基层法院法官资源配置问题研究

朱 振

(安徽广播电视大学 文法学院，合肥 230022)



基层法院法官资源配置问题研究

朱 振

(安徽广播电视大学 文法学院，合肥 230022)

阐述了基层法院法官资源配置中资源短缺、地域不均衡、人才流失严重等现状，结合调研数据分析了基层法院法官资源配置不合理的成因，即公共资源配置的地域差异、法官管理制度存在缺陷、法官待遇偏低，提出了提升基层法院法官各类待遇、适时调整法官职数、强制建立不同地区法官间的定期交流制度、完善基层法院法官管理制度等建议，以利合理配置基层法院法官资源。

基层法院；法官资源配置；“剪刀差”

法治社会中，法官资源作为社会公共资源的组成部分，是司法资源的重要内容之一。因此，合理配置法官资源尤其是基层法院的法官资源便十分重要，关系到司法公正和司法公信。然而，在现实中，我国基层法院法官资源的配置由于地区差异、比例分配失衡等原因，无论是在数量上还是质量上，均存在一定程度的“剪刀差”[1]，需要认真研究解决。

一、基层法院法官资源配置现状

(一)基层法院法官资源整体短缺

依据我国诉讼立法的规定，无论是民事诉讼、行政诉讼还是刑事诉讼案件的第一审基本上都在基层法院[2]，基层法院审判案件的数量非常庞杂。随着经济和社会的快速发展，各种矛盾和纠纷不断增多，法官审判的案件更是逐年递增。笔者曾到F市某县法院进行调研，发现该县基层法院共有工作人员186人，而一线办案法官数量仅为80人，一线办案法官的比重及数量明显不足。该院法官的人年均办案量为82起，平均每三个工作日就要审结一起案件。由于案多人少，该院一线办案法官普遍超负荷工作，难以保持旺盛的精力认真审判每一起案件，导致一些案件的审判质量不高，造成上诉案件增多，加剧了案件的累积，影响司法效率。不仅如此，由于基层法院法官队伍参差不齐，审判水平和职业道德也会有所差异，也影响了基层法院法官资源配置的质量。

(二)不同地域的基层法院法官资源配置不均衡

1.城市区级基层法院法官资源优于县级法院

改革开放以来，随着经济快速发展，城乡间各种资源配置呈现出了不平衡，其中包括法官资源的配置。虽然，国家采取了一系列保障措施，缓解了法官资源配置的不均衡，但却无法统筹解决城乡法官资源分配的差异。表1对比了2015年C市某区法院与E市某县法院法官资源配置情况。从中可见，城市区级基层法院法官资源明显优于县级法院。一是从学历层次上看，C市某区法院研究生学历的法官比例占16%,而E市某县法院中同类比例仅为6%；二是从人均办案数量上看，区级法院的法官办案数量高于县级法院。2015年的C市某区法院法官人均年办案量是E市某县法院的1.69倍；三是从辖区居民享有法官资源的人数上看，C市某区平均每6 400人可获得一名法官的法律服务，而E市某县则是每14 800人才可获得一名法官的法律服务。

表1 2015年区级基层法院与县级基层法院法官资源配置情况对比

2.经济发达地区的基层法院法官资源优于欠发达地区

经济发达地区由于其地理及经济优势，往往会吸引大量的法律人才加入到法官队伍中去，其中不乏拥有博士、硕士等高学历的法律人才。相比之下，经济欠发达地区的基层法院却面临着法律人才的缺失，尤其是高水平、高学历的法律人才严重缺失。此外，很多法官通过考研、调离、辞职等方式离开欠发达地区的基层法院。与发达地区相比，经济欠发达地区的基层法院还面临着法官人才流失严重的问题。

(三)基层法院审判人才流失严重

1.优秀法官资源向上流动引发基层法院审判人才流失

目前，基层法院审判人才流失的途径之一是法院之间内部的岗位调动。根据相关调研，某省三级法院的办案法官中高级法院和中级法院的审判人才有一部分来自于基层法院，且基层法院内部至少有21%的法官已经担任相关行政职务，基本不参与一线工作，而一线办案法官的比例也不到法院工作人员总数的36%[4]。由此可见，优秀法官资源向上倾斜往往导致一线法官资源配置不足。

2.待遇与工作强度之间的矛盾导致基层法院审判人才流失

《最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》出台之前，一线法官的工资待遇与行政级别挂钩，而并非与实际审判案件的数量和质量挂钩，尤其是在一部分欠发达地区的基层法院，法官承担的审判任务十分繁重，但工资待遇却无法真正体现其工作价值，因而导致一线办案法官纷纷离职转行。

3.晋升空间狭窄迫使基层法院一线法官离职

基层法院的一线办案法官往往是在任务重、压力大的环境下工作，这一现象在偏远山区表现得尤为明显。由于行政职数的限制，很多基层一线法官的晋升空间十分有限，无法在职务上获得突破，又不能通过其他方式获得上升空间，甚至连到发达地区基层法院轮岗交流的机会都较少。因此，很多基层一线法官为了谋取职业发展或是专业方面的空间拓展选择离职，致使法官资源流失严重。

二、 基层法院法官资源配置不合理的成因分析

(一)公共资源配置的地域差异是基层法院法官资源配置不均衡的社会原因

近年来，我国城乡公共资源配置失衡的状况越来越突出，城镇的医疗卫生建设、社会保障建设、基础设施建设、基础教育建设等明显优于农村，经济发达地区的公共资源亦明显优于欠发达地区。这些导致经济发达地区的城市能吸引更多的法官资源，而经济欠发达地区的城市以及广大农村，却很难吸引或留住优质法官人才,基层法院法官资源配置的不均衡现象必然发生。其结果便是社会大众在分享基层法院法官资源方面难以实现完全平等。城市基层法院辖区内的法官资源享有比例远远高于农村基层法院，农村基层法院辖区内的公众在获取法官资源方面比城市辖区居民要付出更多的精力和成本，电影《秋菊打官司》所呈现的种种场景便是最好的说明。不仅如此，一些农村公众甚至选择到经济发达的城市基层法院进行诉讼，避开其原所在地区地方保护势力的干扰，仅为获取公正的司法资源。法官资源配置的不均衡进而影响了司法公正性。

(二)法官管理制度存在缺陷是基层法院法官资源配置不合理的制度原因

目前，基层法院法官的管理制度行政色彩较为浓厚。一些地区的法官资源配置严格按照行政机关的规定进行，根本不考虑案件及辖区人口数量与法官数量之间的适当比例。在我国，大部分的一审案件集中在基层法院，因此，基层法院的审判任务十分繁重，案件审判量也繁多。依据司法公正和司法效率的要求，基层法院的法官资源的配置应该较多，然而实际情况却并非如此。根据调研，一部分地区中级法院的法官远远超出其下属的基层人民法院，且农村基层法院表面上工作人员众多，但一线办案法官所占比例居然不到45%[5]，更有甚者，一些经济欠发达地区以“精简机构，精减人员”的行政机构管理思维管理法官，片面追求少而精，缩减基层法院法官数量，减少相关财政支出，严格控制法官资源的配置比例，造成了法官资源配置与审判案件数量之间的严重失衡。最终形成我国基层法院法官资源配置的倒挂现象：层级越低的法院，审理案件数量越多，一线审判人员却越少。

(三)基层法院法官待遇偏低是基层法院法官人才流失的经济原因

由于现行法官薪酬制度长期以来受行政管理体制和社会公众意识等因素的影响，形成了一种固定的待遇模式。随着社会经济的高速发展，法官工资水平整体偏低、地区工资水平差异较大、基层法官工作量与收入水平不匹配、工资调节机制僵化且缺乏有效激励机制以及福利保障制度不完善等待遇问题凸显。更有甚者，部分基层法院受当地经济水平的影响往往给予一线法官的相关待遇较低，有的甚至是拖欠或是不按时发放工资。当工资待遇得不到有效的保证，基层法院的法官流失便会成为一种常态。

诚然，最高人民法院颁布《关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见》(以下简称《意见》)，明确了推进法官专业职务序列及工资制度改革，逐步提高基层法官职级待遇[3]，一定程度上可以解决待遇偏低的问题。但这些增加的收入必须由地方财政来统一发放，若是地方政府财政吃紧，无法兑现，基层法院法官的福利待遇的提升仍只能成为一纸空文。因此，《意见》在实际操作过程中依然困难重重，短期内难以根本解决基层法院优质法官资源缺失的问题。

三、基层法院法官资源优化配置的构想

(一)全面提升经济落后地区基层法院法官的各种待遇，探索引进优质法官资源的新途径

长期以来，经济落后地区因为工资待遇偏低，晋升空间有限，造成了法官资源向城市倾斜，经济欠发达地区的法官资源短缺的现象，严重影响了法官队伍的稳定性，更是难以引进优质法官资源。因此，只有提高基层法院法官的相关待遇，大力引进优质法官资源才能真正保证司法的公信力。首先，要提高基层法院法官的工资福利待遇，并且由中央或是省级财政统一保障，其工资水平应包括基本工资和绩效奖金，总体工资水平要高于当地同级别行政人员。并且要体现出多劳多得的精神，以案件审理的质量作为考核的基础；其次，要给予基层法院法官职业发展的足够空间。无论是高级法院还是中级法院，来自于基层法院的法官人数占其总数的比例不能少于50%，应凸显基层法院工作经验的重要性，充分调动基层法院法官的积极性，吸引更多法律人才进入到基层法院的法官队伍中；最后，要探索引进优质法官资源的新途径。实行高薪制是大力引进优质法官资源，稳定基层法院优质法官队伍的关键。高薪制既是对于优质法官的能力的肯定，又能对基层法院整个法官队伍专业素质的提升起到促进作用。

(二)依据法官职业的特殊性，适时调整基层法院法官职数，积极拓宽渠道，稳定法官队伍

法院的工作性质有别于行政机关，且法官准入的门槛也较高，因此一线办案法官人数的配置便十分重要。一是要保证辖区内居民的司法需要，体现司法公正力。基层法院法官资源应该根据受理和审判的案件总量、辖区居民人数、审判案件的上诉率和改判率以及法官的年均审判案件数等诸多因素进行合理的分配，并根据实际情况，适时地调整法官职数，全面保证司法效率和司法公正；二是要发掘内部潜力，完善法院内部管理机制，合理配置审判资源。对于基层法院内部而言，应该保证一线办案法官人数不少于工作人员总数的50%，行政领导符合法官条件的也要参与案件的审理。而对于中级法院而言，要长期将优质法官资源输送到基层法院，增加一线办案法官的力量，彻底改变法官人员结构的“倒三角模式”；三是要拓宽准入渠道，扶持法律专业大学毕业生参加司法选调生考试，合格后充实到农村基层法院法官队伍中去，进一步稳定基层法院的法官队伍；四是要改革法官助理制度，适当增加法官助理权限，将一线办案法官从事务性工作中解放出来，专注于案件的审判和裁决。尤其是一些适用于简易程序的案件，对于证据的审核可以完全由法官助理独立操作，最后由主审法官终审确定即可。

(三)建立健全不同区域基层法院法官资源定期交流制度，打造法官资源共享平台

我国不同地区间因经济、社会、文化发展水平存在差异性，法官资源的分布也存有差异。司法资源的公平分配是司法公正的重要保障，法官资源是其最重要的要素，关系到公众的司法权益是否可以公平享受，因此，完善不同区域的基层法院法官的定期交流制度十分必要。一是要将这种定期交流制度确定和稳定下来，并作为法官晋升的重要考核指标。城市基层法院或是发达地区的基层法院的法官无论是在职务晋升上还是工资待遇提升上，都必须有两年以上在农村基层法院挂职的经历。二是要通过定期交流制度，为农村基层法院培养优质法官资源，拓宽农村基层法院法官的专业视野，提升其专业能力，以适应新形势下错综复杂的案件审理需要。三是要强力推行新任法官到农村基层法院锻炼制度，其锻炼的时间应不少于一年，这样既可以为农村基层法院充实新鲜血液，又可以使年轻法官得到真正磨炼，为培养优质法官资源做储备。除此之外，应由最高人民法院牵头，打造一个能为全国各地基层法院提供援助的法官资源共享平台。依据专业方向和司法能力将优质法官资源入库，在地方基层法院寻求援助时，从资源库中选出优质法官，帮助地方基层法院处理案件，实现优质法官资源的共享。

(四)完善基层法院法官管理制度，去除行政化，保障法官的职业权益

法院作为我国的司法机关，其司法权力的行使关乎司法公正和公民权利。法官作为法院的组成因素，是司法资源公平化的关键。然而，现行的法官管理制度缺乏激励机制，致使基层法院法官无论从工资待遇还是职业发展上都遭遇了“瓶颈”，工作压力大，缺乏认同感，身心疲惫。因此，要进一步完善基层法院法官的管理制度，尤其是人事管理制度。第一，取消法官的行政等级制。法官的工资福利的提升和职业发展不再依据其是否拥有行政级别，而是依据其工作年限、办案数量和质量等客观考核因素。第二，全面提升农村基层法院一线办案法官的各种福利待遇，其收入水平不得少于中级法院的平均收入水平。第三，实行严格的一线挂职晋升制度。高级人民法院和中级人民法院法官的职务晋升必须有两至三年的基层法院一线工作经验，且考核优秀者才可获得晋升。第四，完善中级和更高级法院法官的选拔制度，应进一步扩大基层法院一线办案法官的比例，为一线办案法官提供晋升空间。并且从高校法律教师和律师队伍中适当的遴选部分人才，充实到基层法院的法官队伍中，全面提升办案水平。第五，应逐步储备法官资源的后备资源。对于一些已经退休的优质法官和高校教师，应重新对其进行考核，选取一部分作为法官资源的后备资源，解决偏远地区基层法院法官资源不足的问题。

[1] 胡志斌．基于分配正义理论的法官资源配置问题研究[J]．海南大学学报(人文社会科学版)，2013(1)：91-92．

[2] 徐和平．区域司法资源均等化配置问题研究：以法官资源为主要对象[J]．甘肃社会科学，2014(3)：102-103．

[3] 最高人民法院．最高人民法院关于进一步加强新形势下人民法庭工作的若干意见[N]．人民法院报，2014-12-11(2)．

[4] 罗大乐，贡绍海，王春田，等．审判人力资源配置的现状原因与建议[J] ．山东审判，2014(3)：34-35．

[5] 李凌锋，合理配置基层法院法官资源探讨[J]．法制与社会，2013(4)：261-262．

[责任编辑 叶甲生]

Study on the Allocation of Judge Resources in Grass-roots Courts

ZHU Zhen

(School of Literature and Law, Anhui Open University, Hefei 230022, China)

The paper describes the present allocation of judge resources in grass-roots courts, i.e. resource shortage, imbalanced regions, serious brain drain and so on. Meanwhile it also analyzes the causes of the unreasonable allocation based on the data of survey, i.e. the regional differences in the allocation of public resources, the management system of judges existing defects, the judge treatment in the low level. Then the paper puts forward some suggestions: promote the various treatments of judges in the grass-roots courts, adjust the positions of judges timely, establish the regular exchange system for judges in the grass-roots courts in different areas, improve the management system of judges in the grass-roots courts and so on, so as to make the allocation of judge resources in grass-roots courts more reasonable.

grass-roots court; allocation of judge resources; "scissors difference"

2015-02-29

2015年安徽省高校人文社会科学研究重点项目“法官资源‘剪刀差’问题研究——以安徽省域为例”(项目编号：SK2015A647)。

朱 振(1981-)，男，安徽宿州人，法学硕士，讲师。研究方向：法社会学。

D926.22

A

1008-6021(2016)02-0025-04