领域内有较大影响案件的个案引导上，而对那些存在共性问题的类案引导较少。虽然对个案的引导有一定的意义，但作为一种检警关系的模式，其覆盖范围过小，不能起到真正的示范作用，不仅对提高侦查机关的整体侦查和追诉水平作用有限，而且浪费了原本就不够充裕的司法资源。

3、检察机关内部引导衔接不畅。虽然理论上检察机关是侦查活动的引导机关，但具体工作还要落实到检察机关内部的不同部门。目前的做法是，侦查监督部门负责案件批捕前这一阶段对侦查机关的引导，而公诉部门负责批捕后到起诉前阶段的引导。由于侦查监督部门和公诉部门对案件引导的着眼点和重点不同，而且工作中也会出现沟通上的问题，导致检察机关的引导统一性差，甚至存在矛盾，进而影响到工作的质量和效率。

(三)改革我国检警关系的思考

1、通过立法确立“检察引导侦查”模式，并建立相应机制。作为对检警关系改革的探索，“检察引导侦查”模式一直没有统一的运作规范及程序，2012年《刑事诉讼法》也没有相关规定。但同年公布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第361条却对该模式给予了肯定：“对于重大、疑难、复杂的案件,人民检察院认为确有必要时,可以派员适时介入侦查活动,对收集证据、适用法律提出意见,监督侦查活动是否合法。”基于我国长期以来进行的“检察引导侦查”模式实践探索及相关法律的规定，应当由《刑事诉讼法》对这一模式进行制度化，并建立相应的“检察引导侦查”工作机制。法律的规定要尽可能的明确和详尽，避免过于原则性的规定。有了法律的依据和具体的机制，检察机关才能够对侦查机关的侦查行为进行更加有效的监督和指导，也有利于该模式在全国范围内的推广和进一步实践。

2、完善“检察引导侦查”模式。针对前文所分析的模式在实践中存在的问题，采取以下措施进行完善。其一，明确检察机关介入案件程序。信息畅通才能保证检察机关介入案件的时机恰当。解决此问题，可以尝试建立案件报备制度，侦查机关的立案、撤案及强制措施的实施，都应当立即通知检察机关，检察机关了解案情后，根据法律赋予的权力，可以及时做出是否介入案件进行侦查引导的决定。同时，还可以建立案件信息平台，由侦查机关如实录入案件侦查活动信息，方便检察机关了解案件进展情况，为侦查监督提供线索。其二，明确引导侦查的案件范围。即便检察机关享有对所有案件的引导权，但是鉴于我国司法资源的现状，引导侦查的范围暂时不应过于宽泛，建议检察引导侦查的范围为：“重大、疑难、复杂案件、退回补充侦查案件、立案监督案件以及公安机关要求或检察机关认为有必要进行指导的案件”。[7]第三，明确检察机关内部的引导分工。在现有情况下，建立侦查监督和公诉合一的侦查引导体制显然是不切实际的，也没有必要。笔者认为，可以加强侦查监督和公诉部门的联系与沟通，通过两部门共同参加的案件讨论会议的形式，树立全局观念，统一引导目标，明确引导分工，协作完成侦查引导的任务。

3、进一步强化检察机关对侦查机关的制约。仅有引导，不足以对侦查机关产生真正的制约，还应当强化检察机关对侦查机关的控制。如，扩大检察机关对强制措施和侦查手段的控制范围，规定逮捕、延长羁押、监视居住、拘留、搜查、扣押、技术侦查等强制措施和强制侦查手段的应用都需由检察机关批准；赋予检察机关对侦查人员惩戒建议权，如若侦查人员拒绝执行或消极执行检察机关的意见或指令，检察机关可以建议侦查机关对其进行处分，以保障检察机关各种命令和指示得到有效执行；严格贯彻刑事诉讼法关于非法证据排除的规定，检察机关可以充分运用这一规则，对侦查机关通过非法手段获得的言辞证据进行排除，并有权追究相关侦查人员的责任。

[1] 陈岚．我国检警关系的反思与重构[J].中国法学，2009(6)：112.

[2] 刘计划．检警一体化模式再解读[J].法学研究，2013(6)：147.

[3] 秦炯天，蔡永彤.“检察引导侦查”机制的反思与展望[J].中南大学学报，2009(3)：341.

[4] 龙宗智．评“检警一体化”兼论我国的检警关系[J].法学研究，2000(2)：54.

[5] 卞建林．论我国侦查程序中检警关系的优化[J].国家检察官学院学报，2005(6)：65

[6] 高一飞.检察改革措施研究[M]. 北京：中国检察出版社，2007：163.

[7] 宋维彬．新《刑事诉讼法》对检警关系之完善[J].上海政法学院学报，2014(5)：35.

[责任编辑 叶甲生]

Research on the Reform of the Investigation-procuratorate Relationship from the Perspective of Investigation and Supervision

SHANG Qian

(Hefei Branch, Anhui Open University, Hefei 230001, China)

The scientific and reasonable investigation-procuratorate relationship is of great significance to the realization of the purpose of criminal procedure. In 2012, the amendment ofCriminalProcedureLawimproved the investigation-procuratorate relationship, but from the perspective of investigation and supervision, there are still some defects in the current investigation-procuratorate relationship in China. Therefore, it's suggested that the mode of procuratorial guiding investigation and the corresponding mechanism should be established, the supervision of the procuratorial organs should be further enhanced, in addition, the guidance and control of the procuratorial organs in the investigation activities also should be strengthened, so as to adapt to the needs of the fight against crime and the protection of human rights.

investigation-procuratorate relationship; investigation and supervision; procuratorial guiding investigation

2016-02-20

尚 倩(1975-)，女，安徽砀山人，讲师，法律硕士。

D915.3

A

1008-6021(2016)02-0042-04