消极不作为：公职伦理的视角

谭咏梅



消极不作为：公职伦理的视角

谭咏梅

摘要：评判公职人员的积极作为与消极不作为，与其“公权组织—公众”二分角色一致。公职人员消极不作为现象，可概括为“拖”、“踢”、“盲”、“怠”。从道德视界看，公职人员的消极不作为概览在两大类关系的破坏：没有给上级提供有效信息和对下级提出履责要求；忽略各种委托任务、对抗性价值观及处理职责和义务间的矛盾。公职人员消极不作为的自我支持可以从个人品质的道德矮化、组织制度的科层固化、组织文化的模棱两可、社会期望的有事生非等方面理解，有针对性的阻断呈现在四个方面：持续从严治政、打破科层固守、创新组织文化、扩大公众参与。

关键词：公职人员；消极不作为；伦理

“为官不为”是广为群众诟病的作风顽疾。在其位谋其政，任其职尽其责。这不是很高的标准，而是基本的要求。习近平总书记指出，“所谓‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。党的干部都是人民公仆，自当在其位谋其政，既廉又勤，既干净又干事。如果组织上管得严一点、群众监督多一点就感到受不了，就要‘为官不易’，那是境界不高、不负责任的表现”①。如何评判公职人员的消极不作为，正影响着公职人员履责的道德依据和价值选择。

一、道德视界的公职人员消极不作为

评判公职人员的积极作为与消极不作为，与其角色是一致的，在角色规定的责任上得到体现。从行政主体的角度分析行政伦理的形式构成，行政伦理由行政组织伦理（即政府伦理）和公职伦理（即公职人员的职业伦理）构成。公职行政人员的基本责任本质上是维护公共利益，因此，公职人员的角色作为公共权力的执掌者，意味着他在“公权组织—公众”二分的两个区域履行责任：其一是作为公权执掌者与公众（包括落实到公民个体）的责任；其二是在公权体系内与上下级关系的责任履行，其中自然蕴含着公职人员个体与组织的关系，他在上下级履责中表达个体与组织的具体关系。

从现象上，我们可以看到有识之士对公职人员消极不作为的现象描绘，主要概括为“拖”、“踢”、“盲”、“怠”等现象。

——“拖”。“济南二手车市场管理比较混乱，多次咨询相关部门，他们均表示正在协调、正在制定文件、正在考察，但至今迟迟不见具体措施。”济南一家二手车市场的经理近日告诉记者。

——“踢”。近两年来，全国多地投资公司非法集资倒闭“跑路”事件频频发生，对于各类投资公司由谁来监管，却被踢来踢去，使不少案件不能“打早、打小”。银监局、金融办等部门认为，他们只负责监管金融机构、小额贷款公司等“正规”机构；工商部门则表示，投资公司在登记时无须前置审批，其非法集资活动隐蔽性强，难以在日常巡查中发现，并且即使发现也应“先刑事后行政”进行规制；而公安部门则表示，警方只有接到受害者的举报，才能立案调查，无法日常监管。

——“盲”。有些企业的污染严重，当地职能部门却无动于衷；山东兰陵县一合作社非法集资几亿元，在事发前当地政府相关部门却“视而不见”；湖北省监利县一开发商擅自违规加建三栋楼，相关部门却没有及时制止，最终相关责任人被处分。

——“怠”。2014年9月南昌出台政策严治为官不为，当月南昌市交通管理局女干警张某某上班时间上网购物，被处以行政警告处分。2015年5月4日，南昌市西湖区绳金塔街道城管干部魏某工作时间玩网络游戏，被处以行政警告处分②。

依道德视界看，从其角色要求的逻辑指向探究，公职人员的消极不作为概览在两大类关系的破坏：没有给上级提供有效信息和对下级提出履责要求；忽略各种委托任务、对抗性价值观及处理职责和义务间的矛盾等。最终导致对公众乃至整个社会的利益即公共利益的损害。

公职人员的领导作为决策者，依赖下辖各个部门各个层级的人员提供有效信息，而在现代社会的海量信息中，公职人员完全可能因为徇私或庸政懒政而少送、漏送甚至删除信息，误导领导者做出对自己有利的决策或与己无关但产生偏好的决策。公职人员本身也经常是领导环节中的一员，对下属的放纵实际上是对自己的放纵，因为对下属的授权要求上级清醒地认识自己的权力边际和下属的权力边际。一些领导看似宽宏大量，对下属包庇纵容，实则不希望下属看到自己的无能或取代自己的位置。这类消极不作为，还可能导致上级的决策就此止步。

公职人员作为公权执掌者，承担推动公共利益实现和为社会及公众提供公共服务的职能，也是社会和公众的合法信赖者，虽然委托—代理理论早对此作出了反应，提出“鉴于监督代理人活动的困难，委托人怎样才能激励代理人更好地按照自己的愿望行事”③。进一步应该有的关注是：“尽管效率在行政管理工作中十分重要，但未必是最重要的。正义、权利（如隐私权等）、诚实守信等也是需要考虑的价值选择。完成相互冲突的委托任务、解决对抗性的价值观问题以及处理职责和义务间的矛盾等，都需要伦理反思和伦理分析，可是它们往往都被委托—代理理论所忽视”④。由于权力来源的多元，公职人员的负责对象也是多向度的，按区域，一个大学的财务处长归校长管，按专业，他归上级财务部门管，这两个领导的要求不一致的时候，财务处长该怎么办？韦伯把科层制看作是一种中性的组织形式，有其特定的结构、行为原则和功能，并对它进行系统的研究和分析；而列宁则在一定程度上把它看作为资产阶级国家机器的代用词⑤。

在公权的指称对象上，公职人员有对公权组织内部与公权组织外部的责任冲突；在公权组织内部，有应对不同上级的责任冲突；在公众之间，有对这部分公众的责任和那部分公众的责任之间的冲突。这些冲突的处理显然并非易事，有意无意地忽略和拖延，可能让某些冲突在时间中洗刷掉，也可能是冲突升级，爆发突发事件。

二、公职人员消极不作为的自我支持

通常而言，人是有耻感的，这种耻感会让人感到痛苦，从而阻断不当行为的继续。公职人员消极不作为可以长久持续，说明公职人员的消极不作为甚至感觉正当，必有其内在的心理支持和所谓的充分理由，至少这些理由能说服他自己如此行动并保持此种状态。库珀认为，公职人员负责任行为的构成要素包括个人道德品质、组织制度、组织文化和社会期望⑥。由此，理解公职人员消极不作为的自我支持也可以从这四个方面入手。

1.个人品质的道德矮化

“共产党员也是人”的说法曾经喧嚣尘上，字面上该判断完全符合逻辑，得出的推论是：人所能做的共产党员都能做。但是，当这个命题不能反推为“人也是共产党员”的时候，我们就应该想到，共产党员被矮化了。同理，“公职人员也是公民”要求的是公职人员首先必须做一个合格公民，但不能仅仅停留于此，而应该是“公仆”。在道德上矮化个人品质，不只是个人道德品质受损，而且直接轻而易举地推卸个人责任。想方设法自我矮化是道德生活领域的常见现象，作为普通的个体，大可一笑了之，私人生活原本就不应该干预，有人愿意作践自己，那是不作不休，个体作践现象成为社会现象，恰恰也和公共权力的执掌者矮化个人道德品质相关，直接反映了他们身边的公职人员群体中缺少榜样的力量。

当公职人员把自己等同于社会其他人员，甚至等同于社会群体中的弱势群体，他完全可能在诸多的难题中表现出无奈，还可以找到自我安慰：非为不想，而是不能。我们再现一个常见情景：公众去职能部门办事，问办事员：什么时候有结果？回复的话语是：这个得由我们领导决定。再问：哪个领导决定，回答是：你问领导去。把自己推得干干净净。这个场景延续下去还有三种可能：其一是他能办，办了，故事就结束了；其二是他告诉你去找哪个领导，然后又分为两种情形：一种是领导把事办了，也结束了；另一种是领导把他批了：我管不管这事归你安排？！那么，他下次就记住了，故事就会回到开头，而且不会按假设往后走。所以最有意思的办事流程是：如果能直接找到职能部门的一把手签字，没有人愿意从办公室的基本程序开始走起。当然，也没有公职人员愿意变得更为主动和热情。

2.组织制度的科层固化

一个审批报告需要盖上百个公章的事情时有发生，但身处其中的人们却普遍感到无能为力。罗伯特·杰卡尔认为，管理机构是“道德迷宫”，它把“本质从现象中”分离出来，把“行为从责任中分离出来”，把“语言从意义中”分离出来。官僚制度“侵蚀了内部的甚至外部的道德标准，这不仅是一个关系个人成败的问题，也是一个管理者在每天的工作中都要面临的问题”⑦。

默顿观察到：“规则原本只是手段，现在却变成了终极目标；当‘工具性价值转变为终极价值’时，就会出现人们所熟悉的目标置换。无论在什么情况下，纪律（常常被等于规则）不被看成是针对具体目标的手段，而是变成了科层人员所在组织的直接价值观。”默顿解释了导致目标置换的四个主要原因：（1）科层制的规则和规范要求功能价值以外的象征意义。遵守规则能得到奖励；违反规则会受到惩罚。（2）对规则的了解程度形成了规则专家。（3）任何规则弹性都会被指责为偏袒。（4）政府机构没有竞争对手，过分遵循规则不增加组织成本⑧。正由于这种组织制度的科层固化，除了组织制度的制定者，一般公职人员没有能力也缺乏动力。

3.组织文化的模棱两可

人之所以存在，是因为人学会了社会性的生活，亚里士多德说“人天生就是政治动物”，就是对人参与合作组织自觉性的肯定。人在组织中形成人与人的交往、互信和爱，也生成排斥、怀疑和恨，还包括行动的公开与隐秘、利益的共享与私分、言语的共通与分隔等，由此形成不同的组织和同一组织的正式组织与非正式组织，以及特定的组织文化。

组织文化是组成组织的主体酿就的，对后来的进入者有先在约束力，又在后来进入者的主体性实践中不断新生，成为一个组织文化生生不息的历史进程。在这三个阶段中，第二个阶段也即约束阶段对公职人员的影响是最大的，这意味着首先我们必须服从先在的组织文化，同时它还构成我们创新组织文化的起点。我们的公权组织文化是什么样的状态呢？还是一个充满谚语并被各种谚语支配的时期。我们在公开场合讨论秘书政治已经不是一年两年，某国级干部的几任秘书被审查前，升迁道路顺风顺水，被审查后是问题多多。我们看到，为防止秘书政治的不良影响，习近平主席的军队改革措施之一就是清退大量秘书。吊诡的是，2015年10月7日，新闻报道某省长严重违纪正接受调查，其秘书此前一周正拟任副厅级干部，时年才33岁。当新进公职人员成为领导的秘书，至少被理解为很有才华并由此而更有升迁机会，而且，普遍而言，“秘书控制着工作的进程并在组织交流系统中扮演着举足轻重的角色”⑨。严格来说，秘书这个岗位是需要由很有才华也很有责任感的人来任职，得到较快的提拔也无可厚非，但是，这种情况很容易被理解为谁离领导近，谁就有机会，于是围绕在领导身边溜须拍马、阿谀奉承的人也就多了起来，竟至于抓住机会就和领导拍照合影并以此炫耀的不在少数。和领导在一起共事需要更强责任感的自觉，则被隐略了。

4.社会期望的有事生非

社会期望包括公务员的酬劳、法律的约束、公众的看法、大众文化中的公众形象等，目前，社会期望呈现出强烈的多面性，可以理解为有事生非。一方面是社会主义市场经济中主要以利益为驱动力调节资源，另一方面是要求公职人员保持高度责任感和落实具体责任，即便在被视为成功典范的新加坡，也时有公职人员违反法纪。习近平总书记非常坦诚地提到：“不可否认的是，在发展社会主义市场经济条件下，商品交换原则必然会渗透到党内生活中来，这是不以人的意志为转移的”⑩。

我们的问题还在于同时存在两个不可忽视的带有催化功能的基本事实：（1）个人政治资源和地方经济资源长期保持高密度衔接关系；（2）公职人员的公职还是一般职业谋生的一个组成部分，而获得这个公职的个人成本和社会成本都大大高于社会平均成本，构成群体属于社会知识精英部分，他们对酬劳的期待远高于目前的发放水准。这类社会期望的有事生非，容易造成公职人员与社会大众的紧张。

由于委托—代理关系的事实存在，公职人员在谋求自己利益的时候可以巧取豪夺已被抽象的公共利益和具体的公众利益，也可以在没有利益可得的时候对公共利益和公众利益的实现置若罔闻，这就是为什么在新常态治理下公职人员无利可图时顿失动力的根源，因为有些公职人员原本就没有那么高尚的道德品质和素养，利益诉求在市场经济的刺激下愈来愈强烈，预期到手的利益突然消失，这时候完全靠呼唤其职业良知来驱动积极作为，确实勉为其难。何况公职人员失去监督和约束的作为，无中可以生有，有事更易生非。

三、对似是而非道德理由的阻断

对应于公职人员的自我支持，我们对似是而非的道德理由做针对性梳理，其目的是为了制止这种理由的继续生长。为此，我们的阻断拟从四个方面展开。

1.持续从严治政

公职人员个人品质的道德矮化，在本质上背离了美德伦理在公职伦理上的要求，美德伦理不是要求一个人的德性从低往高培养，而是高标准、严要求，是高屋建瓴的道德垂范。在西方的公职伦理讨论中，公职人员的美德伦理一直是讨论的重点。在行政伦理学作为一门学科出现并发展的20年（1970～1990年），大多数关注该学科的学者和行政人员都致力于个人道德品质问题的研究⑪。当我们在讨论是制度正义重要还是个人正义重要的时候，通常在形式上会陷入“鸡生蛋”还是“蛋生鸡”的争论，究其实质，不管是制定制度、维护制度、遵守制度和修订制度，始终都离不开人的主体性存在。“如果一个组织终究要维护诸如正义、诚实这样的伦理准则的话，那么我们应该明白，最能维护社会正义的行为方式必须得到个人的公正行为禀性的支持，同时我们也还应该认识到，值得信赖的行为选择方式也必须受到个人说实话禀性的支持。”⑫

“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”。没有高尚的道德素养缺乏正确的是非观、权力观、事业观，不能正确处理公权部门内部关系和公私关系，各种消极不作为就在所难免。

2.打破科层固守

韦伯意义的科层制是自上而下的，这种自上而下的责任链导致最高级别的链环才有终决权，但这并不妨碍今天我们在上交问题时，同时上交我们所掌握的相关信息，这不仅仅是个人行为，在整个组织或政府对你个人的行为进行判断时，它意味着是否履行责任。当然，在科层制的改革中，最高级别的公职人员所负的责任更大。李克强总理上任后的一个重大行动就是改革行政审批制度，2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。伴随行政审批制度改革的深入，瓶颈逐渐显露，各方反映地方政府多实施的审批事项中很大一部分是由法律、法规、国务院决定和其他形式设定，地方政府无权进行调整。2015年10月9日，在国务院新闻办公室举行的政策吹风会上，国务院审改办新闻发言人李章泽表示，对于法律、行政法规和国务院决定设定的地方行政许可事项，加快论证步伐，成熟一批取消一批；对于部门规章、文件等其他形式指定地方实施行政许可事项，年底前原则上全部取消，需要新设许可的另走立法程序。

在科层的上下互动中。习近平总书记的经验总结是：上面的问题需要下面配合解决的就上题下答，下面的问题根子在上面的就下题上答，需要地方和地方、地方和部门、部门和部门联合会诊的就同题共答，前后照应、左右衔接，使查摆和解决问题做到纵向到底、横向到边。实践证明，只有坚持问题导向，从细处入手，向实处着力，一环紧着一环拧，一锤接着一锤敲，才能积小胜为大胜⑬。

3.创新组织文化

库珀提出，处理组织文化的伦理破坏作用取决于两个方面：首先，组织领导有必要认识到并不停地提醒自己：在组织文化中，自己是最明显的伦理角色模范。因为这样可以树立职员对领导的信任，并引导其下属采取同样的行动；其次，对道德行为看得见的、公开的奖赏是领导们参与和塑造其组织文化的另一种方式。颁奖的人和受奖的人都给组织的道德行为提供了榜样。受奖的人是某一具体组织里的伦理德性楷模；颁奖人的行为也鼓励了其他的人员向获奖者学习。这个问题上，中央公权组织已经有相当清醒的认识，如中央政治局带头围绕落实八项规定进行对照检查，开展批评和自我批评。又如中央政治局常委同志建立联系点并全程指导，深入联系点真诚谈心，对工作进行具体帮助。实践也证明，要从中央到地方的各级领导干部都能从我做起，改进工作才能立竿见影。在榜样示范上，我们强调“各级干部特别是领导干部要按照‘三严三实’要求，深学、细照、笃行焦裕禄精神，努力做焦裕禄式的好干部。各级党组织要旗帜鲜明肯定、表彰锐意进取的干部，教育帮助‘为官不为’的干部，支持和鼓励干部一心为公、兢兢业业、敢于担当”⑭。

4.扩大公众参与

公众是公权的所有者，也是公权的最终受益者，因此，公众对公职人员的公权运用能力和方式有监督和参与的权力，正由于此，伍德罗·威尔逊虽然一方面批评公众的无知、愚昧和自私，但另一方面又主张公众监督是必需的最终的，因为权力最终是公众的。不仅仅“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，而且只有获得立法和法律支持的公众和经常面对公众的政府，才会有真正的约束。

扩大公众参与的有效性在近期的群众路线教育中体现明显，通过群众路线教育，广大党员、干部受到马克思主义群众观点的深刻教育，贯彻党的群众路线的自觉性和坚定性明显增强。进一步认识到人民是历史的创造者，我们党来自人民、植根人民，各级干部无论职位高低都是人民公仆、必须全心全意为人民服务；进一步增进了同群众的感情、拉近了同群众的距离，增强了同群众一块过、一块苦、一块干的自觉性；进一步掌握了贯彻群众路线的工作方法，看到了在联系服务群众中的差距，增强了做好群众工作的本领。广大人民群众感到领导见得勤了，办事不卡壳了，政策能落地了，能掏心窝子的党员、干部多了⑮。

注释：

①⑩⑬⑭⑮习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，http：//www.china.com.cn/news/2014-10/09/content_33706515_3.htm.

②袁军宝、王菲菲、何丰伦、李萌：《向为官不为者动真格——重拳治理干部不作为调查》，http：//www.legaldaily.com.cn/index/ content/2015-09/30/content_6293097.htm?node=20908.

③④⑥⑦⑨⑪⑫（美）特里·L·库珀：《行政伦理学：实现行政责任的途径》（第五版），张秀琴译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第75页，第75页，第189页，第175页，第177页，第166页，第167页。

⑤⑧（美）彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，马戎等译，上海：学林出版社，2001年，第9-11页，第144页。

Negative Inaction：a Perspective of Public Office Ethics

TAN Yongmei

Abstract：The evaluation of positive action and negative inaction by public officials is consistent with their dichotomous roles of“public right organization-public”. Negative inaction of public officials can be categorized as“tardiness”，“evasion”，“neglect”，and“laziness”. From a moral vision，negative inaction of public officials does damage to two kinds of relations，failing to provide useful information to their superiors and failing to demand their inferiors to assume their responsibility，as well as neglecting commissioned tasks，conflicting values and the contradiction between duties and obligations. Such inaction can be explained, on behalf of the officials themselves，by the morally dwarfing of personal quality，strict bureaucratic institution，ambiguous organizational culture, and improper social expectations. It can be prevented by keeping on administrating strictly，breaking bureaucratic system，innovating organizational culture，and expanding public participation.

Key words：public official；negative inaction；ethics

基金项目：湖南师范大学青年基金；湖南省社会科学基金项目“竞技体育的伦理审视”（2010YBA177）；湖南师范大学马克思主义理论湖南省重点学科建设成果；湖南省教育厅“节约型政府视角下我国县级政府行政成本控制实证研究——基于湖南省G县的考察”（11K041）

作者简介：谭咏梅，湖南师范大学马克思主义学院讲师，博士研究生（湖南长沙410081）

（责任编校：文建）