上海自贸区跨部门协调机制研究：一个分析框架

王菲易



上海自贸区跨部门协调机制研究：一个分析框架

王菲易

摘 要：推进制度化和有效的跨界合作是近年来发达国家政府改革的新趋势，跨部门协调相应地成为政府改革的热门实践和国际公共管理学研究的前沿领域。本文以上海自贸区为个案，从结构性机制和程序性机制两个层面，构建了“参与主体—管理客体—实现机制”的分析框架，对上海自贸区跨部门协调机制进行归纳、描述和分析，为自贸区的政府管理模式创新提供一个新的理论视角。上海自贸区跨部门协调机制主要以结构性协调机制为主、程序性协调机制为辅，程序性协调机制的建构主要是为了推进结构性协调机制的实现和完善。

关键词：上海自贸区；政府管理；跨部门协调；分析框架

2013年7月13日，国务院常务会议通过《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），2013年8月22日国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）。根据《总体方案》，深化行政管理模式改革，转变政府职能，形成可复制、可推广的经验，是上海自贸区的主要任务之一。上海自贸区建设至今，各个政府部门都推出了一系列的制度创新与政策设计，但改革措施的效果却差强人意，其中一个重要原因就是政府部门之间条块分割、职能交叉、边界不清，导致部门之间协同性缺失。因此，如何加强政府部门之间的协同性、创新现有的政府管理模式、探寻优化自贸区政府管理模式的实现机制，是上海自贸区面临的现实挑战之一，需要进行相应的理论研究和实践探索。

一、自贸区政府管理的跨界性与跨部门的协调需求

在高度复杂化的社会中，政府部门职权界定的明确化日益困难，因此，发展部门间的协调配合机制才是解决问题的关键（周志忍，2008）。实际上，为完成组织目标而实现跨部门协调是政府管理中的一个永恒话题，也是公共管理改革所追求的重要目标之一。西方国家从 20 世纪 90 年代中后期开始了一场寻求公共部门合作与协调机制的改革运动。随着多个国家各类整体政府建设实践的开展，跨部门协调逐渐在全球范围内兴起，成为许多国家积极探索的新型政府管理模式，“跨部门协调”这一概念便应运而生，并在短期内迅速发展。在后新公共管理改革中，跨部门协调一直是各国政府管理的热点问题，也是各国政府建立并完善政府管理体制与运行机制的重点。为此，在长达20年之久的新公共管理改革之后，公共部门掀起了第二次改革浪潮，重点从结构性分权、机构裁撤和设立单一的职能机构转向建构协同型政府和整体性政府（Christensen等，2006）。

一般而言，跨部门协调所要解决的问题往往是跨越部门边界、地域边界或行政边界的复杂问题，这种跨界问题往往呈现出超越单个组织的管理权限、职能边界或跨越地域范围的特点。现代社会是一个多元社会，多元社会的政府治理需要积极动员各种治理资源和治理主体，需要在政府体系内形成一个上下级政府之间、同级政府的不同部门之间、不同政策领域之间的跨界合作网络，跨部门协调的需求随之凸显。全球的每一个自贸区都在不同程度上存在管理机构设置及权力配置的重叠、冲突问题，随着自贸区的进一步发展，这些问题日趋严重，不仅会增加自贸区的管理成本、影响政府监管效率，而且会造成投资者对自贸区的未来缺乏预期。在发展中国家，政府管理的成效对自贸区的稳定发展更有着特殊的重要意义，正如美国学者托达罗所言，公共行政是发展中国家最短缺的资源（托达罗，2003）。部门之间缺少协调与配合一直是我们政府管理制度上的一个老问题（周汉华，2007）。

设计科学的政府管理体制，明确界定每个政府部门的职能，避免部门职能的重复设置，是解决机构重叠、职能冲突等问题的首要选择。由于自贸区政府管理事务具有跨界性特点，直接导致了参与自贸区政府管理主体的多元化，多元的管理主体就会产生部门间进行分工的需求，而部门分工则直接产生了对跨部门协调的需求。从理论上而言，自贸区政府管理对象的跨界性越强，参与政府管理主体的多元性就越突出，部门分工也就越细，进行跨部门协调的必要性和难度也就越大。因此，要突破自贸区政府管理的跨界性难题，就必须探索系统的、有效的跨部门协调机制，使跨部门协调职能专业化、常态化。正是基于以上背景，本文以跨部门协调机制为研究对象，以上海自贸区为个案，通过对跨部门协调的参与主体、管理客体以及实现机制等问题进行系统研究，为研究自贸区的管理体制与运行机制问题提供一个具有普遍性的理论视角和分析框架。

二、上海自贸区构建跨部门协调机制的必要性

跨部门协调强调的是不同政府部门之间通过协作互补的方式实现自贸区的常态发展和有序运行。随着上海自贸区的扩容以及上海自贸区管委会和浦东新区政府合署办公，在中央政府层面，与自贸区事务相关的协调机制逐步完善，甚至出现了新的协调机构；在地方政府层面，上海市也逐步出台了相应的统筹协调机制。新设的天津、广东和福建自贸区的跨界性（主要是跨地域性）更加明显，也会遭遇各种纵向协调、横向协调以及内外协调等方面的困境。上海自贸区构建跨部门协调机制的必要性主要体现在以下几方面：

第一，从建设目标看，根据《总体方案》的要求，上海自贸区政府职能转变的重要内容之一就是“改革创新政府管理方式”。将来对上海自贸区的管理将由运用行政手段为主转变为运用经济手段和法律手段为主；由各个部门各自为政转变为不同部门的协同管理，包括“建立集中统一的市场监管综合执法体系”，“建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式”（周汉民等，2014）。自贸区政府管理方式的改革也蕴含着对跨部门协调的现实需求。

第二，从管理体制看，上海自贸区是由中央政府、地方政府以及自贸区内部共同管理的三层级管理体制。为推进部门协调和政策落实，这三层级管理体制之间就需要设有相互沟通的机制。“一线放开，二线管住”，其中，“一线放开”需要国务院各部委之间的协调，而“二线管住”主要是由上海市来做，需要上海市政府各个主管经济类事务的部门之间的协调以及上海市政府与其他地方政府之间的协调。

2015年4月27日，上海自贸区扩展区域挂牌，其管理体制也作出相应调整，自贸试验区管委会与浦东新区人民政府合署办公。管委会内设综合协调局、政策研究局和对外联络局，承担自贸区改革推进、政策协调、制度创新研究、统计评估等职能。在片区层面，设置5个区域管理局，分别为保税区管理局、陆家嘴管理局、金桥管理局、张江管理局、世博管理局，其中保税区管理局负责管理保税区域，作为市政府的派出机构，委托浦东新区管理。扩区之后，在市级层面，设立上海自贸区推进工作领导小组及其办公室（参见图1）。上海自贸区管理机构与浦东新区政府合署办公，承担统一管理自贸区各功能区域以及推进浦东新区落实自贸区改革试点任务的主体责任。这样的政府管理体制设计，使得改革政策的设计、协调和执行融为一体，自贸区改革的部门协同性大大增强。

图1　上海自贸区管理架构图

第三，从运行过程看，上海自贸区的政策创新和执行需要建构跨部门协调机制，以解决跨部门、跨地域、跨行政层级的重要议题。2014年9月，上海自贸区推进工作领导小组办公室和自贸区管委会委托国务院发展研究中心、普华永道、上海财经大学、上海对外经贸大学及上海投资咨询公司等5家第三方评估机构，对上海自贸区运行一年的情况进行了评估。各家的评估报告中都明确指出上海自贸区存在“协同不够，各项改革措施由不同部门实施，单一部门的创新无法实现协同效应”的问题，对此提出的建议大都指向加快构建各部门协同推进的机制。

上海自贸区的金融政策、投资政策、产业政策、贸易政策和税收政策等各种政策的持续创新需要商务部门、工商部门、财税部门和金融监管部门等多个部门的共同努力。更为重要的是，上海自贸区担负着落实国家战略的使命，这项战略具体是由上海市负责实施，落地在浦东新区，因此，也需要中央政府、上海市政府和浦东新区政府之间的上下联动和纵向协调。

第四，从研究现状看，国内现有的研究成果很少系统地从跨部门协调的视角分析自贸区的政府管理问题，较少关注自贸区的各个管理部门之间在自贸区运行过程中所表现出来的现实关系与互动状态。在理论层次上，自贸区的政府管理研究仍停留在分析体制创新和职能转变层面上，以跨部门协调所关注的问题为对象的理论研究较少，跨部门协调尚未得到足够重视；在实践层次上，大多数研究限于在静态层面上描述自贸区的发展现状，还无法从操作层面为促进我国自贸区的政府管理体制的完善与优化提供针对性强的对策建议。

三、跨部门协调机制的基本内涵：一个分析框架

跨部门协调是一种各个政府部门之间形成的相互依赖、相互协调、共享资源的主动合作关系，其主要特征是多元行动主体之间超越组织边界展开的制度化的合作行为。从国外的政府实践来看，面对日益复杂和快速变化的社会环境，建立并逐渐完善政府跨部门协调机制是当代政府改革的核心任务之一（孙迎春，2010）。本文以参与主体、管理客体和实现机制为要素，构建了自贸区跨部门协调机制的分析框架（参见表1）。协调是这一框架的核心关键词，协调涉及联合和共同行动的观念，通过信息、认知、决策与执行方面的协调，减少和降低负外部性，在更高的层面上实现整体式的相互参与（余敏江等，2011）。需要指出的是，作为对政府管理运行机制的分析，跨部门协调不是简单地反映政府部门对自贸区进行管理的具体政府行为，而是反映了政府部门在自贸区管理过程中的一种现实状态和互动关系。

跨部门协调机制的参与主体具有多种表现形式，如同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的横向协调；处于不同行政层级的上下级政府之间的纵向协调等。正如“整体性政府”和“网络治理”理论所指出的那样，跨部门协调不只是同一行政层级的不同政府部门之间的协调，它还包括不同层级政府之间的协调以及政府部门与私营部门之间的协调，使得跨部门协调表现为横向协调、纵向协调以及内外协调等具体类型。

表1　跨部门协调的要素框架：主体、客体与实现机制

根据上海自贸区的实际情况，可将自贸区的政府管理内容划分为行政管理、口岸管理、综合经济管理、开发建设经营管理等4个方面（参见图2），这些内容共同构成了跨部门协调机制的管理客体。

图2　自贸区政府管理的主要内容

自贸区跨部门协调机制既存在于横向的不同政府部门之间，也存在于纵向的不同行政层级的政府部门之间，还包括公共部门与私营部门之间的协调。跨部门协调机制通过不同政府部门之间、不同行政层级的政府部门之间以及公共部门与私营部门之间的合作，减少不同参与主体之间的摩擦、矛盾与冲突，实现对自贸区的整体性治理。受经济合作与发展组织关于跨部门协调机制研究的启发（OECD，2000），在此把上海自贸区跨部门协调机制分为结构性机制和程序性机制两大类：结构性跨部门协调机制侧重构建跨部门协调的组织载体，重点考察跨部门协调的组织类型和运行机制，也即为实现跨部门协调而设计的结构性安排，如部际联席会议、专项任务小组等；程序性跨部门协调机制侧重研究为实现跨部门协调而采取的程序性安排和辅助类的技术或工具等，重点考察跨部门协调的工作程序、阶段要素和辅助性工具等，如面临“跨界性”公共事务时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协调的财政工具和控制工具的选择等（周志忍等，2013）。

四、上海自贸区跨部门协调机制的构建

上海自贸区的政府管理由多主体、多层次的管理关系所构成，各种跨部门协调机制在不同的横向与纵向管理关系中起着穿针引线的联结作用。在此，根据上文提出的分析框架，对上海自贸区跨部门协调机制进行归纳、描述和分析。其中，结构性协调机制主要包括科层化协调、网络化协调和内外协调。综合相关文献并结合上海自贸区政府管理的实际，可以把程序性协调机制进一步分为跨部门协调的程序性安排和技术性安排两种类型（参见表2）。

表2　上海自贸区跨部门协调机制的分类

第一，所谓科层化协调是指中央政府在自贸区的管理过程中运用各种方法，调整政府系统内部各部门之间、各工作人员之间、各行政环节之间以及调整政府系统与外部环境之间、管理对象之间的关系，目的在于将政府各级系统中的冲突或矛盾的行为整合为合作与协调的行为，实现自贸区政府管理的整体化与有序化。在科层制内部用强制实施的控制手段比市场更为灵敏，当出现冲突时拥有一种比较有效的解决冲突的机制（威廉姆森，2002）。科层化协调的核心是对碎片化的组织框架和管理形态进行层级整合和功能整合，以扁平化的组织结构代替碎片化的组织结构。在上海自贸区，科层化协调主要表现为横向协调和纵向协调两种形式。

纵向协调是不同行政层级的政府部门之间的跨部门协调。除中央政府外，上海市政府、浦东新区政府也是参与上海自贸区管理的重要主体。横向协调主要是指中央政府机构之间的跨部门协调以及上海自贸区内的跨部门协调。在中央政府层面，参与自贸区管理的互不隶属的部门和机构之间的协调与合作需要共同开展工作。在这些政府部门之间没有行政层级的控制，如何才能进行有效协调，哪个机构负责对这些部门进行协调，其协调的方式和途径主要有哪些，是中央政府层面推进跨部门协调机制建设的研究重点。在地方政府层面，对自贸区的微观管理涉及海关、边检、公安、工商、税务、商检、动植物检验检疫等职能部门，跨部门协调机制的构建需要这些部门的共同参与。

第二，网络化协调是在没有任何等级权威的指挥和命令下，政府各个部门在对彼此信任和责任认知的基础上，通过自愿交流、沟通甚至资源分享的形式以实现共同目标，常见的做法有定期召开部际联席会议、设立部际委员会或工作小组等。2015 年2月7日，国务院印发《国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度》。联席会议由商务部、中央宣传部、中央财办、发改委、教育部、工业和信息化部、公安部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、交通运输部、文化部、卫生计生委、人民银行、海关总署、税务总局、工商总局、质检总局、新闻出版广电总局、知识产权局、旅游局、港澳办、法制办、台办、银监会、证监会、保监会、外汇局等30个部门和单位组成，商务部为牵头单位。

此外，上海市设立的上海自贸区推进工作领导小组也是一种网络化协调的表现形式。上海自贸区推进工作领导小组通过定期召开会议研究部署上海自贸区改革开放试点任务；领导小组办公室牵头与国家及市相关部门沟通协调，拟定相关规划、计划，负责全市范围自贸区复制推广工作；浦东新区人民政府（自贸区管委会）及时梳理汇总需研究协调的重大事项和重点难点问题，提请领导小组及其办公室审议决策和协调推进。值得关注的是，为适应上海自贸区扩区后政府管理体制调整的新情况，上海市进一步充实了推进工作领导小组的成员单位，市科委、市质监局等部门的负责人加入领导小组。同时，对领导小组办公室也作了进一步的调整，明确要充分发挥自贸区推进工作领导小组办公室的统筹协调作用。但需要指出的是，网络化协调对于部门之间的合作传统、信息沟通、信任交流、操作流程和规范程序等方面都有较高的要求。

第三，内外协调是公共部门与私营部门之间的跨部门协调。中央政府机构之间的跨部门协调、不同层级政府之间的跨部门协调，都是政府内部不同层级和部门之间的协调。公共部门和私营部门之间的跨部门协调也是上海自贸区建设中不可或缺的重要方面，主要表现为上海自贸区建立了社会力量参与市场的监督制度，实行了第三方检验、评估和结果采信制度。

第四，程序性安排主要包括常设性专门协调机构的运作管理程序；非常设性机构如部际联席会议设立的门槛条件、启动程序、运作程序、终止程序；所有纵向和横向协同面临跨界问题时的议程设定程序、决策程序以及政策执行中的程序性安排。上海自贸区实行“一门式”服务，推行“一口受理”原则。综合服务大厅设有工商“一口受理”、管委会其他部门对外业务、职能部门办理、贸易便利化专线等4个服务功能板块，共设36个办事窗口，受理投资管理、海关、检验检疫、公安、外汇、管委会综合业务、外贸经营者备案、自动进口许可证等12项主要业务。

第五，跨部门协调的“技术性安排”包括信息交流平台和交流的程序规则。信息作为一种资源，不仅具有多方面的经济功能，而且是传统政府维系管理秩序的重要手段之一(金太军等，2011）。上海自贸区着力推进的国际贸易“单一窗口”建设即为技术性安排的典型范例。在国家相关部委的指导支持下，2014年2月21日，上海国际贸易“单一窗口”试点工作启动，洋山保税港区率先试行这一贸易便利化措施。“单一窗口”试点允许贸易经营企业一次性提交相关信息和单证，通过一个平台、网页或地点（机构）申报，并对企业提交的信息数据进行一次性处理。“单一窗口”建设有助于推进口岸管理相关部门间的信息互换、监管互认、执法互助，共享监管资源，实施联合监管，健全口岸执法协作机制。①加大执法单位协作，降低行政成本，“单一窗口”试点在上海自贸区建立[N]. 法制日报, 2014-04-03.2014年6月18日，上海国际贸易“单一窗口”平台正式上线运行，收单业务通过“单一窗口”完成50%贸易进口货物的申报手续。

上海自贸区建设的主要任务之一就是建立高效的信息共享平台。《总体方案》中提出要“推进企业运营信息与监管系统对接，加强海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作，加快一体化监管方式。”实现“一线放开，二线安全高效管住”的关键在于处理一线和二线的关系，以及区内和区外的关系。外商投资由审批制改为备案制后，涉及投资管理、金融管理、贸易管理、政府管理等多项政府管理体制的改革，不仅需要从事前审批向事中事后监管转型，而且需要中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会以及交通部、海关总署、商务部等相关政府部门之间的政策协调和信息共享。换句话说，外商投资管理体制改革的实现不仅需要上海市内、区外的政策协调和信息共享，而且需要实现上海与周边地区乃至全国的政策协调与信息共享。这必须通过信息共享机制建设，加强中央政府层面各个部门之间的跨部门协调，还需要上海市政府层面各个部门之间以及中央政府与上海市政府之间跨部门协调的实现。简言之，“一线放开，二线安全高效管住”一靠诚信，二靠信息的公开化、透明化，三靠综合监管体系的建设（沈开艳等，2014）。由此可见，这些具体的技术性安排可以为跨部门协调机制建设提供现实的技术支撑。

五、结语

推进制度化和有效的跨界合作是近年来发达国家政府改革的新趋势，跨部门协调相应地成为政府改革的热门实践和国际公共管理学研究的前沿领域。本文针对上海自贸区政府管理实践的现实特点，构建了“参与主体—管理客体—实现机制”的分析框架，为自贸区的政府管理模式创新提供一个新的理论视角。

第一，上海自贸区的政府管理呈现出跨越部门边界、职能边界和地域边界的特点，这种跨界性对自贸区的政府管理提出了跨部门协调的需求。上海自贸区政府管理的跨界性导致了参与自贸区管理主体的多元化，政府管理系统内部纵向和横向的职责分工导致自贸区相关管理职责的碎片化，自贸区政府管理的整体性要求分散化的管理主体之间进行跨部门协调。因此，适时借鉴国外跨部门协调的相关理论和有效实践，构建上海自贸区的跨部门协调机制不仅十分必要，而且非常迫切。

第二，上海自贸区跨部门协调机制是由参与主体、管理客体以及实现机制共同构成的要素框架。参与主体包括公共部门与私营部门，管理客体体现为行政管理、口岸管理、综合经济管理、开发建设经营管理等，实现机制由程序性机制和结构性机制构成。其中，结构性机制主要表现为科层化协调、网络化协调以及内外协调,程序性机制体现为由实现跨部门协调而采取的程序性安排和技术性安排。

第三，就上海自贸区的具体实践看，跨部门协调机制主要还是以结构性机制为主、程序性机制为辅，程序性机制的存在主要是为了推进结构性机制的实现和完善，各项具体的程序性安排和技术性安排对于结构性协调机制的推进和落实产生了积极的推动作用。

本文对上海自贸区跨部门协调机制进行了初步研究，提出了跨部门协调机制的分析框架。由于篇幅以及文献的制约，仍有一些重要议题还需要今后的研究给予持续的关注，如：结构性跨部门协调机制的构成及其相对重要性如何确定？它们如何受部门设置及其职能分工的影响？程序性跨部门协调机制包含哪些构成要素？在中国的公共管理体制下哪些要素更应受到关注和重视？诸如财政、法律和人事等促进跨部门协调的政策工具也需要做进一步的深入研究和探讨。

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（责任编辑：金孝柏）

Interagency Coordination Mechanisms in SFTZ: An Analytical Framework

WANG Fei-yi

Abstract:A new trend of government reforms of developed countries at the beginning of the 21st century is to promote institutionalized and effective cross-cutting cooperation, interagency coordination have consequently become the frontier areas in government reforms and international administrative studies. With the case of SHFTZ, we establish an analytical framework of “participant subject-administrative object-mechanisms” in terms of structural mechanism and procedural mechanism, so as to provide a new theoretical perspective for the innovation of FTZs’ government mode. It concludes that compared with procedural interagency mechanism, structural interagency coordination mechanism plays a key role in the administration of SHFTZ. Moreover, the construction of procedural interagency mechanism will improve and promote the effectiveness of structural interagency mechanism.

Key words:SFTZ; administration; interagency coordination; analytical framework

基金项目：国家社科基金项目“海关监管视角下的我国自由贸易区的政府管理体制研究”（项目编号：14CZZ026）、上海市软科学研究计划重点项目“跨部门协同在上海自由贸易试验区政府管理中的运用”（项目编号：15692106300）、上海市哲社课题“中国（上海）自由贸易试验区贸易安全研究：海关风险管理视角”（项目编号：2014BGL012）。

作者简介：王菲易，上海海关学院管理系副教授，复旦大学公共管理流动站博士后，研究方向：公共管理、比较政治。

中图分类号：C936

文献标识码：A

文章编号：1006-1894（2016）01-0076-10