“大”政府还是“小”政府——浅谈政府规模与经济增长

刘晓然

“大”政府还是“小”政府
——浅谈政府规模与经济增长

刘晓然

从二十世纪开始，在政府干预经济的大讨论中，凯恩斯主义与新自由主义学派的主张逐渐产生了两极化的碰撞。经济发展应该基于政府干预还是依靠市场自我调控，成为经济社会中颇受争议的议题。本文认为，政府通过公共财政支出施加政府干预，能够影响经济增长。然而对发展中国家来说，过大或过小的政府干预都不利于经济发展。只有立足国情，选择合理适度的政府干预规模，才能促进经济稳健发展。

政府干预 经济增长 大政府 小政府

作者刘晓然，曼彻斯特大学全球发展研究所（曼彻斯特 M13 9PL）。

一、引言

二十世纪，经济学家和哲学家们在对于政府对经济的作用的讨论中，观点开始两极化。一方面，以约翰·梅纳德·凯恩斯为代表的凯恩斯主义学者认为，在市场经济中，政府应该通过干预经济来扩大有效需求，进而实现充分就业。另一方面，以弗里德里希·哈耶克为代表的自由主义和新自由主义学派主张，政府应从经济活动中撤军，因为市场有其自身内部的自我调节机制。前者会带来政府规模地扩张及更高的财政收入和支出，而后者政府一般仅充当“守夜人”的角色，会产生相对较低的财政收入和支出。在过去几十年里，发展中国家的政府对经济发挥着显著而多样的作用，这些都与政府经济干预以及政府规模密切相关。那么究竟如何度量政府规模以及政府对经济的作用呢？

二、度量政府规模

西方学者以政府干预下的经济增长为指标，来判定政府干预过大还是不足。而定义政府规模大小的指标却多种多样，包括政府的层级和人员规模、政府的经济干预规模（财政税收和支出）、中央与地方的财政分配以及政府效率等。例如，朗道将政府规模定义为政府消费占GDP 的比重，林德特和阿莱西那使用政府对社会弱势群体的转移支付来定义政府规模，林德特还认为福利国家是大政府的典型表现。穆罕默德使用政府税收收入和公共财政支出来衡量政府规模，是最通用的指标。按照上述标准，关于政府规模，普遍认同的观点是工业化程度高的国家的政府规模相对于欠发达国家的要大一些。在我国，最常见的政府规模度量指标同样是税负，也就是税收占GDP的比重。除此之外，为了辨别大政府和小政府以及明确政府对社会的影响，迄今为止，所用的指标还包括税收收入、公共财政支出、公共债务、公共投资占GDP比重、购买力平价比重以及GDP增长率等。

三、政府规模与经济增长

政府扮演的经济角色在相对发达或者欠发达国家的不同情境下差别明显。坦齐和卢德格尔提出，高收入国家的政府规模相对较大，而低收入国家则较小。在过去几十年里，高工业化程度的国家的政府规模显著扩张，并且由政府消费转变为更多的工资支出和转移性支付。然而，过多的转移支付会降低公共投资的比重，遏制就业的动力，因而会抑制经济发展步伐。另外，在一些低收入国家，层级组织失效和政治腐败盛行，转移支付实际流向目标群体的分量大大低于预期。阿莱西通过对比工业化国家和低收入国家的政府规模、政府支出结构和政府效率，发现工业化国家有过度投资转移性支付的倾向，而低收入国家政府却没有对基础设施、公共物品和公共服务进行足够的开支，这两种情况都会阻碍经济发展。在政府财政支出的构成中，除了转移支付，还包括工资支出，非工资的消费支出，对教育、交通、通讯、国防等的公共投资等。以公共投资为渠道，政府通过影响就业，在一定程度上影响经济增长。二十世纪六十到七十年代，在低收入国家中，规模相对较大的政府对经济发展起着全然积极的作用。如果把经济增长分为若干阶段，那么在低收入国家的经济发展初期，政府支出是经济增长相当不可或缺的因素，因为它们通过公共投资的方式源源不断地输送着稳定的资金，促进经济起步和加速发展。

随着政府规模的持续扩张，公共支出由公共投资和政府消费转为公共服务和转移性支付。比如扩大政府对教育的公共支出会产生更明显的社会效应，因为提升人力资源的质量会使经济获得更长效的动力，同样，基于新古典主义增长模型，教育会对经济贡献更长久的助力。然而，随着经济发展和工业化水平的不断提高，收入和增长累积到了较高水平，高税收和高支出的大政府也未必一定能促进经济，除非我们可以判断政府干预是否逐渐由提高税收转为提供公共服务和社会福利。否则，即使是大政府，也可能会阻碍经济步伐。

四、案例分析

我们以政府财政政策和经济产出为指标，衡量发展中国家政府规模。财政政策包括税收和政府支出，通过引入政府税收、支出和经济产出，我们可以衡量发现：规模越大，政府干预越强，对经济的影响力更强。发展中国家的大政府是指政府税收和支出占GDP的比重能促进经济增长，但是GDP增长可能由人口膨胀导致，所以人均GNI比GDP总值更能反映以家庭为单位的收入状况。另外，发展中国家的收入水平各不相同，形成了区域性的差异，因而跨国比较也要将发展中国家按照收入水平进行分类。因为国家变量具有很大的差异性，为了缩小差异，我们选取同一地区收入水平相当的发展中国家进行比较。在高收入的发展中国家中，税收和政府支出在GDP中占据的份额接近高工业化国家，一定程度上讲，政府干预促进了经济增长。然而，规模过大的政府阻碍增长也屡见不鲜。而在收入相对较低的发展中国家中，低税收和低政府支出带来的低收入不足以支撑经济增长，在此情况下，低效率更加恶化了政府绩效，这类政府属于发展中国家中规模较小的政府。

（一）高收入发展中国家的大政府

对于收入水平较高的发展中国家，政府可以承担更高比例的支出，经济发展所需的物质基础包括各项基础设施相对完备。然而，大政府一定是经济增长的推动力吗？本文以经济收入、税收和政府支出为指标，选取欧洲东南部的10个发展中国家进行比较，分别是阿尔巴尼亚、波斯尼亚、保加利亚、克罗地亚、匈牙利、科索沃、马其顿、黑山、罗马尼亚和塞尔维亚。时间跨度选取在2007-2014年，以避免某些特殊时期外部因素带来的干扰，比如政局动荡。所选取的10个国家税收和财政支出占GDP比重均超过20％，相对于一些此类指标比重低于15％的发展中国家，选取的10个国家均是强政府干预、高收入的发展中国家。世界银行的数据显示，所选10国的人均年收入都超过3000美元（如表1），并且GNI一直维持稳定或平稳增长的趋势，因而我们可以以GDP年增长率做为衡量经济增长的指标。

表1 人均GNI 单位：2005年美元价值

表2和表3的数据分别为税收和政府支出占GDP比重。按照数据，这些国家可以被分为两类：一类是两项指标均低于35％的国家，有阿尔巴尼亚、保加利亚、科索沃、马其顿和罗马尼亚，从数据中看，这类国家的政府规模相对较小；另一类是两项指标接近或高于40％的大政府，包括波黑、克罗地亚、匈牙利、黑山和塞尔维亚。

表2 政府税收收入占GDP的比重 单位：％

表3 政府支出占GDP的比重 单位：％

从表4中可以看出，波斯尼亚、匈牙利和塞尔维亚总投资比重低，而这三个国家恰恰是政府税收和公共支出比例最高的国家。相反，阿尔巴尼亚、保加利亚和罗马尼亚政府规模相对较小，也同时拥有比重更高的总投资。此外，通过不断增长的购买力平价，这些小规模的政府也可以回应社会福利，这也是衡量经济进步的重要指标。

表4 总投资占GDP的比重 单位： ％

事实证明，大量社会投资和不断增长的购买力平价是经济增长的助力。在这些国家中，政府规模较小的国家获得了更好的经济产出，一定程度减少征税有助于累积更多的社会投资。表5以GDP增长率进一步证明了上文的结论，规模相对较小的政府获得了更高的经济增长率。以阿尔巴尼亚的总投资比重和GDP增长率与10国所在地区的最高和最低水平进行比较，图1和图2显示，阿尔巴尼亚的总投资和经济增长都接近地区的最高水平。而二十世纪八十年代的巴西恰恰可以成为反面教材：过量政府投资带来生产力低下的就业，大大抑制了经济活力；同样，八十年代初，墨西哥政府的征税最大化恶化了企业发展状况和总体经济态势。在经济发展进程中，这类发展中国家的大政府被视为“过度”。

表5 GDP增长率 单位： ％

图1：阿尔巴尼亚总投资水平与地区最高、最低水平对比

图2：阿尔巴尼亚GDP增长率与地区最高、最低增长率对比

（二）低收入发展中国家的小政府

很多发展中国家，尤其是非洲和南亚的一些国家，仍处在发展的初级阶段。如果没有初期的资本积累和显著的经济发展，这些国家将会一直处于低收入水平的边缘。政府支出拉动增长在发展初级阶段有着举足轻重的作用，因为企业投资在这一阶段很少，也就谈不上市场的形成了。政府支出为基础设施建设提供了关键的资本投入。此外，阿莱西那在谈到小政府的缺点时指出，在欠发达国家中腐败和低效普遍存在，而这也影响了政府干预和经济运行的结果。为了证实这一观点，本文选取一些国家横向比较2007-2014年间的经济运行情况。选取的国家有乌干达、肯尼亚、吉尔吉斯共和国、中非共和国，这些国家（表6）的人均国民生产总值（年均1000美元以下）较上述（表1）中较低（年均3000美元以上）。

表6 人均GNI 单位：2005年美元价值

从表7和表8中可以发现，在从低到高排列的时候，中非共和国和乌干达的政府规模在这一组中相对较小。相比之下，肯尼亚和吉尔吉斯共和国的政府干预则显得更强，我们可以从公共支出占国内生产总值达15％以上看出来。

表7 政府税收收入占GDP的比重 单位：％

表8 政府支出占GDP的比重 单位：％

公共支出在这些国家里提供了大量投资，也为公共部门提供了就业机会。此外，根据世界银行2015年的报告显示，公共支出也促进了社会服务、医疗、教育以及其它社会福利的发展，政府干预产生了客观的经济效益。从表9和表10中可以看到，中非共和国在国内生产总值和收入增长上的表现不佳，2013年又经历了经济严重衰退的考验。对于乌干达来说，尽管在国内生产总值上有所增长，但是其人均国民生产总值增长趋势不稳定，并且在2012年严重滑坡，2013年的经济也十分萧条。肯尼亚的经济增长趋势相对稳定。对于吉尔吉斯共和国，尽管不太稳定，但也保持了持续增长的趋势。由此，中非共和国和乌干达因为政府规模过小，缺少了必要的政府对经济的干预，是经济发展较慢的一个重要原因。

表9 GDP增长率 单位：％

表10 GNI增长率 单位：％

五、几点结论

定义发展中国家政府规模的大小实际上是为了衡量政府在这些国家经济发展中作用的大小。在多数情况下，市场经济还是引领经济发展的主要动力。然而，政府可以通过干预经济来对经济活动施加影响，并促进经济的发展。

分析政府和经济活动的关系，最重要的一点是理清政府如何影响经济的运行。鉴于政府收入和支出是政府影响经济活动最基本也是最直接的渠道，可以用它们来定义政府干预，反映政府规模大小，并根据人均国民收入分为高收入组和低收入组。通过横向对比东南欧的十个国家，可以发现，高收入发展中国家的政府对经济的发展有很强的干预行为。而在四个低收入发展中国家中，政府的规模相对较小，无法为经济活动提供足够的资金支持或是政府经费的使用趋于低效，也制约了其经济的发展。在发展中国家中既存在大政府，也存在小政府，但其对经济的影响，应根据国情及所处经济发展阶段判定。

发展中国家为了经济上有更好的发展需要优化其政府规模。对于经济发展水平较高、政府规模过大的国家而言，削减政府收入和投资可以有效地刺激经济增长，吸引生产力更强的企业投资。对于经济发展水平较低、政府规模过小的国家而言，接受国际货币基金组织的资金援助有助于建设与经济发展相关的基础设施，政府也能从扩大政府投资中获取更多的税收并在经济活动中施加更大的影响力。

参考文献：

1. 顾昕：《最优政府规模、 经济社会协调发展与大政府—小政府之争》，《学习与探索》2016年第1期。

2. 刘志生：《论我国政府经济职能的定位及实现途径》，《上海经济研究》2008年第2期。

3. 王全兴、管斌：《市场化政府经济行为的法律制裁》，《中国法学》2004年第1期。

4. Afonso,A., & Jalles, J.T., Economic performance and government size, 2011.

5. MATEO, S., “Small government or big government?”Albanian Journal of Agricultural Sciences, 2015.

（责任编辑：赵慧）

“Big”Government or“Small”Government ---On Government Scale and Economic Growth

Liu Xiaoran

The positions of Keynesian and Neoliberal economists towards the role that the government should have in the economy were polarized since the beginning of the twentieth century.The most controversial issue exists in the economic society is whether economic development should rely on government or market mechanics.By increasing public expenditure, government could impose intervention on the economic growth. However, in developing countries, both over-sized and too small governments would hinder economic development.The best way to promote economic growth is holding specif c national context and choosing the most proper government size.

government intervention; economic growth; big government; small government