劳动争议公益诉讼：源流、利弊与策论——试论我国劳动争议公益诉讼制度的构建

□山东省五莲县总工会 李军

劳动争议公益诉讼：源流、利弊与策论
——试论我国劳动争议公益诉讼制度的构建

□山东省五莲县总工会 李军

劳动关系是生产关系的重要组成部分，是最基本、最重要的社会关系之一，劳动关系是否和谐，事关广大职工和企业切身利益，事关经济发展和社会和谐。习近平总书记指出，努力构建中国特色社会主义和谐劳动关系，是坚持中国特色社会主义道路、贯彻中国特色社会主义理论体系、完善中国特色社会主义制度的重要组成部分，其经济、政治和社会意义十分重大而深远。因此，应当从保护弱势群体利益、维护社会公共利益、维持正当、合理社会公共秩序角度出发，尽快建立劳动争议公益诉讼制度。

源流：劳动争议公益诉讼法理与现实之辨析

1．定义与分类

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的，以保护社会公共利益为目的，除法律有特别规定者，凡市民都可以提起，这就是公益诉讼。换言之，公益诉讼是指在公共利益受到非法侵害或者出现减损时，或者是特定的公共秩序受到破坏，为了保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者为了保护特定的公共秩序，由一定的主体根据法律规定或者特别情形下的法院裁定，而向法院起诉，由法院进行审理并作出判决的诉讼制度。根据适用诉讼法性质或被诉对象（客体）不同，公益诉讼可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。

劳动争议公益诉讼是公益诉讼的重要组成部分，是公益诉讼的一种特殊形式，是指法律授权的主体根据法律的规定，对违反劳动法律法规，侵犯不特定多数劳动者及其家庭成员的利益，造成或者可能造成损害的公民、法人或者其他组织的行为，向法院起诉，由法院依法追究其法律责任的诉讼活动。相应的，劳动争议公益诉讼也分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。

2．现实与进程

严格意义上讲，公益诉讼在我国还不是一个法律术语，而更多的是一个学术用语，囿于法律的原则性规定，我国的公益诉讼制度还没有真正建立起来。但近年来，随着依法治国理念深入人心，社会主义法治国家建设步伐加快，公益诉讼制度建设已有较快发展。

2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条文虽然有失笼统，但毕竟概括性的确立了公益诉讼的大体方向，将公益诉讼从理论层面提升到了立法层面；2014年10月，党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度；12月，最高人民法院发布《关于适用＜民事诉讼法＞的解释》，对公益诉讼的受理条件、管辖等具体问题做出明确规定；2015年5月，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》；6月，十二届全国人大常委会第十五次会议召开第一次全体会议，审议《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定（草案）》，以“决定”的方式解决检察机关提起公益诉讼的法律依据问题；7月，最高检公布《检察机关提起公益诉讼试点方案》，开始为期2年的试点。相应的，在环境保护、消费者权益保护等领域，一些社会团体、公民个人甚至行政机关也都在公益诉讼方面做出了积极有益的尝试和探索，应该说公益诉讼已经迎来了“破冰”的“春天”。但遗憾的是，劳动争议公益诉讼却鲜见踪迹（公益律师提供的法律援助不在此列），但我们相信，随着公益诉讼相关实践的积累、法律法规的修改完善，劳动争议公益诉讼也将迎来“破冰”的一刻。

利弊：现行劳动争议处理方式的弊端与劳动争议公益诉讼独特性分析

1．现行劳动争议解决机制缺陷

《劳动法》第七十七条规定：用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以依法申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决。调解原则适用于仲裁和诉讼程序。可见，根据我国法律，劳动争议的处理实行“协商、调解、一裁两审、仲裁前置”的基本构建，但由于此种解决机制尤其是仲裁、诉讼存在周期长、程序繁琐、费时费力、成本高等问题，不仅不利于维护当事人权益，更易于造成用工方滥用诉权、恶意诉讼、利用程序拖延时间、拖垮劳动者等现象。

①协商机制层次低、效果差。《劳动争议调解仲裁法》第四条规定：发生劳动争议，劳动者可以与用人单位协商，也可以请工会或者第三方共同与用人单位协商，达成和解协议。可见，协商机制作为劳动争议处理机制的第一道防线，应以最便利的方式为劳资双方提供帮助。但实际上，由于劳动关系中劳动者的弱势地位，作为“平等主体之间”解决争议的协商机制并不能很好的解决劳动争议。而企业工会由于与企业的利益牵连并不能真正代表劳动者利益与企业方进行协商，行业工会或同级工会由于专业知识和人才的缺乏而不会协商。因此，由于协商机制双方地位失衡、缺少劳动者利益代表以及协商程序流于形式等问题，协商之后达成的协议，往往是劳动者放弃部分权益甚至显失公正的协议，此种争议解决方式的效果收效甚微。

②调解机制形同虚设。无论是企业劳动争议调解委员会还是基层人民调解组织，由于调解依据的法律法规层次低，调解效力相应较低，不仅得不到重视，调解结果反而更会带来质疑。而且，企业劳动争议调解委员会单纯由职工代表和企业代表组成，缺少独立第三方，不是真正意义上的调解组织，其“调解”的作用实际上也仅仅只是“协商”。另外，基层人民调解组织专业性不够，侧重于解决普通的民事纠纷，不能适应调解劳动争议纠纷所需的专业知识和技能，致使劳动争议双方对基层人民调解组织基本“无视”，其作用不能发挥，调解职能虚化。

③仲裁机制异化。一方面，劳动争议仲裁行政化，由于劳动争议仲裁委员会不具有独立的法人地位和独立的人员、场所、资金，行政色彩浓厚，易受行政干扰，不能独立、公正仲裁。而且，仲裁委员由劳动行政部门、同级工会、用人单位三方面代表组成，缺乏独立性，其仲裁职能作用弱化、淡化甚至虚化。另一方面，劳动争议仲裁呈现诉讼化。除特定案件适用“一裁终局”外，大部分案件仍适用“一裁两审”，且仲裁前置。为避免法院改判，仲裁机构必然丧失自身独立性，改变自身特点，在适用程序、实体法采纳等方面尽量向法院“看齐”，做出与法院类似的裁决，其仲裁独立性和专业性全无。即便是“一裁终局”模式，由于仲裁机构的畏难情绪、对具体规则理解分歧、裁决内容多样性等原因，导致一裁终局案件总体比例不高，不超过全部裁决案件的20%。

④诉讼机制“长短”不一。“一裁两审”模式周期长，耗时耗力，劳动者合法权益得不到及时维护，以工伤赔偿为例，需经历确认劳动关系（职业病患者还需进行职业病诊断）、工伤认定、劳动能力鉴定、申请工伤赔偿等诸多程序，且任何一个程序中用人单位如有异议，都可能会导致“一裁两审”，劳动者深受“诉累”之苦，用人单位深获“滥诉”之利。

时效过短，不利于当事人诉权保护。无论是仲裁时效还是诉讼时效，相较于其他普通民事纠纷时效过短，一旦超出时效，当事人权益就丧失法律保护。尤其是对仲裁裁决不服，应自收到仲裁裁决书之日起15日内向法院提起诉讼之规定，明显偏短，极易错过，失去依靠法律解决劳动争议的可能性。

此外，还有民事庭审理劳动争议纠纷效率低、专业性差、诉讼与仲裁适用法律不一致等客观存在的问题，制约诉讼机制作用发挥。

2．劳动争议公益诉讼独特性

如前所述，由于现行劳动争议处理制度的上述缺陷，导致劳动争议不能妥善处理，劳动争议总量快速上升、高位运行，集体劳动争议案件突出，加之随着信息技术与现代传媒的发展，使得社会越来越高度关注劳动关系突出矛盾并快速广泛传播，客观上放大了劳动关系矛盾的传导效应。根据现代法治精神，任何人在合法权益受到侵犯时，都有权要求得到司法机关的救济，这也是司法最终解决原则和接近司法正义原则的具体体现，司法是权利的最终救济方式和法律正义的最终解决方式，因此，保持独立中立性，并适当更新传统诉讼体系理念和方式的劳动争议公益诉讼“应声而出”。与传统的普通劳动争议处理机制相比，劳动争议公益诉讼具有以下特点。

一是被诉行为的特殊性。即公民、法人或者其他组织侵害或危及到事关社会公共利益的劳动者公众利益（一般并不直接损害原告私人利益），“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益”。因此，原告既可以是直接受到违法行为侵害的任何组织和个人，也可以是没有直接受到侵害的任何组织和个人。与传统诉讼制度相比，不要求原告与被诉行为有利害关系，放宽了原告起诉资格限制，使更多的法律规定的机关或其他组织通过司法力量维护劳动者公众权益的渠道更加畅通。

二是诉讼形式的灵活性。如前所述，劳动争议公益诉讼并非一种独立的诉讼类型和领域，而是在原告诉讼资格认定方面对传统诉讼方式的更新。根据被诉对象的不同，可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，自然相应适用民事诉讼程序和行政诉讼程序，灵活多变的适用诉讼程序解决劳动争议。

三是诉讼结果的预防性。相较于私益诉讼，公益诉讼的提起并不仅仅要求有损害事实发生，最终结果也不着眼于惩罚，而在于恢复、补偿、预防和保护公共领域的利益和程序。具体到劳动争议公益诉讼，就表现在法律有必要在侵害劳动者公众利益行为尚未发生或者尚未完全发生时就容许公众适用司法手段加以排除，从而阻止社会性的公众利益遭受无法弥补的损失或危害，以较小的司法投入保护更大范围的社会利益。

策论：劳动争议公益诉讼制度设计之探索

以高法《民事诉讼法司法解释》为基础，结合《检察机关提起公益诉讼试点方案》内容，对劳动争议公益诉讼制度主要内容做以下探索。

1．受案范围。公民、法人或者其他组织侵害劳动者合法权益的行为是为民事公益诉讼的受案范围；负有监督管理职责的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或者不作为，造成劳动者合法权益受到侵害的行为是为行政公益诉讼受案范围，同时应符合公益诉讼受理条件，即：有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据。

2．适格原告。从现行的规定来看，建议劳动争议公益诉讼的原告应为“法律规定的机关和有关组织”，此处“法律规定的机关”包括代表国家公诉的检察机关和除此之外的其他国家机关，“有关组织”应当包括人民团体、社会团体组织等。同时，应当明确提起公益诉讼的顺序问题，即民事公益诉讼方面，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况，检察机关可以向人民法院提起民事公益诉讼：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。经过诉前程序，一个月内，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。

3．案件管辖。级别管辖方面，由于劳动争议公益诉讼案件涉及面广、案情复杂、影响重大，建议由中级人民法院管辖，这一点与高法《民诉法司法解释》一致（行政公益诉讼亦同）。地域管辖方面，结合劳动法律法规和诉讼法律法规规定，采取“原告就被告”原则，劳动争议公益诉讼应由被告（侵权方）所在地或侵权行为发生地或劳动合同履行地人民法院管辖，劳动合同履行地不明确的，由被告（侵权方）所在地人民法院管辖。

另外，有关证据采信、举证规则等同其他一般诉讼程序规定。

综上，劳动争议公益诉讼制度，调整了劳动争议救济机制的基本价值取向，在救济力度和措施上更多的向劳动者倾斜，弱化了劳资双方利益对抗的激烈程度，对于保障劳动者权益实现、促进劳动关系和谐稳定具有重要意义。但不可否认，现行法律法规对于劳动争议公益诉讼的规定缺失、空位，建立完善的劳动争议公益诉讼制度，不仅需要进一步细化相关实体性、程序性规定，更需要法学理论的拓展、司法实践的积累，从而更好的保护劳动者合法权益、维护社会公众利益，实现现代民主、法治发展。