人大在立法中的主导地位及实现机制

易有禄，吴　畏



人大在立法中的主导地位及实现机制

易有禄，吴畏*

摘要：人大主导立法是指人大及其常委会在立法过程中相较于其他主体，应居于优势地位，并藉此而对立法的方向、进程及结果发挥决定性作用。人大主导立法既是由立法权的人民主权属性和人大自身的性质与地位所决定的，更是解决政府主导人大立法所生弊端之所需。要真正实现人大主导立法，应从以下几方面着力：加强和改进党对立法工作的领导；加强人大自身立法能力建设；健全人大主导立法的各项工作机制。

关键词：人大；主导；立法

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”新修改的《立法法》亦明确规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”从而使“人大主导立法”从党中央的主张成为法定的规范要求。然而，当前在立法理论上对于诸如什么是人大主导立法？人大为什么要主导立法？以及如何实现人大主导立法？等问题仍然存在认识上的分歧甚至偏差。这显然不利于落实“人大主导立法”这一党中央的主张和《立法法》的要求。有鉴于此，本文拟围绕这些问题就人大主导立法的内涵、依据及路径展开论述。

一、人大主导立法的内涵

“人大主导立法”，从句式上看，是一个包含主语、谓语、宾语及修饰词的完整句式，其中，作为主语的“人大”是指在我国现行立法体制下，享有立法权的人大及其常委会；作为谓语和宾语的 “立法”，是指享有立法权的人大及其常委会制定规范性法律文件的活动；作为修饰词的“主导”一词，在现代汉语中一般解释为“主要的并且引导事物向某方面发展的”,*参见《中国社会科学院语言研究所编.现代汉语词典》，商务印书馆2002年版，第438页。强调的是人大及其常委会在立法中的地位和作用。因此，“人大主导立法”，显然不是指人大及其常委会在立法过程中要大包大揽，“事无巨细”地承担所有的立法工作，甚至也不是指诸如起草法律法规草案、提出法律法规等重要工作应完全由人大及其常委会来承担，而是指人大及其常委会作为立法主体，在立法过程中相较于其他主体而言，应居于优势地位，并藉此对立法的方向、进程及结果发挥决定性的作用。具体而言，对于人大主导立法的确切内涵，可以从以下两个方面做进一步分析。

首先，在我国现行立法体制下，享有立法权的人大及其常委会，除全国人大及其常委会以外，还包括部分地方人大及其常委会。全国人大及其常委会作为国家立法机关，行使的是国家立法权。其中，全国人大有权修改宪法及制定与修改基本法律；全国人大常委会有权制定和修改基本法律以外的其他法律，并且可以有条件地修改全国人大制定的基本法律。*根据《宪法》和《立法法》的规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。享有立法权的地方人大及其常委会作为地方立法机关，行使的是地方立法权。其中，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人大及其常委会有权制定地方性法规；*根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》关于“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定。”之规定，广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市的人大及其常委会也有权制定地方性法规。自治区、自治州及自治县的人大有权制定自治条例和单行条例；经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，有权制定特区法规。虽然国务院及其主管部门和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民政府也享有立法权，有权制定行政法规、部门规章和地方政府规章。但是，这些属于行政立法范畴的“立法”，并非“人大主导立法”中的“立法”。也就是说，“人大主导立法”中的“立法”是有特定内涵与外延的，即享有立法权的人大及其常委会自身的立法，而不包括前述行政立法在内。就人大立法和行政立法的相互关系而言，虽然后者之于前者具有从属性，但各自在法定的权限范围内进行，并不存在谁主导谁的问题。尤其值得注意的是，有种观点认为，人大主导立法就是调整大多数社会关系或主要社会关系的立法，应当由享有立法权的人大及其常委会来制定。这显然是对人大主导立法的误解。这是因为，享有立法权的人大及其常委会不仅在客观上不可能担当如此“艰巨”的立法任务，而且调整大多数社会关系或主要社会关系的立法也没有必要都由它们来制定。否则，就难以解释，为什么包括我国在内的绝大多数国家，其行政立法的数量要远超人大或议会立法的数量。

其次，人大主导立法并不意味着人大在立法中唱“独角戏”，包揽所有立法工作，而是指人大及其常委会在立法过程中居于优势地位并发挥主导作用。有人认为人大主导立法就是要人大及其常委会在立法过程中承担更多的具体工作，尤其是法律法规草案应主要由人大专门委员会或常委会工作机构来起草，而不是主要由政府主管部门来起草；还有人将大多数法案是由政府向人大或常委会提出视为不是人大主导立法的表现。*沈国明：《关于“人大主导立法”的几点理解》，载《中国法学会立法学研究会学术年会论文集》，2015年第5页。这同样是对人大主导立法的误解。就前者而言，国外议会通过的法律，多数也是由政府主管部门起草的，立法机关并非主要的法律草案起草者。在我国，人大专门委员和常委会工作机构受各方面条件的限制，它们起草法律法规草案的能力是有限的，根本不可能承担起草全部法律法规草案的工作；更重要的是，由政府主管部门起草法律法规草案，不仅有着人力、物力及财力方面的优势，而且，由于政府主管部门处于管理行政事务的前沿，有熟悉业务、了解情况的优势，能更及时和更全面地了解政治、经济、文化和社会生活等各个方面的发展变化，能更透彻和准确地把握现实社会生活中各方面的需求及发展趋向，能更敏锐地发现需要法律调整的社会问题及通过立法加以调整的途径和方法等。*苗连营：《立法程序论》，中国检察出版社2001年版，第175-176页。当然，由政府主管部门起草法律法规草案也存在不利一面，例如，容易受部门利益影响，甚至为了部门利益而立法，从而产生“部门利益法律化”的问题。完善立法起草机制本身固然有助于该问题的解决，但由于问题的根本并不在于法律法规草案是由谁起草的，而在于谁能够最终决定其“命运”，因此，根本之策是强化正式立法程序、尤其是审议和表决程序的作用。这是因为，部门利益之所以能够“法律化”，一个很重要的原因是，起草法律法规草案在我国的立法过程中“太重要”了，而法案提出之后的审议与表决却显得无足轻重，以致于难以发挥其应有的“淘汰”功能——使那些“问题法案”难以通过或者在作出重大修正后才能通过。就法案的提出而言，因为由政府主管部门负责起草法律法规草案的，一般是由政府向同级人大或其常委会提出，其道理和起草法律法规草案是一样的，故此，不复赘述。综上所述，判断谁是人大立法的主导者的关键，并不在于谁承担了更多的具体立法工作，而在于立法过程中，谁在主导立法的方向、进程及结果。

二、人大主导立法的依据

明确人大主导立法的依据，是要解决人大为什么要主导立法的问题。享有立法权的人大及其常委会作为立法机关在立法过程中居于优势地位并发挥主导作用，似乎是不言自明而无需论证的。但鉴于人大实际上并未真正主导立法，从而使得人大主导立法本身成为一个在我国亟需解决的问题表明，对于人大主导立法的依据，还是认识不够充分与全面，仍然有必要予以加强。笔者认为，在我国，人大之所以应当主导立法，主要有以下几方面的依据：

第一，人大主导立法是由立法权的人民主权属性所决定的。立法权作为国家权力的一种，有别于行政权和司法权的基本特质之一，就是其主权属性。例如，在西方政治法律思想史上，立法权之归属问题，向来是和主权之归属问题结合在一起考虑的。*易有禄：《立法权正当行使的控制机制研究》，中国人民大学出版社2011年版，第17页。而立法权的主权属性，自近代人民主权理论取代君主主权以来，一般被视为是人民主权。由此，立法权在其最终归属上也被认为应当属于主权者、即全体人民。我国作为人民民主专政的社会主义国家，在主权归属上，当然应该坚持人民主权论，因此立法权应当属于人民所有，我国《宪法》第2条第1款也明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。”立法权虽然在最终归属意义上属于人民，但从各国的立法实践来看，除了少数国家以外，人民在大多数情况下并不直接行使立法权，而是通过立法机关行使立法权。这主要是因为代议制民主在各国的实行。在代议制民主下，立法权的行使和立法权的归属实际上是相分离的，即立法权属于人民这一主权者，但却由立法机关来行使。在各国宪法中，也大多在明确规定主权(立法权)之所属的同时，规定立法权由代议机关来行使。*江国华：《立法：理想与变革》，山东人民出版社2007年版，第43页。我国《宪法》第2条在规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”的同时，也规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。正如有学者所指出的，“国家权力有若干种类，惟有立法权在其中居于与主权者最接近的位置。不管主权者是谁，主权者的意志都需要转化为法律，然后通过全社会或整个国家对于法律的施行来贯彻其意志。”*卓泽渊：《法政治学》，法律出版社,2005年版，第284页。可见，在我国，享有立法权的人大及其常委会实际上是代表人民在行使立法权，并经此形成国家意志，进行国家治理。故此，人大主导立法，是由立法权的人民主权属性所决定的，是人民主权原则之下的必然制度结果。*吴培显：《人大在立法中的主导作用研究》，载《怀化学院学报》2015年第8期。

第二，人大主导立法是由人大自身的性质和地位所决定的。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,这意味着人民代表大会制度不依赖其他制度而产生，而是其他政治制度产生的基础。*焦洪昌：《宪法学》，北京大学出版社,2010年版，第230页。具体而言，在人民代表大会制度这一根本政治制度的框架内，由人民直接或者间接选举产生人大代表组成各级人民代表大会，由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使国家权力。因此，在我国，人大作为代议机关，既是人民代表机关，还是国家权力机关。这和西方国家三权分立的政治体制之下的议会是有明显区别的，即人大作为人民代表机关和国家权力机关，其地位要高于行政机关和司法机关。对此，我国《宪法》明确规定，行政机关和司法机关不仅应由人大产生，并且应向人大负责。人大的这样一种宪法地位体现在立法权限关系上，必然逻辑地得出权力机关的立法地位高于行政机关, 即权力机关( 人大) 居于优越的地位。*李林：《立法理论与制度》，中国法制出版社2005年版，第21页。如前文所述，在我国，虽然部分行政机关也享有立法权，但此立法权在性质上是派生性立法权，是从属于人大的原生性立法权的。这也是为什么国务院制定的行政法规的地位和效力低于全国人大及其常委会制定的法律及省级和设区的市级人民政府制定的地方政府规章的地位和效力低于同级人大及其常委会制定的地方性法规的根本原因所在。就人大自身的立法而言，如果人大的主导作用得不到保障和实现，从大的方面说，是有悖于人民代表大会制度这一我国的根本政治制度的。更何况，现代立法的本质要求就是立法主体的民主性和人民性，由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础，亦是各国立法体制的精神内涵所在。*封丽霞：《健全人大主导立法的体制机制》，载《学习时报》2014年11月1日第1版。

第三，人大主导立法是解决政府主导人大立法弊端之所需。如前文所述，人大主导立法似乎是个不言自明而无需论证的命题，然而在实际的立法工作中，不仅人大自身的主导作用发挥不够充分，而且大有“人大立法政府主导”之趋势。这主要表现在以下一些方面：首先，在立法项目的确定方面，人大常委会和政府均制定各自的立法规划/计划，但是政府制定的立法规划/计划不仅包括制定行政法规/地方政府规章的立法项目，而且包括制定法律/地方性法规的立法项目，而且后者一般都会进入人大常委会的立法规划/立法计划之中，从而使得人大及其常委会将要立什么法，主要取决于政府；其次，在提出法律法规案方面，向人大及其常委会提出的法律法规案，有相当部分是作为政府提案提出的，这表明人大及其常委会实际上立什么法，在很大程度上也取决于政府；再次，在法律法规草案的起草方面，由政府提出的法律法规案，法律法规的草案大多数是由政府主管部门负责起草的，而且，由其他立法提案权主体提出的法律法规案，法律法规的草案有不少也是由政府主管部门负责起草或参与起草的，这就意味着，人大及其常委会所立之法的“原貌”，主要是由政府划定的；*以甘肃省为例，从1979 年至2009 年先后制定155 件现行有效法规，由政府部门直接起草的占总数的86. 5%，由人大有关部门起草的占13. 5%。参见李高协等：《关于提高政府部门立法起草质量的思考——以甘肃省地方立法30 年的实践为例》，载《人大研究》2010年第2期。最后，由于法律法规案列入人大及其常委会会议议程之后，由于审议和表决程序的虚置，最终导致人大及其常委会在很大程度上是按照政府的“意见”(实际上又主要是政府主管部门的“意见”)来行使立法权的。*以全国人大及其常委会立法为例，国务院向全国人大及其常委会提出的法律案，只要进入审议和表决程序，基本上是100%地获得通过，迄今为止只有2件国务院提交的法律案(《公路法草案》和《城市居民委员会组织法(草案)》)交付审议和表决后未通过。参见易有禄：《立法权正当行使的控制机制研究》，中国人民大学出版社2011年版，第354页。正如前文已经指出的，这几方面当中的有些方面并不能作为政府主导人大立法的直接而充分的论据，但由此却不难发现，在我国的立法实践中，无论是中央层面还是地方层面，人大在立法过程中的主导作用发挥得严重不足，相反，本应是法律法规执行主体的政府却在主导着立法：从主体性角度来看，政府在整个立法过程的介入程度与人大相比占有明显的优势地位；从导向性角度来看，政府在每一个立法步骤环环相扣、层层推进，引导着立法的走向。*同前引〔9〕。人大立法被政府主导，不仅在理论上和逻辑上说不通，而且在实践中是有害的。正如有学者所指出的，“多年以来，行政部门主导立法以及由此形成的立法权的行政化、部门化，一直是影响我国立法民主性与公正性的显豁问题。”*同前引〔12〕。其中，“部门利益法律化”就是其典型表现之一。经由以上分析，不难发现，“人大主导立法”的提出，是有着很强的针对性的，甚至可以说主要是针对“人大立法政府主导”这一严峻现实的。

三、完善人大主导立法的路径

人大主导立法既有充分的理论依据，又有重要的现实依据。但由于多年来立法的惯性使然和受各方面条件的限制，要真正实现人大主导立法的各项目标，却并非易事。从影响和制约人大在立法过程中的主导作用发挥的因素或条件来看，主要应从以下几方面着力：

(一)加强和改进党对立法工作的领导，支持人大发挥立法主导作用。

加强和改进党对立法工作的领导，是人大发挥立法主导作用的根本政治保障。在我国，宪法和法律是由党领导人民制定的，它是党的主张和人民意志在国家意志方面的统一。党的主张集中代表和体现了我国法律的政治方向和基本精神，从一定意义上讲，我国法律就是党的主要主张和政策的条文化、规范化。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。党要善于把党的主张通过法定的民主程序变成国家意志，要善于通过党组织和党员的模范带头作用将体现国家意志的法律转化为人民的意志。党的政策只有通过国家权力机关的立法程序被吸收和采纳，才能上升为国家意志，变成为法律。只有如此，党才能避免直接向政府和人民群众发号施令，才能避免以党代政、以党代法的现象发生。

要加强和改进党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，就必须理顺执政党和立法机关的关系，并在党的领导下进一步完善人民代表大会制度。正如十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所强调的，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”党对立法机关的领导主要是政治领导，即“政治原则、政策方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部”，而不是直接干预、甚至包办代替立法机关行使权力。要把党委领导立法的工作制度化、规范化，明确党委领导的事项、形式和程序，并严格执行。党中央和地方党委，不仅要鼓励和支持人大主导立法作用的发挥，督促政府尊重人大主导地位、积极配合人大立法工作，还要采取有效措施，加强人大组织建设，提高主导立法的能力和水平。人大也应当主动接受党对立法工作的领导，遵循党领导立法工作的机制，通过人大党组主动汇报立法工作中的重大事项，认真落实党的主张和决策。

(二)加强人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力和意识。

在国家立法和地方人大立法中，本来应该是人大居于主导地位，但在立法实践中却是国务院和地方政府占主导。之所以会出现这样一种不正常的现象，其主要原因在于人大自身的立法能力不足。这主要表现在几个方面：其一是人员构成方面，代表数量太多，专职化和专业化程度又不高，难以胜任立法职能；其二是会议制度方面，代表大会和常委会均是相对固定的短期会期制，没有足够的时间保障立法；其三是经费方面，包括立法经费在内的人大经费受制于政府，以致没有充足的立法经费保障。这几方面的因素综合起来，使得人大立法权被“虚化”，尤其是在法案的起草方面严重依赖于政府，从而使得行政主管部门得以“借法扩权”和“借法逐利”。此外，在已高度行政化的现行体制之下，人大主导立法的意识不强，在很多情况下宁可消极不为而不愿积极能动的状况，也是导致“人大立法政府主导”的原因所在。因此，要实现人大主导立法，发挥人大在立法中的主导作用，必须大力加强人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力，并强化主导意识。

加强人大自身立法能力建设，提升人大主导立法的能力，关键在人、在队伍。*丁祖年、吴江：《健全人大主导立法的体制机制的路径和措施》，载《中国法学会立法学研究会学术年会论文集》,2015年第14页。其具体措施应当包括：其一是建构有效选出代表的民主选举制度，将直接选举的范围扩大至省级，改革代表候选人提名制度，扩大选民或代表联名提名的范围并增加提名人的数量，建立公平、公正、公开的竞选制度，增加代表选任的竞争性；其二是进一步改革和完善人大代表制度，继续进行人大代表的专职化建设，增加专职代表的数量并精简各级人大代表的总数量，提高人大的议事能力和议事效率；其三是继续进行人大常委会组成人员的专职化建设，进一步提高人大常委会组成人员的专职化程度，增加有法治实践经验的专职常委会组成人员的比例；其四是加强人大专门委员会和人大常委会法制工作委员会的建设，增加其编制，保障其经费，提高其能力，专门委员会和工作委员会还可聘请立法专家顾问，以充实立法力量；其五是对代表、常委会组成人员及专门委员会组成人员开展定期的立法能力培训，以增强其履职能力；其六是建立健全常委会组成人员和专门委员会组成人员履职保障机制，为他们履行职务提供必要的经费和时间保障，探索委员助理制度，为常委会组成人员和专门委员会组成人员履职提供必要的协助。此外，还应加强立法工作队伍建设，大力推进立法工作队伍的正规化、专业化和职业化，不断提高立法工作者的业务能力和综合素质。

(三)健全人大主导立法的各项工作机制，保证人大全过程主导立法。

党的十八届四中全会提出，要 “健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”其中，前文所阐述的“加强和改进党对立法工作的领导”与“加强人大自身立法能力建设”这个两方面主要解决的是人大主导立法的体制问题。与此同时，还应健全人大主导立法的各项工作机制，以保证人大全过程主导立法。就此而言，主要有以下几点：

第一，健全立项机制。正如有学者指出的，“把握立项的主动权是人大主导立法的首要环节”，*同前引〔17〕，第11页。因为它在很大程度上决定着“人大将立什么法”这一重要问题。但是，由于人大立法项目的确定主要是通过制定五年立法规划和年度立法计划的形式来进行的，而在立法规划和立法计划的制定过程中，人大的主导权却旁落，以至于政府报什么立法项目，人大就立什么法。因此，要采取有效措施，强化人大在立法规划和立法计划制定过程中的主导性与权威性，避免立法规划权旁落：首先，人大相关专门委员会和人大常委会工作机构不仅要提出人大自己的立法项目，还要广泛发动社会各界提出立法建议，扩大立法选项的范围，防止立法选项受政府单方面的牵制；其次，人大要紧紧抓住制定立法规划和立法计划的决策权，加强对立项工作的统筹安排，制定科学的立项标准，并严格按照立项标准，对包括政府及其主管部门在内的各方面提出的立法项目进行严格把关；再次，要加强立项工作的民主性，通过公布立法规划和立法计划草案、举行听证会、召开座谈会和论证会等途径，征求各方面意见，防止领导个人意志、个别主管部门、少数利益群体左右立法选项的确定；最后，要完善立法规划和立法计划制定与实施过程中的协调机制，特别是要增强人大常委会的协调能力，在各方面发生冲突和矛盾时，人大常委会主要领导应出面协调。

第二，健全起草机制。法律、法规的草案决定着立法的“原貌”，因此，法律、法规的起草是人大主导立法的基础环节。虽然人大制定的法律、法规，其草案主要是由政府主管部门起草并不能直接得出“政府主导人大立法”的结论，但在实际的立法过程中，在很多情况下，政府主管部门恰恰是利用其起草法律、法规草案的“便利”，将本部门的利益“植入”法律、法规草案之中。这本身就说明我国的立法起草机制有进一步予以完善之必要。就此而言，首先，要建立更有利于发挥人大发挥立法主导作用的起草分工方案，适当增加人大起草法律、法规草案的比重，特别是综合性、全局性、基础性的重要法律草案，应当由人大有关专门委员会或者人大常委会工作机构组织起草；其次，要创新法律、法规草案的起草模式，推行法律、法规草案起草小组制度，形成“立法工作者、实际工作者、专家学者”三方面相结合的起草模式，形成互补互促的法律、法规起草格局；再次，要拓展法律、法规草案的起草渠道，探索委托第三方起草法律、法规草案，特别是对于那些专业性较强的法律、法规草案，可以吸收相关领域的专家学者参与起草，或者委托专家学者、教学科研单位、社会组织起草；最后，对于那些由政府主管部门负责起草的法律、法规草案，人大有关的专门委员会或者常委会工作机构应提前介入和参与，并做好“把关”工作。

第三，健全审议机制。法案审议的过程，也就是对提案人所提出的法案是否符合社会发展需要，立法条件是否具备，法案本身是否科学、合理、可行，与其他法律是否协调等一系列的政策性、合法性、技术性问题，由立法机关的组成人员直接发表意见，进行最后阶段的可行性论证、修改、补充和完善的过程。法案审议的质量如何，直接关系到法案以何种形式和内容进入随后的法案表决阶段，关系到法案能否获得通过以及通过后实施的社会效果。从相关制度及其运行的实际状况来看，我国立法过程中的法案审议存在的问题主要有：法案审议的规范化不够；法案审议的重点不明确；法案审议的要素不完整；法案审议的方式不完善；法案审议的合议性不强；法案审议的时间很有限；等等。*易有禄：《立法权正当行使的控制机制研究》，中国人民大学出版社2011年版，第340-343页。这些问题的存在直接影响着法律、法规审议的质量，并在很大程度上影响了人大立法主导作用的发挥。故此，必须采取有效措施改进我国的法案审议工作：首先，要加强审议制度建设，提高法案审议的规范化；其次，要明确各次审议的内容，确保法案审议循序渐进；*就此，可以考虑借鉴国外议会的“三读会制”,界定不同审次的间隔期限以及每次审议的重点内容，进一步完善“三审制度”。 参见易有禄：《立法权正当行使的控制机制研究》，中国人民大学出版社2011年版，第345页。再次，要采用审议表决机制，固定审议的阶段性成果；*在我国立法实践中，表决在法案审议阶段基本上是弃之不用的，在整个立法过程中，只有法案表决阶段的表决，没有审议阶段的表决。具体而言，应从以下几方面完善法案审议中的表决机制：首先，明确表决适用的范围；其次，明确表决适用的对象，对于法案审议过程中的下列事项都应当通过表决来予以决定，而不再由主席团或委员长(主任)会议决定：法案的再次审议、延期审议、中(终)止审议，立法文件和审议会议的不公开，法案审议期间的撤回法案以及立法修正案的表决等；第三，设定表决回避的限制性规定，即当代表或常委会组成人员与表决事项有直接利害关系时应当回避，不得参与表决。再其次，要改进法案审议方式，增强法案审议的公开性；*首先，应当制定辩论规则，在法案审议的各个单元引入辩论方式；其次，对于重要法案、尤其是存在较大争议的重要法案，至少应当在常委会审议中采用逐条审议的方式；再次，应当进一步增强人大及其常委会、专门委员会审议法案的公开性，在公开的方式上可以考虑采用允许公民旁听有关会议、允许媒体进行报导和实况转播以及公布会议记录等。最后，要适当延长人民代表大会及其常委会的会期，保证法案审议的时间。就人大常委会会议而言，应创造条件，将现行的两个月开一次例会的做法，改为一个月开一次例会。

第四，健全表决机制。表决法案是立法过程中最重要的一个环节，直接关系到法案能否获得通过而成为法。我国立法过程中的法案表决在表决观念、表决规则及表决方式上均存在不少问题，这不仅使得表决程序难以实现其应有的“过滤”和“淘汰”功能，而且影响到人大立法主导作用的发挥。首先，在表决观念方面，形成了以“通过”代替“表决”的立法程序观念，以至法案一旦交付表决，其通过率几乎接近100%，只有极个别法案因未达法定的赞成票票数而未获通过。*由于向人大及其常委会提出的法案中，有相当部分是作为政府提案提出的，由此一来，就使得“政府提出什么法案，人大及其常委会就通过什么法案”，成为我国立法实践中一种常见的“景象”。必须摒弃此种错误观念，还法案表决程序以应有的独立地位。其次，在表决规则方面，人大常委会的出席法定人数要求偏低以至表决结果有时因缺席人数过多而失真，人大及其常委会通过法案采用的应到基数制计票基准存在“缺席效应”和降低议决效率等不足。*采用这种计票基准，必然将缺席者和弃权者预先划入反对者的行列，这不仅容易造成在缺席者和弃权者人数较多情况下的“双重隐性”投票，而且使弃权者的意愿无法得到真实的反映。应提高人大常委会会议出席法定人数的比例要求至2/3，并将人大及其常委会通过法案的法定人数的计票基准改为出席会议基数制，以及细化人大及其常委会通过法律案的比例规则。*即在改采出席会议基数制的前提下，确立弃权票达到一定数量时表决结果无效择日另行表决的制度。例如，规定人大及其常委会表决法案时，如弃权票达到一定比例(1/4或1/3)，表决结果无效，择日另行表决。这样，就可以在一定程度上克服应到基数制和出席会议基数制均具有的将弃权者简单地列入反对者行列之弊端。最后，在表决方式方面，法案表决方式的规范形态过于简单和笼统，且存在诸多不明确且易生歧义之处；实践中采用的举手表决和电子表决器表决不利于公众了解表决者的表决意向并监督其表决行为；表决方式比较单一，对于委托表决和逐步表决两种表决方式未予以规定。*2015年修改后的《立法法》第41条规定的“单独表决”只是逐步表决的一种形式，而非全部。为此，应当确立公开表决原则，细化表决方式制度；引入委托表决方式，建立委托表决制度；推广逐步表决方式，完善逐步表决制度。*同前引〔19〕,第360-362页。

第五，健全参与机制。人大主导立法并非人大“一家立法”，更不是完全由人大有关专门委员会和常委会工作机构来进行的“关门立法”。要实现人大主导立法，恰恰需要各方的积极参与。正如张德江委员长在2015年9月7日召开的第二十一次地方立法研讨会上的讲话中指出的，“社会各方对立法工作的积极参与是人大发挥主导作用的力量源泉”。广义的立法参与，既包括普通公众的参与，也包括相关领域专家的参与，还包括人大代表的参与。在普通公众的参与方面，要进一步拓展和规范其参与立法的途径，健全法律、法规草案公开征求意见、立法听证会、基层立法联系点、旁听人大会议等公众参与立法的形式和渠道，健全公众意见采纳情况反馈机制；提高公众参与立法的能力，给不同利益主体以尽量公平的表达机会，使不同主体的利益和要求能得以公平竞争，尤其是对于弱势群体利益的表达要给以更多的关照。在专家学者的参与方面，要认真总结专家学者参与立法的经验教训，重点解决专家学者参与立法中存在的形式单一、来源狭窄、深度不够、意见针对性不强等问题，充分发挥其参与立法的应有作用；搭建多层次、多维度、多形式的参与平台，建立健全专家库制度，并对专家库成员进行分类；探索专家学者到立法机关挂职机制，建设立法智库、立法研究基地，增加委托专家学者起草法律、法规草案的数量。*同前引〔17〕，第11页。在人大代表的参与方面，要保证每届人大有若干法律、法规案提请人民代表大会审议通过，保障代表直接行使立法权力，参与讨论决定国家或地方重大制度设计；重视代表依法联名提出的立法议案，将其办理与立法工作紧密结合起来；拓展代表参与立法的渠道，创新代表参与立法的形式，邀请相关代表参与立法起草、论证、调研、审议等活动，认真听取和吸收代表提出的意见建议。

结语

党的十八届四中全会提出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”习近平总书记对于当前搞好立法工作也指出：“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题，越是强调法治，越是要提高立法质量。”而要制定出善治所需之良法，满足广大人民群众对立法的期盼，人大主导立法的实现至关重要。为此，必须在明确人大主导立法之内涵、依据的基础上，加快健全人大主导立法的体制机制。而这正是本文的主旨所在。

基金项目：本文系国家社科基金2014年度重大项目《以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系完善研究》(项目批准号：14ZDC008)的阶段性研究成果。

*作者简介：易有禄，江西财经大学法治政府研究中心教授，江西省抚州市中级人民法院副院长，法学博士；吴畏，江西财经大学法学院法学理论专业硕士研究生。