从三份《国家人权行动计划》看中国人权发展

2016-03-16胡静怡

广西政法管理干部学院学报 2016年6期

胡静怡

胡静怡

（重庆大学法学院法律硕士研究生）

自改革开放三十周年以来，中国连续颁布并实施了三份《国家人权行动计划》，贯彻落实了以人为本的科学发展观和“尊重和保障人权”的宪法原则，将人权保护与具体人权实践结合，取得了丰硕成果。与西方资本主义人权观不同，中国《国家人权行动计划》具有中国特色，符合中国国情，政府通过政策指引加强法治，扩大民主，提高社会的人权意识。三份《国家人权行动计划》体现了我国人权事业由抽象到具体，由对多数人的保护到全面保护的进步，逐步增强了其可操作性和与我国社会发展规划的同步性，尽管仍然有不足之处，但对未来人权事业的发展具有重要指导意义。

人权；中国人权行动计划；中国特色社会主义；人权发展

前言

2016年9月30日，中华人民共和国国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划（2016-2020）》，这是自2009年以来我国发布的第三份国家人权行动计划。新一期的人权行动计划在总结了前两份人权计划实施经验的基础上，就未来5年我国人权事业发展提出了更加详细的规划，在时间和目标上契合了十三五规划，为我国人权发展提供了正确引导。人权受社会经济文化发展水平、社会历史阶段、社会关系的性质与状况的影响。与资本主义人权的阶级性和历史局限性相比，社会主义人权不仅注重个人权利，更注重被资本主义忽略的集体权利。它消灭了剥削制度与剥削阶级，实现了公民享有平等的权利。另外社会主义体制下的人权不仅注重多数人的人权保护，对少数群体的人权也提供了充分保护。但就我国目前国情来看，实现最普遍最广泛的人权标准，仅有人权的司法保护还不够，还需要各级政府的积极参与。[1]

我国三份《国家人权行动计划》依据了国际人权宪章的精神和我国《宪法第4修正案》提出的“国家尊重和保障人权”的宪法原则。我国的人权行动计划引起了国际社会的广泛关注，研究中国人权行动计划制定背景、国家人权计划取得的实践成果、新一期国家人权行动计划的创新与发展和我国人权保护事业存在的不足，旨在说明处在全面建设小康社会决胜阶段与人权事业发展关键时期国家人权行动计划的重要意义和未来人权的发展方向。

一、国家人权行动计划制定背景

（一）中国人权发展的流变推动中国人权行动计划的制定

中华人民共和国60年的发展史也是一部中国人权的发展史，人权经历了从无到有的探索性发展。中国人权的发展分为三个阶段，第一阶段是

从1949年10月新中国成立至1978年12月召开的十一届三中全会，称为改革开放前30年。这一时期，人权被认为是资产阶级的产物，是对社会主义国家的精神污染，因此人权被设为“禁区”，但不可否认的是，此时的人权实践在人权发展史上有相当的贡献，例如妇女解放、移风易俗、扫盲、《婚姻法的颁布》，对当时社会主义改造具有重大影响，遗憾的是“文革”时期对人权的蔑视，是一场灾难。第二阶段是从1978年12月党的十一届三中全会的召开至2009年4月《国家人权行动计划（2009-2010）》的发布，称为改革开放后三十年。党的十一届三中全会报告指出：“国家坚决保障宪法规定的公民权利，不受任何人侵犯，法律面前人人平等，不存在凌驾于法律之上的特权。”由此开辟了人权保障事业的新道路。1982年宪法更是将公民人格尊严不受侵犯等内容写入宪法，将公民权利与义务列在第二章，为人权保障事业的法制化奠定了坚实基础。第三阶段是从2009年4月至2039年十月，称为后三十年。该阶段是以完善人权理论、落实人权实践为宗旨。前三十年是我国人权发展拨乱反正时期，改革开放三十年是我国人权发展迈入正轨的时期，后三十年是人权发展日趋体系化、理论化，走向成熟的重要时期。[2]三份《国家人权行动计划》的制定与实施是后三十年人权事业发展的新突破，旨在将我国人权事业从初步性探索到制度性成熟与人权实践的转变。

（二）中外人权理论差异亟需中国人权行动计划的权衡

1.人权的普遍性与特殊性的矛盾。当今世界的主流观点是承认人权既有普遍性又有特殊性，但是针对人权普遍性与特殊性的界限目前尚不明确，导致了人权普遍性成为资本主义国家推行霸权政治的工具。这些国家倡导的普世的人权原则表面是宣扬自由、平等的理念，实质是伴随经济生产消费全球化的资本扩张，为西方国家对第三世界的资本掠夺提供条件。[3]因此人权的普世化这一理性标准不可避免落入乌托邦的境地，正如米尔恩所言：“人权普遍性是完美的人的生存状态，人类从未生活在这样的社会里。”因此普世性的人权不应是抽象的存在，而应孕育于特殊性之中，在这里，人权体系具有开放性，多元化的传统必然具有不同的人权价值观。人权认识需要立足本国国情，坚持国权高于人权，国权是人权的前提与保障的观念，并给予本国对人权普遍性与特殊性的界定与解释，才能确保人民权利的实现。三份人权计划正是基于这一理念制定出的具有中国特色社会主义的人权发展规划。

2.人权的集体性与个体性的矛盾。当今中国的权利观念受西方自由主义人权理论的影响，产生了与本土集体主义传统思想的冲突。因而需要我们权衡二者关系，使之契合历史传统与当下现实。西方国家认为权利是天赋的，这种具有先验性的假设并不具有说服性，并且自由主义人权过分强调个人利益，维系社会纽带的是物质交换，通过物质彰显的人格瓦解了人与人之间的精神联系，因此产生了与社会道德的紧张关系。西方个人主义人权观不经改造的传入中国，导致了标榜个人利益的不当竞争、唯利是图等不道德行为，并为责任推诿、利益至上等道德滑坡行为提供合理性解释，使转型期的中国面临道德真空的困境。事实上，人权并非天赋，人权不是一维度下的原子化个人权利，而是在于共同体的相互作用中产生。[4]因此不能片面发展个体性权利，我国需要根据本国国情对集体人权与个人人权进行排序，优先发展集体人权。只有通过国家积极主动的创造条件，推动经济发展，保证生存权、发展权、环境权等集体权利，才能有利于个人权利的更好实现，而这一过程需要建立平等尊重的协商机制，通过民主协商达成共识，实现集体权利与个人权利的双赢发展。这就需要三部人权计划在权衡二者关系上寻找合理路径。

3.国内人权法与国际人权公约的矛盾。当代人权的保护已经进入了全球化领域，任何一个国家都不能无视人类的普世价值，必须在世界格局中实践发展人权，因此处理好国际人权公约与国内人权的关系成了发展人权的关键所在。[5]国际人权在二战以后进入高速发展时期，我国在1971年恢复联合国合法席位后，开始进入国际人权公约领域，中国目前为止已签署了二十多个国际人权公约，其中最重要的是《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》。根据国际法原则提出的“条约必须遵守“的规定，国内立法需要遵守签署的国际公约要求履行的人权保障义务，实现其将国际人权公约转化为国内立法的目的。我国目前在国际人权公约向国内立法的转化上取得很大成就，但在转化过程中不免遇到国际人权公约要求的普适性与国内人权保障特殊性之间的矛盾，因此需要我国采取合适的转化方式。受领土面积，人口数量、历史文化传统和经济发展水平等因素的影响，调和国内人权与国际人权公约之间的矛盾

具有一定的难度，像一些经济方面的权利需要政府采取措施积极保障其实现，而这方面的权利会随着社会发展水平的提高而变化，例如最低生活保障权，从开始的满足吃饱要求到后来能够满足基本医疗条件的变化，所以人权跟一个国家的基本情况尤其是经济发展水平密切相关，国际人权公约规定的统一标准在国内立法的落实上不免有所差异。这也是为什么我国至今未加入《公民权利与政治权利公约》的原因，其要求“及时义务”我国目前暂且达不到。但有必要在立足本国国情的同时，缩小与国际人权公约的差距。三份《国家人权行动计划》正在向缩小国内人权法与国际人权公约差距做进一步努力。

二、国家人权行动计划的实践成果

从第一份《国家人权行动计划（2009-2010）》颁布实施至今，我国初步走出了一条中国特色社会主义人权发展道路。人权行动计划的实施，加大了对政府权力的制约和监督，人权的制度化法治化水平不断提高。在国家政治生活中，由于政府掌握着公共权力，最有可能成为侵犯人权的主体，通过对权力的制约和监督才能最大限度减少侵犯人权的行为。[6]从两期的《国家人权行动计划》评估结果来看，总体实施情况良好，取得令人满意的效果。规定的主要任务和目标都提前或者如期实现。兑现了政府对人权保障的承诺，推进了中国人权事业的发展。其中在《国家人权行动计划（2009-2010）》中提前或超额完成了35%的约束性指标和50%以上的涉及民生的指标。[7]在《国家人权行动计划（2012-2015）》中提前或超额完成了48%的约束性指标和50%以上的涉及民生的指标。[8]在经济社会层面上考察，“到2020年全面建成小康社会”是我党确定的百年奋斗目标，[9]《国家人权行动计划》出台和实施正处在全面建成小康社会的决胜阶段，通过对人权行动计划中经济社会权利的落实，取得了丰硕的成果。从宏观角度来看，自1978年到2015年，中国国内生产总值由3646亿元人民币增到到67.67万亿元，经济总量位居世界第二，国内人均生产增值增加到6800美元，城镇化常住人口达到55%。[8]到目前为止，农村贫困人口共减少了6663万，基本医疗保险参保率达到95%以上，基本养老保险参保率达到80%。[8]此外，在公民权利与政治权利、少数民族与弱势群体的权利保障也进一步加强，深化了国际人权的交流与合作，各项人权都在制度化、法治化的轨道上有效进行。

我国《国家人权行动计划》实施以来，对推动人权的立法和司法保障方面体现在：

（一）人权的立法取得了长足发展

1.人权立法的进步与平等和谐社会环境的营造

人权立法的发展有利于营造平等和谐的社会环境。在人权立法方面，2012年10月，全国人大常委会通过了《精神卫生法》，着重保护患者的人格尊重与防治人身财产安全的侵犯。同年12月修订了《老年人权益保障法》，完善了社会养老服务体系，充实了家庭赡养与监护的内容，出台了《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》，健全了覆盖城乡的居民社会养老体系。为实施更加积极的就业政策，扩大职业培训范围，强化了职业培训力度，推进了《社会保险法》配套法规的制定，健全了劳动关系合法机制，加强了劳动保障监察执法，维护劳动者合法权益。制定并完善了《女职工劳动保护规定》，保障女职工的工作权益，全国人大还就《妇女权益保障法》的规定开展了执法检查，提高法律援助，全方位保护妇女的平等地位和合法权益。在慈善事业方面，2016年3月，十二届全国人大四次会议还表决通过了中国首部慈善法，开启了依法行善的时代，通过对慈善活动的界定和慈善组织设立运营、财产的来源使用和慈善活动的开展等方面的规定推动慈善事业的发展，对弱势群体的帮助提供了更为有效的法律保障。除此之外，中医药法、基本医疗卫生法、公共图书馆法、反家庭暴力法和修改文物保护法也纳入了全国人大常委会立法计划。

2.充分保障公民的参与权

2014年4月，全国人大常委会修订了《环境保护法》，对防治污染的法律规范进行了完善，还增加了对环境信息的公开和公众参与、监督环境保护的权利。在立法制定过程中也促进了公民参与立法的积极性。在2012年在关于制定《预算法修正案（草案）》二次审议中，全国人大网公开向社会征求意见，收到了两万名公众提出的三万条的意见，对促进修正案的制定提供了坚实的民意基础。另外全国人大常委会还在2014年8月《立法法修正案（草案）》的审议上明确规定了通过网络等快捷方式向社会征求意见的相关条款。

3.在司法实践上充分保障了当事人的诉讼权利

为加强当事人合法权益的保护，在诉讼方面完善了民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼制度，保障

了公民权利。在民事诉讼程序上，建立了立案登记制度和适用民事诉讼的相关解释，保障了当事人的诉讼权利。完善了简易程序及其小额诉讼程序，提高了诉讼效率。在推进行政诉讼改革中，最高人民法院在2015年4月22日发布了《关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，推动解决立案难、审理难、执行难等主要问题。注重对行政应诉机关行为的监督和行政相对人诉讼权利与实体权利的保障。在刑事诉讼方面，新刑诉法赋予犯罪嫌疑人在侦查期间委托辩护人的权利、扩大刑诉诉讼援助范围、明确规定了监视居住具体时间条件等，促进了犯罪嫌疑人的人权保障。

（二）司法保障水平得到显著提高

从《国家人权行动计划（2009-2010）》颁布以来，中国的人权司法保障水平有了显著提高。通过审判职能的充分发挥与刑事诉讼程序的完善，在严禁刑讯逼供、非法证据排除、量刑规范化改革等方面切实保护了当事人的合法权益。首先，在死刑适用方面，进一步加强对死刑审判和复核程序的监管，确保死刑审判质量，从而依法保障犯罪嫌疑人最基本的生存权。其次，完善了防止冤假错案的有效机制，有效防范、及时纠正冤假错案，确保无辜者的人不受刑事追究。法院在审理案件过程中恪守疑罪从无、罪刑法定、证据裁判等原则，强化对证据的审查与非法证据的排除，保证审判的正确性。最后，深化了司法公开，推进了信息公开化程度。审判公开力度得到加强，裁判文书上网量增加，促进了人民群众对司法审判的监督。

立法体现的分配正义存在于法律文本上，这种文本的宣誓需要通过司法的矫正正义来实现。司法的纠正正义弥补了立法在实现个案正义上的缺失，[10]例如针对“法无规定”情况下的合理的权利诉求，通过法官主动性、创造性的发挥实现权利的司法救济。从人权的存在和实现角度考量，法定权利与实有权利之间存在差距，要使法定权利转化为实有权利，就需要司法保障的落实。《国家人权行动计划》作为“顶层设计”包含了进行人权司法保障的整体明确性与如何具体进行司法保障的具体的可操作性方面的内容，从全局角度入手，对各层次、要素进行规划，体现了诉讼程序的正当、公正与裁判结果的确定力与拘束力，给予了人权充分的救济。

三、新一期人权行动计划的继承与创新

全世界目前只有37个国家制定了国家人权行动计划，其中只有4个国家制定了3期国家人权行动计划，中国便是其中之一。连续制定三期国家人权行动计划，充分体现了我党执政为民的宗旨，彰显了政府保障人权的决心。新一期的人权行动计划亮点纷呈，主要体现在：

（一）指导思想融合了党中央在新时期提出的新思想新理念

在指导思想方面，融合了党中央在新时期提出的新思想新理念，重点贯彻了习近平总书记重要讲话精神，坚持以人为本，将人权保障同全面依法治国、全面深化改革、全面建成小康社会、全面从严治党、坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信以及经济、社会、文化、政治、党的建设相结合，保障了人民权利更好水平的发展，为中国梦和中华民族的伟大复兴作出了卓越贡献。

（二）基本原则由三原则上升为五原则

在基本原则方面，与前两期的国家人权行动计划相比，有了明显的完善，由原来的三原则“依法推进、全面推进、务实推进”增加到了现在的“依法推进、协调推进、务实推进、平等推进、合力推进”五原则。从权利关系、权利主体、义务主体、保障途径和内容五个方面进行了阐述。所谓“依法推进”原则就是将人权保护纳入法制的轨道，以稳定的规则为支撑，从立法、司法、执法各环节保障人权的实现，同时通过国内人权法的制定或修改契合国家人权公约的精神。所谓“协调推进”原则是指保证各项人权的协调发展。人权作为一个有机整体，要保障公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利的协调发展，保障个人权利与集体权利的协调发展，保障人权与公共利益的协调发展。所谓“务实推进”原则是指将人权的普遍与中国国情相结合，不盲目照搬他国的人权发展制度，重点保护最根本的生存权与发展权，着力解决人民最关心最迫切的的人权利益问题，将促进人民福祉和人的全面发展作为发展人权事业的出发点与落脚点。在经济建设与社会发展的稳定关系中处理好人权建设问题。所谓“平等推进”是指每个人平等的享有人权。这不仅要求形式上的人权平等，更要求实质意义上的人权平等。通过采取推进均等化的公共服务、保护弱势群体权利、消除歧视等措施缩小人与人之间的实质性差距。所谓“合力推进”是指人权保障需要政府、企业事业单位、社会组织共同促进，增加各领域的合作，作为全民的共同事业来发展。

(三)调整了部分体例框架内容与结构

在体例框架上结构性新增内容和调整意义重大，首先在“经济、社会和文化权利”部分将“财产权利”以专节的形式纳入，从而使经济、社会和文化权利拓展到八项，充分落实了十三五规划提出的“健全现代化产权制度，促进产权法治化的保护”。在“社会保障权利”中纳入了户籍改革制度，取消非农业户口与农业户口的区别，打破了二元户籍制度的管理模式，促进了城乡公平发展。在“公民权利和政治权利”部分，合并了“知情权与参与权”、“表达权与监督权”，还合并了信访相关内容，有利于揭示权利之间的关联、协调各权利间的保障体系。把“少数民族、妇女、儿童、老年人和残疾人的权利”概括成“特定群体权利”，使得称谓更加简练与客观。将“人权教育”的标题改为“人权教育与研究”，侧重弘扬以社会主义核心价值观为中心的人权精神，营造尊重人权的文化氛围。

（四）增加了更为精准的量化指标

在行动计划的目标上，提出了更为精准的量化指标。新一期的人权行动计划不仅增加了“十三五”规划中相关重要量化指标，还列出了其他与现实紧密相关的指标，例如在“经济、政治和文化权利”部分中生活水准权利方面提出了具体的脱贫指标，将过去集中连片扶贫改为精准扶贫和精准脱贫，确保2020年实现3000万人的特色产业脱贫计划和1000万人的转移就业脱贫。在健康权利方面提出了到2020年人均寿命增加1岁的目标。在“特定群体权利”中的妇女权利方面，明确了居民委员会要有一半的女性，村民委员会成员中妇女的比例应达到30%以上，村民委员会主任中有10%以上的女性。在儿童权利方面，提出将婴儿的死亡率控制在千分之七点五以内，五岁以下的儿童死亡率控制在千分之九点五以内。在老年人权利方面，提出到2020年实现90%以上城镇社区和60%以上的农村社区拥有养老设施。此外，新一期的人权行动计划还丰富了国际交流合作与人权条约履行的相关内容，还为行动计划的落实提供充分的机制保障。总的来说该行动计划文字更加简洁精准，结构更为合理，内容更加合理包容，为接下来的各级政府部门制定新一期的实施方案指明了方向，引领中国人权事业迈向新的台阶。

四、中国人权事业进程的不足及展望

我国人权发展虽然取得了举世瞩目的成就，但是在很多方面还存在不足，主要表现在：

一是缺乏专门的国家人权保护机构。我国目前尚没有建立起专门保护人权的国家人权机构。虽然《国家人权行动计划（2016-2020）》中完善了国家人权行动计划联席会议机制，加强了监督、评估和落实工作，还首次引入第三方评估机制，但是由于人权事务分散于各职能部门，会有协调性差、效率低的弊端，不利于处理日益繁杂的国内和国际人权事务。专职人员的保障机构具有受理程序更加快捷、便利、更加公平合理的优势，避免人权保障的政府机构各自为政，权力分散和权力的滥用。[11]我国目前人权保障体制下更多偏重于事后人权救济，难以提前预防人权侵害行为的出现。因此需要专门机构为代表的制度设计和实践依托。

二是缺乏人权评价的正确导向。对于中国人权事件的评价，无论是国内媒体、学术界还是国外媒体和政治势力，都倾向于注重维权者权利被侵害的一面，而忽视维权手段是否合法的一面。诚然我们应该支持个人权利的主张，但应把握个人权利与公共利益的张力，从而进行民主与法治的全面考量。针对以维权之名破坏公共秩序的行为要严厉制止，对于国内学者与媒体而言，这种片面的评价反应了国内对人权研究的偏失和不成熟，对于国外一些政治势力而言，这是以保护人权为借口破坏我国政局稳定的手段。[12]因此对于人权事件的评价要具有客观公正性，在肯定维权者诉求正当性同时，要强调维权手段的合法性，不鼓励声援违法犯罪方式的维权行为，保障人权事业的健康发展。

三是缺乏人权条约保留的国内立法和研究。尽管中国积极参与国际人权交流合作，但是却没有相应的国内立法规定条约保留的相关事项，导致了提出保留的程序和撤回保留部门的不明确，并且中国在提出保留同时没有说明保留理由，不利于其他人缔约国接受该保留和开展关于保留问题的对话。[13]国际法委员会在2011年通过了《实践指南》准则草案，对于明确人权保留是否符合其目的和宗旨做了专门规定，而我国目前缺乏对《实践指南》中人权保留条款的深入研究。中国目前对加入的26项条约中的16项条约提出了保留，提出人权保留长达60年之久，而国内国际人权发展环境已发生重大变化，但我国目前尚没有撤回人权保留的事例，因此需要有对保留条约如何进行分类的具体规定，在坚持“一个中国原则”前提下决定继续保留还是撤回保留，保证人权发展的与时俱进以及与国际人权事业发展的接轨。

结语

总之，人权并没有一个具体的定义，需要结合一国的实际情况。对于中国来说，要逐步发展形成中国特色的人权理论的实践体系。如果说1991年颁布的《中国人权状况白皮书》侧重于总结与宣誓，[14]那三份《中国人权行动计划》则实现了人权发展的实践性飞跃，明确了政府规划和实际行动，对各部门职责分工具有指导性作用，其历史意义是首次以政府文件形式肯定了人权在社会主义建设中的重要地位，标志着我国人权保护在政府层面开展的先河，开创中国特色人权发展道路。但目前人权多指形而下，技术层面的手段属性，因此需要做一种突破性、形而上的理解，把人权作为“人的尊严”本身，既具有手段属性又具有目的属性的人类活动。尽管三部国家人权行动计划还有诸多不足，但是实现了人权的理论化研究与人权法律、政策化的互动，对实践角度的探索具有积极意义，顺应了时代潮流，对中国人权事业发展具有重大意义。

［1］黎尔平.《国家人权行动计划》中的政府职能研究［J］.太平洋学报,2009年第2期.

［2］石文龙.中国人权发展的百年流变及其趋势——以30年为研究单位的整体分析［J］.太平洋学报,2010年第6期.

［3］科斯塔斯·杜兹纳，江兴景.“人权的终结”六论［J］.法学家,2009年第2期.

［4］刘茂林,秦小建.人权的共同体观念与宪法内在义务的证成——宪法如何回应社会道德困境［J］.法学,2012年第11期.

［5］李琦.《国家人权行动计划》:法律的,或政治的［J］.厦门大学法律评论,2009,Z1:1-15.

［6］刘杰.转型视角下中国人权发展的十年轨迹［J］.人权,2012年第6期.

［7］中华人民共和国国务院新闻办公室.国家人权行动计划(2009—2010年)评估报告［N］.人民日报,2011年07月15日，15版.

［8］《国家人权行动计划(2012—2015年)》中期评估成果摘登［N］.光明日报,2014年12月26日，08版.

［9］深入学习深刻领会党的十八大精神［N］.解放军报,2012年11月20日，07版.

［10］蒋海松.人权变革:从立法宣示到司法保障［J］.学术交流,2015年第3期.

［11］袁钢.《巴黎原则》与中国国家人权机构的设立［J］.人权,2016年第2期.

［12］董和平.关于中国人权保障问题的若干思考［J］.法学,2012年第9期.