我国涉农领域事权划分研究

马国贤 任晓辉 刘志阔

我国涉农领域事权划分研究

马国贤 任晓辉 刘志阔

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任。具体到涉农领域，如何科学地配置各级政府涉农事权，成为清晰界定各级政府涉农支出责任的重要前提。本文正是基于这一背景展开，聚焦研究我国各级政府间涉农事权划分，在对山东、浙江和湖南三地进行实地调研的基础上，提出涉农领域事权划分方案。

事权 划分 涉农 研究

作者马国贤，上海财经大学公共财政研究院教授、博士生导师（上海200433）；任晓辉，经济学博士，上海财经大学公共经济与管理学院讲师（上海 200433）；刘志阔，经济学博士，上海财经大学公共财政研究院讲师（上海200433）。

一、 我国涉农领域事权划分研究概述

（一）涉农事权

对于涉农事权的界定，我们分解为两点：事权与涉农事权。什么是事权？我们认为，事权是与事务、事责相关的词汇。行政学上事务指公共事务，指政府应管的事。将若干相近的事务集合起来，就称为政府职能。因而，事务是公共管理的基础。事权指行政部门在管理该事务时应赋予的权力——若无相应的权力或权力能力，他们就会管不了，管不好。从宏观角度，楼继伟部长提出“事权是指不同层级政府的职能性质”；事责是指行政部门在管理该事务上应承担的责任。按权力与责任对称原则，一级政府的事权事责，取决于公共事务在多级政府间如何划分。可见，事务是公共管理的核心和依据。然而，由于事务与事权、事责在对象上的一致性，加上易被理解为经济学的公共事务，因而我们可用“事权”来描述事务。或者说，当我们说某一事权时，也包含了该事务及责任归属。从这点说，涉农事权指涉及农业的事权。

对“涉农事权”的含义可有两种解释：一是狭义的涉农事权，指政府涉及农业的事务。二是广义的涉农事权，是指一切涉及“三农问题”（农业、农村和农民）的政府事务。 在“三农问题”上，由于农业是最基本的问题，同时它又是弱质产业，也是混合产品，既有私人投入，又有政府公共服务投入问题，因而它是理顺涉农财政体制的关键。为此，本文聚焦农业公共产品问题，开展涉农事权划分研究。

此外，涉农事权划分问题是在我国行政模式由“权力型政府”转向“责任型政府”的背景下提出的。虽然本文没有展开责任型政府研究，但它的四个管理特点：公共委托代理、目标——责任管理、信息公开、绩效管理，在文中将反复提及，它们是构建我国新型涉农事权关系的制度基础。

（二）农业公共产品与涉农事权

农业公共产品指涉及农业产业的公共产品生产和提供问题。农业是我国的基础产业，由于其发展受到市场风险和自然风险“双重约束”，因而比起其他产业来具有弱质性。而政府提供农业公共产品是为了减少这两种风险，降低农业的外部成本。农业公共产品除具有公共产品的一般特性，同时又具有以下自身特性：（1）定向性。它是由政府专门向农业产业提供的，而在其他行业是不存在的。（2）服务上的地域性、专业性。以植保为例，南方水稻地区需要政府提供治理稻螟虫服务，而北方的玉米区就不需要。由于不同地区，不同农业产业对农业公共服务的需求不同，因而，它既具有地域性，又具有专业性。（3）受益上的公共性。如鸡瘟、猪瘟是养殖业的公害。虽然政府提供预防服务成本不高，但整个行业受益。（4）外部性。外部性指这类服务的利益是向外扩散的，或者说，它的受益者并非是服务提供者，而是其他人。按性质，农业公共产品分为纯公共品和准公共品。按行业它可分为农业、林业、水利等公共产品。农业公共产品（服务）的种类繁多，例如，向农业（林业、水产）提供的农技、土壤、农业区划、植保、家畜家禽防护、农机技术、良种选择、水利及水管等（过去称为“七站八所”），以及农产品产地检验和农产品网络（这两项是适应市场经济的农业服务）等。其特点是政府花钱不多，但所有农户受益。乍看来，似乎农业公共服务与涉农事权是两回事，但事实上两者有密切联系：小概念的涉农事权就是农业公共服务。两者内涵上的一致性，为我们研究涉农事权提供了新视角：在市场经济下，政府既不能，也不该将农业发展的一切包起来——否则农业将失去活力而重回计划经济时代；政府应该做好该做的事——提供农业公共服务，而将其余事务交给农民和市场。这是我国现阶段农业政策的基本立足点，也是本文研究的立足点。

二、我国财政支农的历史

（一）古代我国政府的扶农支农

在历史上，我国是农业国家。在漫长的封建社会里，无论从国家治理，还是从社会稳定，农业都是立国之本。从巩固统治出发，政府在劝民务农桑的同时，还采取了一些扶农、支农措施。

一是总结和推广农业生产技术。在秦朝初期，秦始皇为巩固中央政权，打击诸侯势力，进行了“焚书坑儒”。他在公元前213年和公元前212年焚毁书籍、坑杀“犯禁者四百六十馀人”，但农书、医书不在禁止之列。北魏末年（公元533年-544年）贾思勰编写了《齐民要术》。“齐民”，指平民百姓；“要术”指谋生方法。该书总结了六世纪以前黄河中下游地区农牧业生产经验、食品加工与贮藏、野生植物利用，以及治荒方法，详细介绍了季节、气候、不同土壤与不同农作物的关系，是中国最早的农书。《齐民要术》受到了政府重视，官方出资刻印推广先进农业技术。此外，历代政府还资助出版农书，如元代初农司编纂《农桑辑要》、明代徐光启《农政全书》等。

二是赈济和治理河道。北宋时，王安石在浙江鄞县期间，治理了河道水患；范仲淹任江苏兴化县令时，主持修建了沿黄海的“范公堤”，都是福泽万民的重要水利工程。明清以后，黄河泛滥成为朝廷心腹之患，为此，政府除拨款赈济外，还拨专款治理河道，组织人民大规模治河。如清朝康熙年间，朝廷任命靳辅治黄，后来还设立河道总督，负责治理黄河和永定河。

三是实行地方官考绩，促其重视农桑。在历史上，秦朝实行对外官考绩，称为“上计”。“在秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出、盗贼多少，上其集簿”。州县的考绩材料直接递交皇帝。由于农业生产好坏与一个县的户口、垦田、赋税完成、盗贼多少密切相关，因此历代地方官员都很关心和支持农业。考绩也一直被延续和采用。此外，一些地方官还出台了劝民务农桑措施。

以上情况表明：第一，农业是封建社会的根本，因而在中国，历代封建王朝都采取了很多扶农、支农措施，虽然目的是为了巩固封建统治，但也起到了促进农业发展和社会安定的效果。第二，政府的扶农、支农措施集中于农业公共产品上，如推广农业技术、修建水利工程和实行地方官考绩等，促使他们重视农业公共产品的供给等。这一经验值得我们重视。

（二）改革开放以来我国财政支农政策沿革

财政涉农事权和支出责任的划分是伴随国家财政涉农政策演变的轨迹而开展的。近年来，中央财政不断加强涉农资金项目管理，创新监管机制，并以涉农资金整合为突破口，推动了涉农事权和支出责任划分的进程。

1978年改革开放初期，国家在“解放思想、实事求是”方针指导下，建立联产承包责任制，农村体制改革取得显著成效。1982-1986 年，连续五年的中央一号文件以“放权让利”为导向，掀起了农村经济体制改革的浪潮。1983-1985年的三个中央一号文件，改革并完善了财政体制，赋予地方政府一定的财权，这在一定程度上协调了中央与地方的利益分配关系。“六五”时期支农支出有所缩水，“七五”时期又采取了一系列增加支农投入的措施，财政支农政策的支出规模、结构和效率都得到了极大的改善。

2002年以后，中央将财政支农上升到前所未有的高度，提出了统筹城乡、“四化同步”、“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”等重大战略，出台了一系列强农惠农富农政策。为支持农村贫困人口脱贫致富，财政部门逐步构建了财政综合扶贫政策体系，采取综合性政策措施，支持农村扶贫开发，并不断加大财政专项扶贫资金投入力度，农村贫困状况明显缓解，自我发展能力逐步增强，我国的农业综合生产能力也在不断提升。

据统计，2003-2012 年，农田有效灌溉面积从8.1亿亩增加到9亿亩以上，农业科技进步贡献率从46.6％ 提高到54.5％，农作物综合机械化率从35％ 提高到57％，良种覆盖率达到96％以上。粮食生产水平逐年提高，亩产从577.7斤增加到706.5 斤，总产量从8613.9亿斤增加到11791.4亿斤，且连续六年稳定在1万亿斤以上。与此同时，农村基础设施建设也日趋完善。

2015年，中央一号文件进一步提出了围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收，加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设等五个方面、32项措施，是多年来最全面的“一号文件”。总之，从自改革开放以来的涉农政策梳理看，以农业增产、农民增收为中心，中央政府给予农业、农村和农民问题最大关注。

三、 我国涉农事权划分上的问题及原因

（一）涉农事权划分上的问题

1.农业基本公共服务体系严重萎缩

农业基本公共服务指在农业公共事务中，那些受益面广、直接面向农民的事务，如农技推广、牲畜防疫等。这些事务属于基础性事务，是国家制定农业政策的依据。而病畜治疗、农民种什么庄稼、农产品如何销售等，则不属于此类。在这里，我们将重点研究我国的农业基本公共服务问题。我国的农业基本公共服务，在农业税费改革和实行“乡财县管”前，主要是由乡镇政府设立的站所机构(“七站八所”)，向农民直接提供专业服务，如农技推广站、林业站、水利站、畜牧兽医站、渔技站(在沿海乡镇设立)、农机管理站、农经管站等。在国家推行“乡财县管”改革后，“七站八所”大都被撤销。相应地这项服务也就直接停止了。但我们在山东、浙江和湖南等省实地调查后得到的结论是农业基层服务体系，不仅需要，而且应当加强，这主要基于以下原因：

第一，从政府治理上说，农业基层服务体系是联系政府与农民的桥梁。他们在传播先进农业技术，促进农业生产力发展，宣传农业政策方面，有着政府无法替代的作用。而取消这项服务，从科学种田上来说是得不偿失的。

第二，从法律上说，提供农业基本公共服务既是农业法等法律规定的政府责任，也是政府的庄严承诺。法律的原则为：对于权利，权利人可以放弃或转让，但对于义务或责任，责任人不可转移，也不可撤消。就是说，只要这个地区有一个农民存在，或者法律未经修改或变动，那么政府就无权停止这项服务。

第三，从我国农业生产看，即使经济发达地区，实行集约经营的农户仍是少数，大多数还是自耕散户。如湖南华容县农业人口为43.5万人，其中采取家庭农场等集约经营的农户为368户，从业者不超过2000人，仅占农业人口的0.46％。这至少说明：集约经营的农户比重很低，在科学种田、科学养殖上不足以起到示范、带动作用，科学种田依然要靠政府提供技术；即使是集约经营农户，其经营规模也有限，他们的科学种田、科学养殖也需要靠政府指导和服务。因此，将此作为撤消乡镇农业站所的理由并不成立，也不符合国情。

总之，从以上几点看，各地撤消乡镇农业站所的做法是不合理的。无论从法律上、政治上层面还是从落实中央“十三五”规划，实现全面小康和农业持续发展来说，乡镇农业站所不仅有存在必要，而且应当加强。

2.三项涉农政策交叉重叠，三级政府的权责不清

在涉农事权上，除了农业公共服务体系建设外，涉农事权还涉及政策。而在诸多的涉农政策中，经过梳理，我们认为最重要的是粮食安全、新农村建设、农民增收三项政策。按其属性，它们分属于农业政策、农村政策和农民政策。因种种原因，我们对这些政策缺乏顶层设计，中央、省和市县三级政府缺乏明确的事权划分，责任主体不明确，造成了资源上的浪费和政策上的低效。

（1）粮食安全缺乏合理的战略路径，补贴过滥，支出效应递减

“粮食安全”我们可做两种解读：第一种，指提高当年的粮食自给率，尤其是除饲料粮外的口粮自给率。一国的粮食自给率高，则安全性高；否则就风险大。第二种，指实施粮食自给战略。从战略角度，市场经济条件下粮食安全至少包括：一是有足够的高稳产良田，保证国内的粮食生产。二是有配套的补贴政策，使农民在市场经济和尊重种植自主权下，能自愿选择种粮，以保证当年粮食自给率。三是政府有足够的种子储备，以备荒年时农民能及时转种粮食作物。以上三项属于措施级。比较两种理解，前者趋于短期和功利，因而不属于战略级，而是“政策性措施”；而后者立足于长远，是真正的战略。我们所说的粮食安全战略就是指后者。从实施看，我国的粮食安全战略正在由第一种思路转入第二种思路，国家既重视当年粮食生产，同时开展了高稳产田建设。但因缺乏路径的顶层设计，因而问题多多，浪费和低效率问题突出。

①高稳产田建设无序化。即“上面是十个部门管涉农资金，下面是‘九龙治水’”。从“上面”看，管涉农资金的有：发改委、财政、科技、水利、林业、国土、农业、交通、民政、扶贫等部委。从县级看是“九龙治水”，如：发改委的新增千亿粮工程；水利部门的“小农水”工程；国土部门的土地整理；财政部门的农业综合开发、现代农业发展项目；农业部门的示范农业项目；烟草局的烟草基地建设等，虽然它们的名称不同，但实质都是高稳产田项目。虽然这些部委都想积极参与国家粮食安全战略工程，但问题是钱都是来自中央、省财政拨款；到县里，它们都是要求划块耕田搞高稳产田开发，而且为了出“绩效”，都想要好地。县级政府出于无奈，只能将那些已被农业综合开发过的耕地交给部门搞“二次开发”。因此，虽然每年的统计成绩斐然，但全县高稳产田的比重并无提高；再者因开发标准不同，效果难以评价。有的还因为破坏了原有水系，县级政府不得不出巨资，另修渠道来补救。这些说明，建设高稳产田是好事，但“好事还应好办”，否则将导致无序化而降低了绩效。

②涉农补贴上的无序化。自2004年起，为保障粮食安全，调动农民种粮积极性，中央陆续出台了粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴等政策。这对促进粮食增产和农民增收起到了重要作用。但由于国家对涉农补贴缺乏科学规划和合理的责任划分，致使各地涉农政策性补贴“变了味”，补贴泛滥，效用递减。一是涉农补贴过多过滥。在调查中，我们发现：从补助项目看，从覆膜、耕地、插秧、施肥、打药，再到庄稼收割、贮藏等，几乎每个农业生产环节都有补助项目，其复杂、繁琐程度前所未有。二是补贴品种多，凡是政府倡导的都搞补贴，如粮食补贴、棉花补贴、蔬菜补贴、地膜补贴等。三是补贴上“隔靴搔痒”，补贴的收入归土地承包人，而经营者却得不到。如种粮补贴是给土地承包人的，有的承包人在外打工多年，却每年得到上千元政府补贴，而真正的种粮大户却得不到。四是补贴总额失控。对于补贴规模究竟有多大，我们在湖南华容县算过一笔账：该县有农业人口为43.5万人，2015年农村人均收入为1.5万元。而据调查，政府的补贴性收入占农村人均收入的3％。按此计算，人均获得补贴450元。县财政涉农补贴约为2亿元，而2014年该县地方公共财政预算收入仅为4.8亿元。总之，涉农补贴失控，既造成县级财政困难，也造成了我国转移支付多、散、乱而难以控制。

③三级政府在粮食安全上事权不清。一是2014年中央“一号文件”指出：加大力度落实“米袋子”省长负责制。由此，省级政府是粮食生产的责任承担者，但粮食安全不仅指当年的粮食生产，而更重要的是高稳产田建设，其责任该归谁并不清楚。二是在粮食生产上，虽然责任人是省级政府，但需要落实到县乡，而补贴则来自于中央、省、市县三级政府。三是由于在行政管理上，我国尚未引入委托代理和绩效评价机制，因而在粮食安全上三级政府的责任不明晰。

④过度的政策性补贴也限制了农民的生产经营自主权，降低了预算资金绩效。一是政府的过度补贴，已脱离了经济利益补偿关系，而成为实用主义的“政府抓手”，凡是政府提倡的都给予补贴，这就削弱了农民种植自主权。二是过度补贴造成效用递减，绩效下降。浙江省2014年调查了17项以水稻为对象的补贴，补贴项目从种子到农机，再到耕地、农药、化肥、收获等各环节，按稻谷产量计算各类补贴合计为2.4元/公斤，而同期稻谷的收购价才3元/公斤，基本上回到了“政府补贴，农民种田”的计划经济思路上。

（2）新农村政策目标不明确，建设进展缓慢

新农村建设也称“美丽乡村建设”，是党的十六大提出的重要农村政策，其核心是重新规划小生产下过于分散的农村居民点，建设新的村庄，解决自来水等问题，以缩小城乡差异。按原先设想，它采用“以县为责任主体、三级共同帮建”路径。为此，中央和省级投入了大量资金，住建、卫生、教育、交通及农业、水利等相关部门积极参与。我国新农村建设实施10多年来，总体上说是有成效的。但从事权上看也存在诸多问题，影响了投入效果：一是新农村建设缺乏时间表；二是虽然中央制定了“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的原则，但缺乏相应标准，因而无法检查效果；三是受托人为县级，尤其是农业县，不具备相应的财力能力，而只能是“等靠要”，而有财力的中央和省级政府却不承担此责任，即使有，他们的专项转移支付也是“友情赞助”，而不是责任。相应的问题为：

第一，以新农村建设为目标的资金项目重叠，资源浪费。例如：中央设有补助行政村文化设施维护、文化体育活动等的专项，省级也有类似项目，市级又有“新型农村社区建设”专项。这些项目在内容上有交叉重叠。

第二，政策与农村实际脱节。一些省出台的政策标准过高，由于各地农村的经济和社会发展不平衡，因而往往适应性不强，出现了“超前”或“低标准”问题。虽然各级政府虽投入了大量资金，但由于未解决当地新农村建设最迫切的问题，而效果不佳。比如，一些地方以高额补贴来引导农民建高标准厕所，但却因没有自来水而用不上，即使修了，随着农民搬入新村，厕所也就废了。各地的农村供水、乡镇道路建设，也遇到了类似的难题。

第三，新农村建设专项资金主要来自于中央和省的专项转移支付，往往要求县级政府较高比例配套，地方财政压力大，新农村建设整体推进缓慢。以湖南省华容县为例，农村安全饮水工程、农村清洁工程等涉农项目，即使获得了上级拨款，县级尚需配套30-70％的专项资金。若全部配套，约为该县一般预算收入的1. 9倍，根本无力做到。

第四，上级对各类专项的评估、检查、验收频繁，县级因缺少工作经费而无力接待。此外，这些检查工作扰民过多，县级工作强度、压力大。

（3）农民增收政策责任归属不明确，影响政策效果

“农业增产，农民增收”是我国农业政策基点。应当说，在“农民增收”上，我国三级政府均有投入，但由于该政策的归属和责任不明确，因而虽然政策满天飞，却没有哪级政府或部门真正为农民增收负责。从我们在湖南省华容县调查情况看，农民增收主要来自外出打工、政府补贴，而农业收入是停滞的。据该县提供的资料，2015年该县农村人均收入为1.5元，高于全国水平，但按收入结构的话，外出打工收入占70-80％、政府补贴占3％。就是说，来自农业的收入尚不足30％。由于近年来外出打工者的收入相对停滞，而农业收入又上不去，因而政府补贴越来越是农民增收来源。这至少说明：一是虽从统计上看农民年年增收，但来自农业的收入是停滞的，其比重是下降的。二是政府补贴已成为“农民增收”的重要来源。既然政策性补贴已无法退出，那么惟一可行做法就是兴利除弊，控制总量，将它纳入粮食安全战略，建立稳定的、级差性的补贴机制，以充分发挥其积极作用，减少消极作用。

3.三级政府涉农事权厘不清，资金分配、管理上权责不匹配

目前，我国在多级政府涉农事权上缺乏合理划分，其规定散见于《宪法》、《预算法》等法律和国务院的体制文件中。主要问题为：

（1）三级政府涉农事权长期未厘清

宪法规定，中央、省和市县三级政府都有管理农业事务的法定责任。而在集权型体制下，上级的事权往往就是下级的事权，他们通过考核、一票否决等，将本级责任变成下级政府责任。在现行财政体制下，由于财力是上级控制的（这在中西部地区更为突出），因而下级政府缺乏实现责任的财力手段。这就形成了财力逐级上移，事权和责任下移，县级有责无权，过度依赖上级财政的现实。

以湖南省益阳市为例，近年来中央和省级政府对“三农”的支持力度持续加大，投入逐年增加。2014年全市共计支出涉农资金74.28亿元，其中62.46亿元来自中央、省级转移支付，占全部涉农支出的84.09％。扣除农村社会事业、公共服务支出后，2014年益阳市涉农支出为33.67亿元，其中上级专项为29.38亿元，占87.26％。湖南省华容县2014年涉农总支出为5.64亿元，其中上级财政补助为4.95亿元，占87.77％。上级政府拥有资金权，可随意出政策，而县级政府因由于在财政上过度依赖上级，因而只能事事“按上级指示办”，几乎没有决策自主权。因而存在着事权与支出责任的严重背离。在我国，国防、教育和涉农领域是国家预算的三个主要支出部门。然而自上世纪90年代国家提出“三农问题”的近20年里，相对于其他两个部门，涉农投入的绩效是最差的。这就引起了我们对涉农事权上是修补完善“事权下放+转移支付专项”模式，还是采用“责任上收+委托代理”模式的讨论。俗话说：“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。两种模式孰优孰劣，值得讨论。

（2）专项资金上“配套”和“半截子工程”比较突出

我国在涉农问题上存在着事权与支出责任的严重不匹配，这就导致了以下问题：一是上级政府将涉农拨款视之为权利，而不是责任，为此他们会设置许多条件，“配套”就是条件之一，而县级政府的做法是“承诺归承诺，没有钱就另想办法”。二是政府有了钱就任性。上级政府掌握着项目决定权，出台涉农政策通常可通过发文件、设专项“大包大揽，一竿子插到底”；县级政府则无话语权，被动接受。三是配套项目往往成了“半截子工程”。据益阳市反映，由于湖南省对洞庭湖区和湘、资、沅、澧水未实行流域管理，而将其划归120多个县，因而即使流域性水利工程，也实行省级承担50％，其余由市县配套的制度。由于市县缺乏配套能力，因而往往是工程做到一半就停工，这种只有投入而无有效公共服务的“半截子工程”，造成了公共资源浪费。

4.农林水事权交叉，职能上划不清

从部门职能看，政府的涉农事权分别归属财政、发改委、扶贫、农业、林业、水利、畜牧、国土、交通、教育、卫生等部门管理，因而存在着多头参与，可又谁也不负责的问题。比如，农、林、水、工、青、妇、教、科、文以及社保等部门，都有农民教育培训经费，可他们对农民培训的覆盖率和培训效果不承担责任，因而往往是“登记了身份证”就了事。又如，在高稳产田建设上，虽然有“九龙”参与，但却是各做各的，而县长们怕得罪“上面”而无法协调，结果是政府是花了钱，农民赔了耕地，“九龙治水”成了“九龙无水”。

（二）原因分析

对上述问题，我们可从认识性、体制性和管理原因三方面进行分析：

1.认识性原因

就认识方面看，我国存在着对政府在市场经济下的作用认识不足，以及过于追求短期利益等问题。

（1）对政府在市场经济下的作用认识不足

在市场经济下，政府代表公共利益，因此维护公共利益和提高绩效是其目标，也是农业政策的“底线”。然而，在现实世界里，人们往往认为它们太抽象，而喜欢找到具体的、功利的目标替代它。比如，我们往往将“三农问题”归结为投入不足，而简单地将农民摆脱贫困的方法归结为依靠政府多投入，认为投入多了，“三农问题”将迎刃而解。这就驱使我们对农业搞各种补贴，且补贴标准越来越高。由于对市场经济下的农业经济规律缺乏认识，因而事与愿违，投入越多，效果也越差。那么，市场经济下的农业经济规律是什么呢？对此，我们整理出以下几条：

第一，应严格区分政府与市场界限，将政府应做的事回归政府，将农民应做的回归农民自己。而农业基本公共服务是处理两者关系的基本界限。至于农民能否充分利用政府提供的条件致富，应是他们自己的事。

第二，农民致富应靠其自身努力，政府只能提供必要的外部条件，包括知识技能培训、交通和商业信息、高稳产田条件等，而不能过多介入。

第三，农业发展和农业生产力的提高应依靠科技和市场竞争，发挥市场的“优胜劣汰”机制。为此，我们应鼓励农民面对市场，学会自己走路，而不是靠过度补贴，将他们保护起来。否则，我国农业将永远缺乏活力。

然而，我们在调查中发现，以上三点正是我们所缺少的，无论是补贴上的“越位”，还是在公共服务上的“缺位”，都说明了这一点。

（2）政府的作用是维护公共利益，而不应过度追求短期利益

政府的作用是维护公共利益。公共利益具有外部性，虽然政府从中得不到什么，但人民却广泛受益。当然，这是对政府的总体要求。然而受地位限制，不同级次政府对公共利益的体会是不同的，层级越高，对公共利益的追求越强烈，而基层政府受视野、预算等限制，会更倾向于现实利益。我国的县级政府之所以撤消乡镇的农业站所，并非不知道它的农业生产作用，而是政府觉得将钱花在这方面得不到利益——不会增加财政收入，不如将它花在城建或招商引资上实惠，这是典型的短期利益作祟。这也告诉我们，除非提升这部分服务的级次，否则即使给县级再多的钱，也很难保证他们会自觉将其用于农业基本公共服务上。

2.体制性原因

在行政学中，人们将政府类型划分为权力型政府和责任型政府。表现在体制建设上，权力型政府是以权力为中心处理多级政府关系的，在政府内部，以管理权力作为划分行政机构的标志。权力型政府的基础是科层制和过程管理。科层制是将行政机构分为政府领导、局级、科级、办事员等层级，下级服从上级。过程管理指领导不断地发出指令，下级执行指令，组织实施并反馈结果。因此，人们有时也将权力型政府称为官僚政府。权力型政府的优点是政府的决策、命令可以通畅无阻地贯彻下去，因而行政效率高。而缺点是领导的错误指令也能通畅无阻地贯彻，它排斥了财政问题这一公共管理要素，因而易产生官僚主义、浪费和腐败等三大难题。责任型政府将政府的公共服务提供视为承诺和责任，根据政府的事责来配置权力（事权）和预算，因而是一种以责任为中心的体制。这一体制的特点：一是以政府责任为中心；二是预算被列为公共管理要素，以绩效为目标，因而有利于治理官僚主义、浪费和腐败难题；三是以委托代理为政府行政基础。

在涉农事务上，我国长期存在事权与事责不匹配，有责者无权无钱，而有权有钱者却无事责的体制问题。这一体制是在权力型政府下形成的。在这种体制下，涉农资金管理上混乱，权责不匹配和低效率有其必然性。党的十八大提出建设事权与支出责任相匹配的财政体制，就是责任型政府的财政体制。只有在责任型政府的体制下，涉农资金上的混乱和低效率才能获得根本解决。当然，责任型政府“转型”的前提，是我们有一个对涉农事权的科学划分方案。

3.管理原因

除了以上两点外，我国涉农事务上多级政府间关系理不顺，资金绩效不高，还有管理上的原因：

（1）目标不明确，政策效果相互抵消

管理学认为，管理必须目标明确。在涉农问题上，我国的现实却非如此，而是客观上存在“三个三”：三级政府，即中央、省和市县政府的涉农责任不明晰；三大政策，即国家粮食安全政策、新农村建设政策、农民增收政策相互“搅合”，政府责任理不清；三大涉农部门，即农业、林业、水利部门的职能界限模糊。“三个三”相互绞合，犹如一团乱麻，“剪不断，理还乱”。

在我们看来，关键是尚未厘清涉农事务的目标，“你想要什么”不清楚。本来，涉农事务目标应是清楚的，即农业增产，农民增收。这是政府唯一想要的。然而，现在除这些外，我们还设了许多附加目标，如缩小城乡差异、实现农民收入公平、种什么作物、养什么牲畜等，目标多且相互打架，就等于无目标，导致涉农政策虚化。

（2）忽视农业公共事务，导致“补助满天飞”

在市场经济下，政府农业事务的基础是向农民提供基本公共服务——那些农业发展不可或缺，但又是农民个体所不能做、不愿做、做不了的事务。例如，向农民提供农业（林业、水产）技术服务、土壤及农业区划、植物保护和家畜家禽防护，农机技术、良种选择、水管等——即过去的“七站八所”，以及农产品的产地检验和农产品网络（这两项是适应市场经济的农业服务）。基本农业公共服务的特点是具有外部性，政府花钱不多，但全体农户受益。然而，由于我们忽视了这点，多数县取消了乡镇农业服务站所，即使保留机构的，也缺少专业人员、技术和资金，这就导致了农业公共服务上的缺失。而为了追求“短期效果”，政府搞各种政策补贴，补贴项目越来越多，甚至有“能繁母猪补贴”。在农民看来，由于“补贴是天上掉下的钱”，因而多多益善，从而造成了效用递减。

四、我国涉农事权的划分方案

（一）建立农业基本公共服务体系

1.区分服务性和管理性事务，探索将服务性事务主要划归为中央层面

英国学者巴斯特布尔(C. F. Bastable，1892)提出了政府支出三原则，除了基础设施建设，基本公共服务的事权和支出责任应主要由中央政府承担。理由是：（1）从受益原则看，基本公共服务具有显著的区域外溢性，从实现人口全覆盖看，它属于全国受益的支出，应由中央政府负责。（2）从行动原则看，属于全国范围内统一实施的活动，支出应由中央政府承担。为确保“底线均等”，对经常性基本公共服务应由中央统一规划，统一制定最低供给标准并给予财力保障，以确保国家标准在各地普遍适用。（3）从技术原则看，与经常性公共服务不同，基础设施的地域属性较强，其资本性支出会形成不随人口流动而发生移动的有形资产，并在未来很长一段时期内为地方带来稳定收益。因此，除中央委托地方建设的受益广、协调难、技术难度高或者关系国际竞争力的重大工程外，其他基础设施应属地方事权，支出尽可能地由地方承担。应当说，巴斯特布尔的以上结论是准确的，也是西方国家理顺多级政府事权的依据，不过由于受政治体制干扰，有些事是中央政府想做而做不到的，如美国的义务教育采用地方自治体制。但尽管这样，他们在农业政策上做到了事权归中央。

农业基本公共服务是国家为保持农业经济稳定发展，由政府主导，采取免费或低收费方式向农民和生产组织提供的最低限度服务。按公共事务的性质，它们可分为服务性事务和管理性事务。服务性农业事务包括：农业区域规划，良种推广，农林畜水（产）业的技术推广和农民科技培训，植物保护、防疫和病虫害防治，农田用水管理，农林畜水（产）业人员培训，农机服务，平原地区的林业服务等，这类事务具有显著的外部性，接近于纯公共品，且总成本不高，因而适宜由政府无偿提供。但是，牲畜治疗服务费用、农田病虫害防治的成本费用，可以采用按成本收费方式。管理性农业事务包括：森林的管理和防火，水利工程和水资源管理，农业科技研究，良种的鉴定，农机具的鉴定和修理等。

我们建议，服务性农业事务应由中央统筹；而管理性农业事务由于具有管理特征，因而需要对其事权作具体划分。

2.对该方案的意见

将某些基本事务的责任主要划归中央，在我国有先例可循。2005年中央决定将农村义务教育由乡级事务划归县级管理，其经费分两种情况：一是对中西部省区实行中央为主、中央与省级共同分担的办法。二是对东部少数财力较强的省市，中央出标准，经费由省级政府负责。此即我国“义务教育经费保障新机制”，一举解决了困扰多年的中国农村义务教育难题。这实质上就是“上面承担事权和支出责任，委托县级实施”的做法。当时，设计该政策是基于以下考虑：①乡镇财政困难，出不起钱；②由于义务教育有外部性，乡镇获益有限，因而缺乏投入和管好的积极性；③义务教育作为国家战略，是中央和省级政府的法定责任，虽然农村义务教育的管理可委托县级政府，但中央、省级的支出责任理应承担，而经费分担就是承担责任的方式。随着新机制的实施，我国不仅理顺了多级政府在农村义务教育上的事权关系，保证了义务教育稳定发展，也使教育部拥有了实质性发言权，有利于实现规范管理。

该例至少说明：一是对于涉及国家战略或国家重大利益的事务，事权归属中央，有利于推进标准化管理，实现最低公平。当然，为了照顾不同地区的利益，作为补充，还应加上等价性原则，允许有条件的政府投入更多预算，采用更高标准。这点，我国在农村义务教育上就是这么做的。二是随着这些事务的事权上收，我们遇到的管理难题是“一放就乱，一管就死”。这点在农村义务教育体制上也存在。那么，怎样才做到“放而不乱，收而不死”，我们认为产生这一问题的原因，是我国在公共事务上长期采用一管到底的“自营”模式。从责任型政府角度，公共委托代理是可打破这一循环的。我国农村义务教育经费保障新机制正是采用了这一原理，从而取得了成功。

3.制度框架

第一，明确服务性农业事务的内容，组织有关部委制定农业公共服务的国家标准，并将其明确为农业基本服务的最低标准，必要时可通过修订农业法将其固化。

第二，按公共委托代理要求，由国务院以协议方式，将事权的管理责任委托给省级政府，并最终委托到县级政府。同时，国家建立“定向预算”或“授权支付”制度，将该事权的相应支出拨款到县级政府。

第三，为防止地方政府的“利己主义”行为，国家对农业基本服务应建立专项审计、绩效评价和责任追究制度，纳入各级人大常委会的专项监督。

4.补充建议

农产品产地质检的宗旨：解决我国农产品流通上的“玻璃门”问题。农民生产的零星农产品，因缺乏权威机构质检而信息不对称，导致市民因害怕农药残留超标“不敢买”，因而进不了市场。假如我们在乡镇建立质检所，对农产品就地质检，对达标的农产品给予条形码并可追查源头信息，不合格的就地销毁，这样不仅能解决“玻璃门”问题，确保了食品源头安全，而且将促使农民科学种田，科学施药。这可能是比“精准扶贫”更精准的措施。此外，还应以县为单位，建设全国性农产品购销网络。

(二)理顺三大政策和三级政府关系，建立分级涉农事权体制

尽管我国的“三农”政策项目繁多，但经过梳理，我们认为，最重要的是粮食安全、新农村建设和农民致富这三项基本涉农政策。就其内容，它们分别属于农业、农村和农民问题。当前，其共性的问题为：①政策目标不明确，目标与措施在路径上尚未完全相关；②三级政府事权划分不清或不合理，遇事相互推诿，阻碍了我国农业现代化进程，降低了公共投入效率。为此，合理地划分三项政策事权，是建立责任政府、理顺多级政府涉农责任、建立分工合作机制的前提。围绕这点，我们提出了如下方案：

1.以治理中低产田为中心建立“粮食安全”政策体系

第一，“粮食安全”属于国家战略。“粮食安全”的内容应包括高稳产田建设，当年粮食增产和留足必要的种子储备等。我们认为：粮食安全的根本是农田安全。若我国有足够的，且地力较好的农田（“高稳产田”达到80-90％），粮食生产则必然安全。即使发生大灾荒，农民也会主动将种植其他作物的土地转为种粮。“粮食安全”方面，中央层面负有不可推卸的责任。为此，中央在完成高稳产田建设后，粮食安全的日常事务可交由各省来办。

第二，以建设“高稳产田”为核心。①以“流域”为中心，以县为单位，搞好全国的土地综合规划，将居民点、交通建设纳入规划。②以县为单位，逐年按规划开展农田基本建设。治理中低产田的事权由中央通过公共委托代理机制，委托给县级政府，资金拨款到县，实行县委书记、县长负责制，而不再搞条条下达的“九龙治水”。③其目标为，力争用10年时间，经过开发，使全国的优质耕地达到80-90％。对纳入国务院连片扶贫开发的地区，可优先实施。④国家委托县级政府管理已完成高稳产田建设的土地，并以承包方式交给农民耕种。

第三，梳理简并各项粮食补贴，形成级差性补贴机制。在市场经济下，种植什么作物的权利应属于农户，但是，为了保证当年的国家粮食安全，我们需要建立一种稳定的、级差性的补贴机制来引导农民做出种粮选择。①结合WTO有关“绿箱”、“黄箱”的农业支持政策，简并名目繁多的各项低效率粮食补贴，由中央收回分散资金。但是，受补贴者应当是农户，而非土地承包者。②建立具有引导性的种植者（而非土地承包者）级差性农业综合补贴制度。如在合并各种补贴的基础上，对种植粮食作物者按100元/亩、种植非粮食作物者按30元/亩、对抛荒土地按0元/亩的标准发放补贴。对荒芜土地时长达到3年以上者，由村民委员会做出决定，收回其所承租土地，并转包给其他农户。2015年5月，财政部、农业部出台了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号），决定从2015年起在部分省进行农业“三项补贴”改革试点，建立综合补贴制度。我们建议，国家可将级差性补贴纳入试点，化繁为简，建立科学实用稳定的补贴政策。

2.“新农村建设”事权归省级政府，支出责任由政府和居民分担

由于“新农村建设”的外溢性有限，因而属于典型的准公共品，成本应该由政府和居民共同承担。考虑到各县在经济社会发展上的差距，借鉴浙江省“美丽乡村建设一事一议”的做法，我们认为，从行为能力看，将该政策的事权划归省级政府较合理。具体做法为：省级政府制定标准，将农业、交通、教育、文化等纳入规划，并组织实施，而具体实施则委托县级政府。在资金上，采用农民付钱、政府补助(主要是公益性部分，如道路，排水、自来水等)的方式。省级政府承担按标准拨款的部分，并组织项目验收和绩效评价。在日常管理上，浙江省“美丽乡村建设一事一议”的做法值得提倡。其做法：每个居民点由政府拨款40万元，居民承担20万元，如何使用由村民“一事一议”，做出决定后再由政府拨款，资金管理由村民委员会负责，不再搞政府采购。（详见专栏1）

3.“农民增收”事权归市（地）县级政府，支出责任以市场主体为主

“农民增收”政策具有地域性特点，且与市场有密切联系。例如，通过农业增产来增收，就涉及土地流转、农业产业化、扶持农业龙头企业和家庭农场、发展农村二三产业、农产品流通、发展乡村旅游、扩大劳务输出等诸多领域，因此，这项政策比较适合由县级政府属地管理。具体设想为：

① 按GDP和财政收入标准，划分农业县、半农业县和工商业县，对其实施定向（或授权）转移支付政策，如农业县为3000万元，半农业县为1000万元，专门用于“农民增收”方面，具体项目由县级政府确定。

② 对中央补助县级财政的资金，国家实行定向（或授权）转移支付。

③ 中央委托省级政府，对县区的农民增收开展目标——绩效管理，并加强审计监督和人大预算监督，对资金效率低的县，启动对县长的追责制。

(三 )厘清管理性农业公共事务的各项事权

1.种子、化肥、农药、农机具的认证和鉴定事权归市（地）县级政府

市级相关部门应对上述产品进行鉴定，决定它能否在本地区使用，并将通过鉴定的产品向媒体公布。此外，他们有责任推荐多个同类产品供农民选择使用。凡是未经过市级政府相关部门认证和鉴定的上述产品，不得在行政管辖范围内流通。市级部门若因推荐不当，造成农民损失的，将负有赔偿等责任。

2.林业应区分平原和山区森林事权，采用不同的管理方式

对于林业，我们应区分平原造林和山区森林，采取不同的事权归属制。平原造林事务应主要归入中央事权。由于平原造林，如经济林、生态林、防风林、“三北”防护林的特点是产权明晰，政府的作用是提供规划、技术、防护等服务。而砍伐管理等事务也包含在政府服务中，因此这类事务应隶属于服务性农业事务，事权主要归中央政府。对山区森林，应按“流域原则”，即水流到哪里，森林管理事权就归属相应的县级、市级或省级政府。比如，由于钱塘江上游的山森具有涵养水源功能，为此，森林管理的事权应划归省林业厅，由他们委托县级管理。若某一山林的作用仅仅是向下游城市或农业区供水，则事权归县或市级政府。

3.对水利事务可分成三类，分别确定事权归属

第一类：农田供水和水质监察，属于服务性事务，通过转移支付委托县级政府管理。

第二类：水利工程和水资源管理，属于管理性事务。事权划分原则为：一是按投资标准，“谁投资、谁管理、谁使用、谁收益”确定事权归属；二是按“流域原则”确定事权归属，目的是便于统一调水、配水、抗旱、防洪。例如，按流域原则，湖南省洞庭湖区和湘、资、沅、澧水系的事权应归省政府，由省级专业机构统一管理流域内的河道治理、挖沙、湖泊建设、水利调配、水资源分配等，其经费归省级政府承担。

第三类：跨区域的水利工程和水资源管理，可以采用两个原则：（1）协议原则，凡是上下游地区争议较大的，可由上级政府召集双方订立协议并监督执行。（2）利益补偿原则，凡是对下游地区有较大利益的水利工程和水资源，应按利益补偿原则，由下游地区政府向上游地区政府签订供水协议并支付相应的补偿金。

(四)其他涉农领域事权的划分

除上述三部门外，还有以下涉农事权问题需要厘清：

1.农业科技和良种研究

按收益原则，农业科技和良种研究事务应由市、省、中央三级政府进行，而不宜扩大到县级。其事权可按“谁的机构，事权归谁”来划分。

2.农业金融保险

金融保险是市场行为，但农业金融保险具有特殊性，政府适当地分担保费或贴息，或建立农业担保公司，有利于化解农业“双重风险”，解决新型农业经营者“贷款难”、“贷款贵”问题。为此，建议将这项事权归省级，由省级政府出台统一政策，通过招标，合理地确定几家保险机构，成立农业担保（保险）公司等。对于选定的保险机构，应当对其保险业务的绩效进行年度评价，定期清退业务和信誉不好的公司。

五、小结

在涉农事权划分上，本文回答了三个问题：①通过对现行涉农事权的调查和梳理，厘清了哪些事权应由政府承担，哪些应由市场和农民承担。②对政府承担的涉农事权，厘清了应归哪级政府承担。③回答了政府应采用什么方式来承担这些事务。受条件、时间和能力限制，以上研究只是粗线条、框架性的。

通过以上研究，我们深切地体会到，在市场经济下建设中国特色的农业政策和农业服务体系是事关农业稳定、农村发展和亿万农民福祉的大事。 同时也体会到，农业公共产品理论是理顺我国涉农事权的依据，责任政府是解决“三农问题”的钥匙。当前，困扰我国农业发展的难题并非是政府不重视，也非投入不足，而是缺乏有效的实施路径。本文就是在国家现行的农业政策下，以提高绩效为主线，对涉农事权的路径问题做了些探索性研究。最后，我们认为：

第一，必须以农业公共服务为核心，重新定义政府在“三农问题”上的作用。针对农业公共服务体系缺失带来的种种问题，我们应根据农业公共产品理论，系统地设计政府涉农事权，理顺三级政府、三大政策和农林水三大部门之间的关系。

第二，无论从实现农业基本服务最低公平、纠正农业公共产品因低层次政府提供而产生的失效，还是从减少三级政府“博弈成本”来看，都应科学划分服务性农业事务、粮食安全战略的事权，进行大胆创新。

第三，除了农业基本公共服务外，通过梳理现行政策，我们将“三农问题”归结为国家粮食安全、新农村建设和农民增收三大项。并就此提出了将新农村建设划归省级政府，在上级政府对农业县定向转移支付下，将农民增收划归县级政府的相关政策方案。

此外，针对农林水三部门职能交叉和三级政府的事权不清问题，我们分别提出了农业科研的管理原则、山区林业和水利事权按流域划分原则等。针对土地开发上的“九龙治水”，我们还提出了应当将中低产田治理的事务交给县级政府而不是部门的政策建议。

第四，我们认为，理顺多级政府事权是复杂的系统工程，必须牢牢把握住责任型政府的四个管理特点：目标—责任管理、信息公开、公共委托代理和绩效管理，从而解开涉农事权划分上的“死扣”。

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12. 宗宇翔：《财政支农事权和支出责任划分的国际经验及思考》，《当代农村财经》2015年第9期。

（责任编辑：梁洪波）

Research on the Division of Routine Power on China’s Agriculture-related Fields

Ma Guoxian , Ren Xiaohui , Liu Zhikuo

Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform adopted at the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China pointed out that we should establish a system that routine power and expenditure responsibilities are adapting with each other and strengthen the central routine power and expenditure responsibilities moderately. Specif c to the agriculture-related f elds, how to allocate the routine power among all levels of government becomes the important premise of clearly def ning expenditure responsibilities. The research is based on this background, and focuses on the division of routine power on agriculture-related f elds among all levels of government. On the basis of investigations in Shandong, Zhejiang and Hunan, the article proposes a scheme of division of routine power on agriculturerelated f elds.

routine power; division; agriculture-related; research