生态补偿概念的法学界定

韩卫平



生态补偿概念的法学界定

韩卫平*

摘要：法学意义上的生态补偿是指为了激励生态环境建设和保护行为，由相关受益主体对特定生态环境建设者和保护者付出的成本或作出的牺牲予以补偿的法律行为。自然补偿说和人地补偿说所理解的生态补偿不符合法学的特点。人际补偿中的负外部性补偿也不应纳入生态补偿制度的范围。应将生态补偿制度与现行的环境保护税费、环境损害赔偿等制度作严格的区分。

关键词：生态补偿人际补偿正外部性补偿善治理论

生态补偿作为保护生态系统服务功能的一项重要手段，在西方国家较早获得研究和运用。在我国，生态补偿也从理论研究转向了实践层面。2010年4月，由国家发改委领衔的《生态补偿条例》(草案)起草领导小组、工作小组和专家咨询委员会成立。这意味着，生态补偿正式进入法律起草阶段。为生态补偿提供立法供给是目前法学界的一大重要任务。然而关于何为生态补偿，目前在国家层面未作出明确规定。生态补偿的概念决定着生态补偿法律制度的调整范围，也关系着生态补偿法律制度与其他环境保护法律制度之间的关系。生态补偿法律文本需对生态补偿的概念作出明确的界定。目前，学界关于生态补偿的概念尚未达成共识。有必要对生态补偿这一基础性的概念进行界定，以期实现法律的确定性。

一、关于生态补偿概念的各种学说观点

(一)自然补偿说

生态补偿一词最早来源于生态学中的自然生态补偿一词。所谓自然生态补偿是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力。”*环境科学大辞典编委会：《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1991年版，第326页。在生态学上，生态补偿实质上是指自然生态系统在受到外界干扰时的一种自我调节的本能，该种本能是为了实现生态系统的固有平衡，从而确保自身的平衡和生存。此时生态补偿中的“生态”是指生态系统以及构成生态系统的有机体、种群或群落，是补偿的运行主体。“补偿”是指生态系统的自我调节活动。鉴于该理解叶文虎等人认为生态补偿是指生态系统对由于社会、经济活动造成的对生态环境的破坏所起的缓冲和补偿作用。*叶文虎、魏斌、仝川：《城市生态补偿能力衡量和应用》，载《中国环境科学》 1998年第4期。

(二)人地补偿说

人地补偿说认为生态补偿是指人类对生态系统或生态系统服务功能本身进行的补偿，其实质体现的是一种人地关系。如张诚谦认为“所谓生态补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金并以物质或能量的方式归还生态系统,以维持生态系统的物质、能量、输入、输出的动态平衡。”*张诚谦：《论可更新资源的有偿利用》，载《农业现代化研究》1987年第5期。吕忠梅教授将狭义上的生态补偿理解为对生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理的行为。*吕忠梅：《超越与保守———可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第355页。卡普鲁斯等人认为生态补偿是指在发展过程中，对生态功能和质量造成损害的一种补偿。*RUUD CUPERUS，MARCO M.G.J. BAKERMANS，HELIAS A. UDO DE HAES，KEES J. CANTERS： Ecological Compensation in Dutch Highway Planning.Environmental Management，2001-27(1)。王清军认为在法律层面，生态补偿包括的第一个方面即为“从事对生态环境有影响的行为时对生态环境自身的补偿。如修建大坝时，环境评价报告中要求必须修建的巡鱼通道。这体现了人与自然的关系。”*王清军、蔡守秋：《生态补偿机制的法律研究》，载《南京社会科学》2006年第7期。此时生态补偿中的“生态”不再是补偿的运行主体，而成为补偿的对象；“补偿”不再是指生态系统的自我调节活动，而是人类对生态系统实施的一系列保护和恢复措施。在该种意义上生态补偿体现为人类对生态系统的补偿。按照该观点人类对生态系统进行的一系列恢复和保护行为都可称之为生态补偿。

(三)人际补偿说

人际补偿说将生态补偿关系界定在社会主体之间的补偿。相对与人地补偿说，人际补偿说认为生态补偿是一种人对人的补偿。此时生态补偿中的生态既不是补偿的运行主体，也不是补偿的对象，而是补偿的原因。一定社会成员之间之所以进行补偿是因为生态环境被破坏或获得了维护。但在人际补偿说内部，由于学者们对补偿概念及补偿方向的不同理解，对生态补偿涵义的认识仍存在一定分歧。主要有以下两种认识：

1.双向补偿说。双向补偿说认为生态补偿既包括体现外部不经济性内部化的生态环境的损害者向政府或受害者承担的补偿责任，也包括体现外部经济性内部化的生态受益者向生态建设者和保护者承担的补偿责任。目前，相当一部分学者都持有该观点。如毛显强认为“生态补偿是指通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的。”*毛显强、钟瑜、张 胜：《生态补偿的理论探讨》，载《中国人口·资源与环境》2002年第4期。李爱年教授以经济学中的双向补偿为基础，将生态补偿分为“增益性”补偿和“抑损性”补偿两类。*李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社2008年版第49页。增益性补偿体现的是正外部性补偿，“抑损性”补偿体现的是负外部性补偿。沈满洪认为生态补偿机制包括对生态保护贡献者作出补偿、对减少生态破坏者给予补偿和对生态破坏中的受损者进行补偿。*沈满洪、陆菁：《论生态保护补偿机制》，载《浙江学刊》2004年第4期。其中对生态保护贡献者和减少生态破坏者给予的补偿体现的正外部性补偿，对生态破坏中的受损者进行补偿从一定程度上体现了负外部性补偿。

2.单向补偿说。单向生态补偿说将生态补偿限定在正外部性补偿的范围内，仅包括生态环境的受益者对生态环境的建设者和保护者进行的补偿。双向补偿说既体现“谁污染，谁付费”、“谁破坏，谁治理”的基本原则，也体现“谁受益，谁补偿”、“谁保护、谁收益”的基本原则；而单向补偿说只体现后者。如王青云认为“生态补偿就是指为纠正生态保护领域中因经济外部性而造成的市场失灵，生态保护的受益者应该向生态保护者提供补偿，以实现生态保护中经济外部性的内部化，从而调动生态保护者的积极性。”*王青云：《关于我国建立生态补偿机制的思考》，载《宏观经济研究》2008年第7期。李文华等认为“生态(效益)补偿是用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育,解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性,达到保护生态与环境效益的目标。”*李文华、李芬、李世东等：《森林生态效益补偿的研究现状与展望》，载《自然资源学报》2006年第5期。曹明德认为：“生态补偿是指生态系统服务功能的受益者向生态系统服务功能的提供者支付费用的机制。”*曹明德：《对建立生态补偿法律机制的再思考》，载《中国地质大学学报(社会科学版)》2010年第5期。

二、对各种学说观点的法学评判

(一)关于自然补偿说

按照自然补偿说，生态补偿在本质上是生态系统抵抗外界干扰的一种自我调节能力。生态系统存在的理想状态即是在这种不断的自我补偿下实现平衡。但是，当生态系统受到的干扰远远超过了其自我调节能力时，生态系统的这种自我补偿对生态平衡的恢复将无能为力，生态系统即面临破坏的威胁。此时，生态补偿的补偿者必然从自然本身向生态系统的最大干扰者——人类延伸。生态补偿的内涵也必然从最初的自然生态补偿演变为保护生态环境的一种行政、经济手段或机制。法学以人的行为为主要研究和调整对象，对于纯粹的自然现象，法律不能也无力进行调整和规范。自然补偿说所理解的生态补偿应是生态学意义上的概念而非法学意义上的概念。法学意义上的生态补偿以自然生态补偿规律为基础，但其内涵与自然补偿说理解的生态补偿大相径庭。

(二)关于人地补偿说

人地补偿说将生态补偿的内涵理解为人类社会对生态系统的投入、维护和管理行为，其注重到了人类社会对生态系统应承担的反哺责任，因此对生态环境的保护具有积极的作用。实际上环境保护法的目的就是要促成人地补偿的实现，环境立法的目的在一定程度上就是要设计一定的制度来实现人地补偿。因此，人地补偿是目的，而非手段。人地补偿目的的达成离不开人际补偿的实现。另外，人地补偿说直接体现的是人与自然的关系，而法律调整的对象是一定的社会关系。“法律对人与自然关系的调整，也是通过对人与人的关系即社会关系实现的，人与自然的关系不可能是法律调整的直接对象。”*孙国华、朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社2010年版第203页。因此生态系统本身不能作为主体参与生态补偿法律关系。生态系统是生态补偿法律法律关系的客体，而不是生态补偿法律关系中作为主体的补偿对象。法律意义上的生态补偿体现的是一定社会主体之间的利益关系。法律通过对社会主体之间失衡的利益关系进行协调，引导社会主体实施有利于保护生态环境的行为。有学者以生态学为基础，将对生态系统本身的恢复、维护和修复行为纳入生态补偿的范畴。*如吕忠梅教授将狭义上的生态补偿理解为对生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理的行为。参见吕忠梅：《超越与保守———可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社 2003 年版，第 355页。依该观点，中央和地方进行的生态保护与建设工程以及资源开发利用者对生态环境进行的保护和修复行为也属于生态补偿行为。这种观点将对“物”的补偿纳入生态补偿的范围。这种补偿超出了法律的调整范围，法律能做到的只是通过对“人”的补偿，从而间接地实现对“物”的补偿。

(三)关于人际补偿说

人际补偿说将生态补偿的范围限定在人与人之间，更为符合法律的特点和功能。但正如前文所述，目前在人际补偿说内部对生态补偿涵义的理解仍然存在一定的分歧。按照双向补偿说，生态补偿的范围较为宽泛，包括征收环境资源税(费)的行为和环境损害赔偿行为等。而按照单向补偿说，生态补偿仅限于生态服务的受益者向提供者进行的补偿。作为一项法律概念，生态补偿的内涵和外延必须明确。因为其决定着生态补偿制度的效力范围，同时也影响着环境法律制度内部体系的稳定性。目前理论界关于生态补偿概念的模糊性，极大地阻碍了全国性生态补偿立法的推进。同时这种理论上的模糊性，也使地方进行的生态补偿立法内容各异。如2014年5月通过的《苏州市生态补偿条例》第3条规定，本条例所称生态补偿是指主要通过财政转移支付方式，对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动。可见该条例所称的生态补偿仅包括对正外部性的补偿。而2012年2月通过的《长沙市境内河流生态补偿办法(试行)》第2条规定，本办法所指河流生态补偿是以保护河流生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，综合运用经济手段，调节流域上中下游之间、水生态保护者与受益者及破坏者之间的经济利益关系的公共制度。可见该办法所称的生态补偿包括正外部性补偿和负外部性补偿两方面。生态补偿概念理论上的模糊性给生态补偿立法带来了极大的障碍，丞需对生态补偿的内涵和外延予以明确。

三、正外部性补偿：生态补偿之应有涵义

如上文所述，关于生态补偿的概念，自然补偿说和人地补偿说都不符合法律对社会关系进行调整的基本特征。生态补偿作为一个法律概念应被限定在人际补偿关系之内。目前需要解决的关键问题是生态补偿是一种包括负外部性补偿和正外部性补偿在内的双向补偿还是仅体现正外部性补偿的单向补偿。本文认为生态补偿应该仅限于体现正外部补偿的单向补偿(增益性补偿)而不包括负外部性补偿(抑损性补偿)。

(一)采用单向补偿说更符合生态补偿一词出现的社会背景

生态补偿作为保护生态环境的一种新的制度设计，有其出现的特殊社会背景。必须将该词放置于一定的社会背景中揭示其内涵。脱离其产生的社会背景，主观臆想地去理解其内涵，必然出现众说纷坛的局面。从目前的文献资料显示，我国从20世纪80年代开始,理论界提出了进行生态补偿的建议，但其主要针对的是防护林的保护和建设。如李慕唐建议“为保障上游山区群众的生活水平,对维护生态平衡的防护林,国家应从灌溉、供水、水利发电、水产养殖以及育林费等收益中提出部分资金,给划分防护林的上游山区群众和国营林场,作为生态补偿费。”*李慕唐：《建议国家对划为生态效益的防护林应予补偿》，载《辽宁林业科技》1987年第6期。钱震元建议“从中下游受益的单位(各梯级水站)、工厂、交通、航运、矿场、城市用水等按照受益多寡和一定比例提缴生态利用经费，由林业部门按森林覆盖面积和林地质量付给农户，用以‘生态补偿’。”*钱震元：《对长江上游防护林工程建设实行经济补偿的建议》，载《资源开发与保护》1988年第4期。

我国在这一时期产生了生态补偿的提法，是有其特殊的历史背景的。1966年到1976年我国经历了文化大革命的十年浩劫，由于在这一期间指导方针的错误，我国的生态环境遭受到了极大地破坏。特别是在“以粮为纲”农业思想的指导下，毁林现象极为普遍，森林资源极速减少。文化大革命结束以后，特别是从党的十一届三中全会以来，党和政府开始转移工作重心，环境保护工作进入了一个崭新的时期。面对严重破坏的森林资源，1978年国务院正式决定建设“三北(西北、东北、华北)防护林工程”，该工程包括13个省的551个县。中央提出的建设三北防护林工程的决定得到了三北地区各级政府以及干部群众的积极响应，据清查核实，”从1978年至1988年底，中央和地方财政及其他渠道共投资24.33亿元，群众投入劳动11个工作日，完成人工造林1.38亿亩。”*刘培植：《中国现代化大农业的发展道路》，黑龙江科学技术出版社1992年版，第431页。三北防护林工程在取得巨大成绩的基础上也存在着一定问题。例如随着生态林的成长，对于位于生态林附近的农田而言，却产生了减产的现象。这主要是由于生态林与农作物争夺阳光、养分所致。而位于生态林下游的农户，由于上游的生态林起到了防风固沙、保持水土的作用，下游的农田即使遇有暴雨天气，也能保持粮食收成。因此，生态林建设区域的农民为了保证粮食产量或确保一定的经济收入，不得不将自己种植的树忍痛砍掉。面对这种防护林建设区建设、他方受益、自身受损的现象，学界提出了向受益地区或单位收取森林生态效益补偿金的建议。可以说我国与生态补偿相关的理论研究和实践就是在三北防护林的建设中被提上议事日程的。生态补偿的产生与积极的生态建设和保护行为是紧密联系在一起的。生态补偿制度设计的初衷就是要通过受益者对受损者的补偿来达到激励生态建设和保护行为、扩大生态服务供给的目的。因此，从生态补偿一词出现的社会背景考察，其体现的应是受益者向生态服务提供者的单向补偿，而不包括生态环境的破坏者、干扰者向政府或受害人进行的补偿。

(二)采用单向补偿说更能体现环境保护从传统管治理念向善治理念的转变

善治思想是20世纪90年代以来主要在发达国家出现的创新理论。该思想是面对公共管理领域中政府失效和市场失灵的局面而产生的一种新的理论。市场在提供公共产品、约束个人极端自利行为方面束手无策，政府的命令手段无法实现利益之间的相互协调和最优配置，导致命令难以得到执行。善治理论主张通过一系列自上而下的合作克服政府的低效和市场的失灵，这种合作主要是通过协商而实现的。环境保护作为一种典型的公共事务，豪无疑问面临着政府失效和市场失灵的“双失”困境，善治理论的出现无疑为环境保护开辟了新的天地。一直以来，我国在环境管理的过程中采用的主要是政府单一的管治方式。在环境管理模式中只存在政府(管治者)和市民(被管治者)两种角色。政府通过直接的命令让可能对环境造成损害的相关主体承担各种义务来达到保护环境的目的，例如对排污者进行强制性收费、对生产经营者进行强制性许可，这种单一的管治方式在一定程度上起到了遏制环境污染和生态破坏的作用。但同时也具有很大的缺陷，例如管治成本过高、管治寻租现象严重、对管治的抵制现象严重等。依靠单一的命令式的环境管治很难实现保护环境公共利益的目的，因此善治理念自然被引入到环境管理领域。传统管治理念与善治理念主要具有以下区别：一，主体不同。传统环境管治是政府主导型的一元治理结构， 而善治是由政府、市场和公民社会构成的三元治理结构。二，手段不同，管治注重的是政府在生态环境保护中的强制性手段，主要使用命令控制型手段。而善治强调利益诱导机制，通过对相关主体的激励措施来达到一定目的 。三，认识不同。管治侧重于对生态环境自然属性的保护，注重防止环境要素的变化以及具体生态问题本身的解决，而善治侧重于治理的社会属性，焦点在于人们对生态环境的认知，参与环境决策的权利，维护环境权益的制度保障和执行环境决策的绩效，注重利用利益制衡，发挥人在保护生态环境中的积极性和主动性。

单向生态补偿说体现的正是这种善治思想。其主要通过政府、市场和市民之间的协商，对生态建设者和保护者予以鼓励来达到保护生态环境的目的。而双向补偿说中的负外部性补偿体现的仍然是政府对生态环境破坏者强制性惩罚的管治体制。面对我国目前已经遭到严重破坏的生态环境，不仅要通过管治达到不让生态环境继续恶化的目的，而是要通过善治过程中的协商、激励机制实现生态服务功能的不断提高。善治的特点是建立互惠与相互依赖的网络体系，并且实现该网络体系的整合。美国社会学家帕森斯认为，一个社会要达到整合，首先必须具备的条件是：“有足够的行动者受到适当的鼓励，依照角色期待而行动。”*宋林飞：《当代西方社会学》辽宁人民出版社1990年版，第186页。单向生态补偿说正是体现了对生态环境保护行动者的鼓励。环境治理不能仅靠权威或者制裁，而更多地应该依靠利益相关者之间有效的互动，在这个互动中，各方要实现的利益可能会不同，但在结果上都使公共利益有所增加。在协商体制下，实现了政府还政于民的过程，因此“公民社会是善治的现实基础，没有健全和发达的公民社会，就不可能真正的善治。”*俞可平：《治理与善治》社会科学文献出版社2000年版，第11页。但公民社会并不意味着无政府主义的无秩化，善治应当建立在强有力的国家和法治的基础之上。“法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会程序，就没有善治。”*同前引[19]，第10页。

(三)采用单向补偿说有利于实现环境法制度体系的科学性和统一性

环境法制度体系是指环境法律规范中具有逻辑联系的各项法律制度，以及这些制度的系统结构。具有完善、和谐、统一的制度体系是一个部门法发展到较高水平的重要标志。在法律制度体系的构成中，各项制度之间的关系应该是相辅相成，又能互相区别的。如果在一个部门法的法律体系中，各项制度混合不清，相互交织，可以说该部门法的法律体系是不科学的、混乱的。生态补偿概念的界定，直接关系到生态补偿法律制度与其他环境保护法律制度之间的关系。目前，我国环境法已经确立了一系列的环境法律制度，如：环境影响评价制度、三同时制度、排污收费制度等。如果按照双向补偿说生态补偿法律制度应包括现行的排污收费制度、资源有偿使用制度和环境损害赔偿制度。实际上，排污收费制度、资源开发使用费制度都只关注到了生态环境问题的负外部性。这些制度通过外部成本的内部化来增加生态环境利用者的成本，从而减少其对生态环境的损害。相比只采用监督命令式的行政手段而言，这种将外部成本内部化的经济手段在治理生态环境问题方面起到了积极作用。然而，目前在环境法律制度中尚缺少对生态环境正外部性现象的关注，实施了对生态环境保护行为的相关主体往往得不到相应的回报，从而大大挫伤了其实施生态环境保护行为的积极性。在这一背景下，体现生态环境正外部性问题的生态补偿手段进入了法学视野。“就生态补偿而言,作为环境法已有相关制度基础上新生的社会现象,自然有其内在规定性,不可能与传统制度之间存在同质性,需要给出新的抽象与归纳。”*李集合、成铭：《生态补偿法律制度研究的理论误区及其修正》，载《法学杂志》2008年第6期。如果将生态补偿制度与其他保护生态环境的制度相混淆，就会造成环境法内部各制度之间的交叉与重叠，从而导致环境法立法体系的混乱。界于此作者认为生态补偿是以生态环境正外部性为基础的，以鼓励生态环境建设和保护行为为目的的激励机制。

生态补偿是对保护生态环境行为的激励机制，其补偿的前提必须是一方的行为使生态系统服务功能增强，也即增加了人类从生态系统中获得的生态利益。正是由于生态利益的增加，而使其他主体受益。增加生态利益的一方主体可以称为施益方，因生态利益的增加而受益的一方主体称为受益方，生态补偿即在受益方与施益方之间开展。生态利益的增加包括绝对增加和相对增加两种。所谓绝对增加是指施益方实施了积极的生态建设和保护行为，使生态利益总量有所增加。所谓相对增加是指施益方通过放弃发展机会或其他手段防止了生态利益的减损。无论生态利益的绝对增加还是相对增加，对于施益者而言，都是保护和改善生态环境的贡献者，他们的贡献行为会使公众或其他个体受益，由相应主体给予其适当的补偿，符合法律公平正义的理念。增加生态利益，保护和改善生态环境，应该是生态补偿制度设置的初衷，只有生态利益客观上有所增益，才会存在补偿的问题。生态利益客观上的增加，是进行生态补偿的前提。不应将生态补偿制度与环境损害赔偿制度相混。生态损害行为造成的是生态利益的减损而非生态利益的增加。对这种减损生态利益的行为应该实施惩罚机制，而非生态补偿这种激励机制。另外，在法学上“补偿”与“赔偿”也具有不同的涵义。“补偿与赔偿的最大区别是发生的原因和性质不同：赔偿一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而补偿是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生损失的补偿不具有惩罚性，因行为者有目的的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。”*李爱年、刘旭芳：《生态补偿法律含义再认识》，载《环境保护》2006年第10期。对破坏生态环境的行为，在现行的环境保护基本法和保护生态环境的单行法中已有规定，无需再纳入生态补偿制度中进行重复规定。严格意义上的生态补偿应只包括“增益性”补偿。此处的“益”是指生态利益，也即是指生态系统的调节性生态功能带给人类的非经济性利益。生态利益相比经济利益处于弱势地位，亟需法律对其进行特殊保护。设立生态补偿法律制度的目的就是希望通过对生态利益的贡献者进行一定形式的补偿，从而实现生态利益的绝对增加和相对增加。生态补偿法律制度在本质上是对生态保护行为的一种激励机制。对生态系统和环境进行的恢复、综合治理行为属于生态建设行为，不属于生态补偿行为。国家对自然资源特定开发利用者收费(税)的行为属于自然资源有偿使用制度，不属于生态补偿制度。而对资源开发利用过程中的受害者进行单纯的经济补偿，起不到增加生态利益的作用。实践中一些厂矿企业在开采过程中对当地的生态环境造成了损害，为了缓减矿群矛盾，厂矿企业给当地群众进行经济上的补偿，当地群众为了追求经济利益即对破坏生态环境的行为予以容忍的现象比比皆是。该现象即是典型的以生态利益的牺牲来换取经济利益，不符合生态补偿法律制度的目的。因此作者认为将对资源开发利用过程中对受害者的补偿纳入生态补偿的范围实属不妥。

基于以上对生态补偿的认识，可以对法学意义上的生态补偿下如下定义：生态补偿是指为了激励生态环境建设和保护行为，由相关受益主体对特定生态环境建设者和保护者付出的成本或作出的牺牲予以补偿的法律行为。

*作者简介：韩卫平，山西师范大学政法学院副教授，法学博士。