中国公共预算的民主治理：公共理性与民主参与

张 程 曹雪姣 骆平原

中国公共预算的民主治理：公共理性与民主参与

张 程 曹雪姣 骆平原

作为国家治理的重要内容之一，民主治理对于建立与完善现代预算制度具有十分重要的意义。公共预算民主治理的基本要求是保障和行使公民的纳税人权利，确保政府财政活动以满足社会公共需要为根本出发点和归宿点，这离不开公共理性与民主参与的有机结合。公共理性与民主参与共同构成了整个民主治理过程的核心环节，二者相互作用共同推进现代预算制度的民主化进程。

民主治理 公共理性 民主参与

作者张程，中央财经大学财政学院博士研究生（北京 100081）；曹雪姣，经济学博士，山东财经大学财政税务学院讲师（济南 250002）；骆平原，中央财经大学财政学院博士研究生（北京 100081）。

一、问题的提出

自改革开放以来，我国先后经历了由“自产国家”到“税收国家”再到“预算国家”的财政国家转型历程，逐步建立了现代预算制度。党的十八届三中全会指出财政是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财政制度，完善预算管理体制。公共预算民主治理作为完善现代预算制度的重要内容之一，将推动国家治理能力的提高和治理体系的深度变革。公共预算民主治理的基本要求是保障和行使公民的纳税人权利，确保政府财政活动以满足社会公共需要为根本出发点和归宿，防范化解财政风险。然而，中国的财政活动长期以来一直奉行国家分配论，财政活动更多地体现为政府的意志，加之制度的不完善，公民和人大代表在很大程度上未能对预算过程及结果产生实质性的影响，使得民主治理理念在中国公共预算中尚未得到真正体现。

公共预算民主治理不仅要强调公民在预算中的参与，更重要的是要体现公民的公共理性。公共理性在公共预算中具体表现为公民纳税人权利的行使，对预算的监督和问责、对预算的社会危机治理能力和社会伦理意识的强化等，这关系着政府财政活动的可持续和社会秩序的稳定。现代预算制度有两个重要目标：理性与负责，“理性”强调预算编制、审批、执行各环节既要遵循效率原则，又要考虑机会公平；“负责”强调以人为本，即对公民负责。如何通过强化公共预算的民主治理形成理性且负责的现代公共预算制度，将成为中国民主政治生活中的一项重要议题。

二、对公共预算民主治理的诠释：公共理性与民主参与

在大财政框架下，公共财政民主治理的首要问题莫过于花好人民的钱，其根本问题是在政府与人民之间建立一种健全的财政关系（王雍君，2011），这不仅要求财政资金在预算分配中的公平和效率，体现公共理性；还强调民主参与的重要性，实现公共理性与民主参与的统一。

（一）公共理性

公共理性是社会主体在公共领域中形成的，横跨国家（政府）、社会、利益集团和个人之间，以成熟自律的公民社会为基础的利益整合能力。公共理性的内容包括：一套确定的基本权利、自由权项和机会，赋予这些权利、自由权项和机会以特殊的优先性，确保所有公民拥有有效行使其自由的通用手段的措施（罗尔斯，1997）。马克斯·韦伯曾把理性分为价值理性和工具理性，公共理性作为理性的表现形式之一，也应是价值理性和工具理性的结合体。

公共预算的价值理性体现为纳税人权利的自由而有效行使、预算决策与执行的机会平等。公民的纳税人权利主要包括税收权利和支出权利两部分。伴随着财政法定原则的确立，在现代国家中，同意赋税的权利和拒绝纳税的权利已经成为社会公共事务管理的一项重要内容，根据OECD发布的一份关于“纳税人权利与义务”的文件，纳税人应享有“知情、被协助和听证权、上诉权、不多纳税权、确定权、隐私权和保密权”6项基本权利。纳税人的支出权利包括对支出的问责权和受益权，强化公民对预算的问责能够限制政府不合理的支出冲动，使公共资金尽可能满足社会公共需要，确保受益权的实现。从决策方式来看，预算民主遵循的是多数票原则，而孔多塞曾提醒要提防“古今共和者广泛传播的格言，即以牺牲少数人来为多数人服务”，个人自由应该在公共理性中被赋予主导地位（阿玛蒂亚·森，2009），公共预算的民主治理不能毫无歉疚地牺牲少数群体的利益，民主治理过程要强调包容的价值观，实现决策和执行的机会平等。

公共预算中的工具理性体现为合理的预算权力分配机制、科学的预算收支安排机制和财政问责机制等。合理的预算权力分配机制应保证议会和公民享有充分的预算权力。公民的预算权力包括公民享有预算信息的知情权、预算中的公民参与以及参与的公正性。科学的预算收支安排机制要求公共预算要体现财政可持续、前瞻性和受益公平的原则，要对支出进行总额控制，对公共债务风险进行预防，对公共治理危机进行应对，拓宽财政支出的覆盖范围，强化个人的支出受益权。此外，有效的财政问责机制也是工具理性的重要组成部分，信息是实现有效问责的物质保障，财政问责机制必须被赋予充分的共享信息激励才能得以实现。

（二）民主参与

公共理性的充分表达离不开预算的民主参与，民主参与的有效性则受到参与方式和过程的制约。按照参与方式的不同，预算民主包括间接民主预算和直接民主预算两种，目前间接民主预算在世界范围内更为普遍，但由于信息不对称以及委托代理问题的产生，间接民主预算制度使公民对政府的信任度逐步降低。为了重塑公民对政府的信任，以巴西、美国为代表的多个国家开始在地方政府层面引入直接的公民参与式预算，通过赋权于民，使利益相关者共同参与决策，共同管理公共事务，优化政策执行和强化政府问责。

过程参与也制约着民主参与的效率，民主治理主体能否对预算过程产生实质性影响取决于其能否参与实际的决策过程。公民通过积极主动地争取资金分配的权利，参与资金分配过程，并准确表达其对公共服务的需求，可以对预算决策产生实际影响。

三、民主治理在我国公共预算中的实践：成就与问题

（一）我国公共预算民主治理过程中取得的成就

在财政国家转型过程中，各国对预算的认知也在逐步转变，出现了由国家预算向公共预算再向民主预算转型的认知趋势，中国也不例外。现阶段，我国预算尚处于公共预算阶段，离民主预算的目标还存在较大差距，民主治理是实现公共预算向民主预算转型的助推器，近年来中国在公共预算民主治理的实践中取得了积极的成就，具体表现为以下几个方面。

第一，制度的元治理功能得到强化。政府和学术界长期以来一直积极致力于探索适应中国发展的预算管理机制，如探索建立权责发生制的财务会计与收付实现制的预算会计并存的政府会计体系、建立全口径预算、形成基于宏观经济预测的中长期预算、逐步扩大权责发生制财务报告的试编范围等。为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新的《预算法》改进了预算控制方式，强调各级政府应建立跨年度预算平衡机制，通过设置预算稳定调节基金弥补以后年度的预算不足。在地方债务管理方面，新的《预算法》从举债主体、用途、规模、方式和风险控制等方面进一步规范了政府对地方债的预算管理。这些尝试和探索，修正和完善了传统的预算会计体系和年度预算所存在的弊端，有效地约束了职能部门和地方政府的支出权限、举债权限，把权力关进制度的笼子，体现了制度的元治理功能。

第二，预算公开透明程度进一步提高。近年来，我国为预算透明度的提高作出了一系列的努力，包括政府预算报告编制的不断完善、政府预算报告科目的细化、新的预算收支分类改革的实行以及中央各部门预算、决算和三公经费的公开等。新《预算法》在信息公开方面也增加了新的条款，“除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项做出说明”。与此同时，审计署作为独立的部门会对每年的公共预算执行情况进行审计，并定期发布审计结果公告。这些预算公开透明的努力进一步强化了政府的受托责任，并对政府的执政能力提出了更高的要求。

第三，公民对预算的问责意识逐步增强。每年两会前后，人大代表和一些学者在审阅政府年度预算报告的过程中会提出预算报告中的一些困惑以及存在的问题。2012年政府预算报告在全国人代会上的反对票创历史纪录，这反映出代表们问责意识的提升，同时也意味着当前的预算体系难以满足公民的现实需求。然而，问责意识增强只是财政问责能力增强的一方面，真正意义上的财政问责能力增强，不仅要求预算参与主体具备正确的财政问责意识及问责意识的充分表达，还要求作为工具理性的预算制度本身问责、纠错能力的提升。

第四，我国的参与式预算步入试点阶段。温岭、哈尔滨、无锡等多个城市进行了参与式预算的试点工作，成效良好。以温岭市为例，2006年温岭市开始实行参与式预算，公民通过民主恳谈的形式参与年度预算方案讨论，市人大代表审议政府预算并决定预算的修正和调整，实现实质性的审查监督。通过民主恳谈，温岭市形成了以人大预算审查监督为主的新河做法和以公民协商建设项目为主的泽国做法。在此基础上，新河镇在表决预算修正案前，增加了大会辩论程序；泽国镇从2008年起将会前民主恳谈范围由城建预算项目拓展为整个财政预算。试点工作为参与式预算的扩围提供了宝贵的经验，优化了财政资金的配置效率，强化了对基层干部行为的约束，激发了基层人大的活力，也使决策更加体现民意。

（二）我国公共预算民主治理过程中存在的问题

公共预算民主治理的核心在于预算权力的制衡，集中体现为限制政府过度的征税权和约束政府不合理的支出权，确保公民纳税人权利的实现。但目前我国公共预算的民主治理存在着很多问题，与真正意义上的民主治理相差甚远，主要包括以下几个方面。

第一，公民的纳税人权利体现不充分。纳税人权利自由而有效的表达是公民价值理性最重要的体现。然而就实际情况来看，公民的纳税人权利在我国尚未得到充分体现：一方面，公民的纳税人权利未得到充分的法律保障；另一方面，公民的纳税人意识不强， 不能及时有效地行使纳税人的权利。现行的《税收征管法》、《行政诉讼法》等法律规定了公民的纳税人权利，规定纳税人享有延期申报权、延期缴纳税款权、申请退税权等，但这些权利只是低层次的纳税人权利，尚未涉及征税决策权、税款使用的监督权等高层次的纳税人基本权利，而这些高层次的权利也往往容易被绝大多数公民所忽视。同时，人大代表在有限理性和预算审阅时间短等因素的影响下缺乏充足的预算监督动机，致使纳税人权利在公共预算民主治理中体现不充分。

第二，预算权力划分机制缺乏必要的制度否决点。一直以来，人大对政府预算报告的审批缺乏必要的制度否决点，预算法中尚未对人大预算修正权的设计做出明确的规定，即没有规定修改预算案的权力、支出单项投票或整体投票的权力以及对支出、赤字等的限制权力，致使每年的政府预算报告按照多数票原则例行通过。预算报告是一个复杂而综合性的财政计划，不可能保证预算报告中的内容全面体现公共理性，人大审议是一个政治协商的过程，公共预算的安排应该在人大代表与政府之间的讨价还价过程中逐步确立。目前这种一竹竿打死的做法既违背了预算资金分配的科学性，制约财政可持续；又破坏了现代预算的民主性，使人大对预算的审批监督权流于形式。

第三，预算碎片化不利于效率和公平的实现。从中国公共预算的实际来看，预算碎片化现象已经相当严重，造成了支出膨胀、问责弱化、财政资金分配不公平等问题。具体表现为：一是在财政资金的分配和使用环节出现了预算与政策两张皮现象，各部门争取项目资金的积极性很高，“ 跑部钱进”的现象比比皆是，但项目落实的责任意识较弱，很多项目出现花钱不少，效果低下的局面。二是转移支付资金的预算管理不规范，专项转移支付的比重较高，一般性转移支付比重偏低。政府间的纵向转移支付在削减地区间的差距、保护弱势群体利益、化解特定地区和特定时期的公共危机等方面发挥的作用有限，而横向转移支付的作用更是微乎其微。三是自国际金融危机以来，地方政府通过融资平台发行了大量地方债，地方债管理的碎片化对财政可持续构成了新的威胁，地方债务发行管理不规范进一步刺激了支出的增加。预算碎片化所导致的软约束，既违背了总额控制的目标，降低了财政资金的配置效率和管理效率；又不利于满足真实的社会公共需要，降低了政府的执政能力，难以实现公平，阻碍了民主治理中的价值理性和工具理性的实现。

第四，参与式预算普及范围狭窄、缺乏相应的制度规范。我国公共预算的民主治理更多地体现为间接的民主治理，直接的参与式预算作用有限。目前，中国的参与式预算试点范围有限，试点地区的参与式预算主要是针对民生领域项目，项目数量较少，预算安排数额较小，直接民主在公共预算中体现不充分。而且，我国的参与式预算是自上而下展开的，参与式预算的实施与领导人及其行政理念密不可分，缺乏必要的制度予以保证，易导致“人走政息”现象的发生，不利于政策持续性和稳定性的实现。

四、中国公共预算民主治理的实现：目标与路径选择

公共预算首先是一个政治过程，其次才是一个资源配置过程，公共预算民主治理的本质是通过预算权力的制衡来满足社会公共需要，防范公共风险。其核心在于如何平衡“国家钱袋子”和“老百姓钱袋子”的关系——确立合理的税负水平，保证合理的支出结构与数量，实现受益公平。公共预算要实现真正意义上的民主治理离不开公共理性与民主参与的有机结合，价值理性和工具理性相互影响、相互促进，共同推动公共理性的提升和民主参与机制设计的完善，最终公共理性在有效的民主参与中得到充分表达，从而实现公共预算的民主治理。

（一）公共理性的无限接近与充分表达

由于公共理性具有自反性，社会公众无法实现完全的公共理性，只能随着人类社会的进步而不断向其靠近。同时，公共理性需要得到充分的表达，它将直接影响整个民主治理过程的结果。就目前而言，公共理性无限接近与有效表达需要依靠以下途径。

第一，建立中国纳税人制度，保障和行使公民的纳税人权利。纳税人权利的实现需要多方的共同努力：一是政府通过报纸、广播、电视等方式向公民普及纳税人权利的相关内容，将“税收法定”的理念传播给社会公众，增强公民的纳税人意识；二是发挥社会组织的治理能力，建立公民预算组织，帮助包括人大代表在内的公民读懂政府预算，推动公民参与预算的决策过程；三是建立中国纳税人制度，以制度的形式规范纳税人权利的内容，为保护公民纳税人权利的实现提供良好的制度环境。

第二，强化公共预算的系统性，继续提高预算信息的透明度，强化财政问责。完善现有的政府会计制度，建立收付实现制预算会计、权责发生制财务会计和成本会计相结合的三位一体的政府会计体系，进一步扩大权责发生制财务报告的试编范围，在此基础上将债务预算、税式支出预算等纳入公共预算的管理中，完善全口径预算体系，强化公共预算与其他几本账的统筹关系，确保预算报告的透明度与易读性。拟定中期财政战略与发展规划，调整预算年度，建立中期预算支出框架，逐步消除预算碎片化现象，从机制设计上增强预算的公共危机（如老龄化、气候恶化、自然灾害等）治理能力和财政问责能力。

第三，强化公共预算的公平性，继续规范转移支付制度的预算管理。考虑到公民个体的异质性以及公共选择中集体理性可能导致的不良后果，应将包容性价值观植入公共预算的编制审批过程，公共预算要多关注少数群体的利益。新的《预算法》提出财政转移支付要均衡地区间基本财力，以一般性转移支付为主体，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，专项转移支付不得要求下级政府承担配套。按照事权与财力相匹配的原则，应逐步扩大发达地区向不发达地区的横向转移支付规模，将转移支付资金的预算管理与支出项目的管理有效结合，通过必要的制度设计逐步减少地区间的差距，体现预算的公平性理念。

（二）民主参与的不断扩展与深化

结合中国改革的具体实践，公共预算的民主参与应遵循渐进式的发展道路，在渐进式的发展过程中，直接民主参与和间接民主参与在参与范围、参与程序等方面需要不断扩展与深化。

第一，延长公共预算的审议时间，强化人大对预算的审批权。财政部门要督促各职能部门尽早上报预算计划，及时编制相应的预算草案，让人大代表有充分的时间审阅预算草案；全国及地方人大应上收一部分征税权，强化在新税种开征、税种调整、废除过程中的话语权；增加人大代表对支出项目的预算修正权，提高预算审批的效率性，强化人大对预算的财政问责；建立完善的纠错机制，及时纠正预算决策与执行中的错误。

第二，扩大参与式预算的试点范围，加强参与式预算的制度化建设。进一步扩大参与式预算的试点范围，需要增加参与式预算项目的数量、适用范围和预算金额。通过制度化建设强化参与式预算的合法性和持续性，为公共预算的民主参与提供必要的法律保障，增强民主参与的有效性。

1. [印]阿玛蒂亚·森：《正义的理念》，中国人民大学出版社2012年版。

2.王雍君：《在大财政学框架下寻求大思想：花好人民的钱》，中国财政经济出版社2011年版。

3.李炜光：《李炜光说财税》，河北大学出版社2010年版。

4.刘尚希：《财政改革、财政治理与国家治理》，中央党校网2013年第3期。

5.马骏、赵早早：《公共预算：比较研究》，中央编译出版社2011年版。

6. John Rawls,“The Idea of Public Reason Revisited”, The University of Chicago Law Review, Vol.64, No.3, 1997.

7. http://www.oecd.org/tax/administration/Taxpayers’_Rights_and_Obligations-Practice_Note.pdf.

（责任编辑：赵云亮）

Democratic Governance in China’s Public Budget: Public Rationality and Democratic Participation

Zhang Cheng , Cao Xuejiao , Luo Pingyuan

Nowadays, democratic governance plays a crucial role in the construction of modern budget institution as an important part of national governance. The basic requirement of democratic governance in public budget is securing the taxpayer rights of the citizens in order to meet with the social public need. The realization of this basic requirement is greatly due to the dynamic combination of public rationality and democratic participation, which constitute the core of the whole democratic governance course and promote the democratization process of modern budget institution by their interaction.

democratic governance; public rationality; democratic participation