广义国际规则的形成、创制与变革*

潘忠岐



广义国际规则的形成、创制与变革*

潘忠岐

国际规则可作狭义和广义理解。狭义的国际规则是指对国家行为和国际互动有约束力的规定，广义的国际规则除了指令性规定，还包括指导性原则和规范，以及各种制度性安排。国际规则的重要性在于，它是世界秩序的支柱，是国际社会超越国际体系的根本，不仅事关国际体系的稳定，还决定国家利益的实现。在国际体系中一直存在对国际规则制定权的争夺。其中，强国是国际规则的主要制定者，霸权主导的单边、双边和多边机制是国际规则的主要形成机制。非霸权国家一般通过国际组织和区域合作机制参与国际规则的制定。非国家行为体的参与则以非政府机制为主。国家参与国际规则制定与变革的能力主要来源于整体实力、领域优势和创制能力。霸权国家不能垄断国际规则的制定。只要具备必要的创制能力，并且至少在某个问题领域拥有相对优势，非霸权国家就有参与国际规则制定与变革的空间。

国际规则 形成机制 整体实力 领域优势 创制能力

作为国际社会中的主要成员，国家要在互动中形成良好的国际秩序就必须制定并执行能够更好地管理国家行为和国际交往的国际规则。在人类历史的发展过程中，世界各国已经有意无意地创造了数不胜数、涉及各个领域、形式多样的国际规则。阿姆斯特茨把它们概括为政治规则、经济规则、法律规则和道义规则。*Mark Amstutz, The Rules of the Game: A Primer on International Relations, Boulder: Paradigm Publishers, 2008.科恩把它们区分为7类：有法律约束力的成文协定、非约束性成文协议、君子协议、精神协议、默契协议、纯粹的默契协议和相互自我克制。*Raymond Cohen, “Rules of the Game in International Politics”, International Studies Quarterly, Vol. 24, No. 1, March 1980, pp. 129～150.显然，在不同领域、形式各异的国际规则对国家行为和国际交往的约束力是不一样的。但它们都是为管理国际关系而制定的，都在创建和维护国际秩序的过程中发挥效力。而要让国际规则发挥其应有的效力，规则的制定与变革是至关重要的。本文重点探讨的问题是，国际规则是如何形成和变革的，国家要积极参与国际规则的制定与变革需要具备哪些能力。在此之前，我们首先需要了解究竟什么是国际规则和为什么国际规则非常重要。

一、国际规则是对国际行为的约束

所谓国际规则，一般是指对世界各国国际行为和国际互动有约束力的指令性规定。国际规则既是各种原则和规范的具体体现，又与原则和规范一道主要通过国际制度得到执行。

在国际关系领域存在很多制约国家行为和国家间互动的国际规则。尽管与国际体系、国际制度、国际秩序等主题相比，国际规则并不是主流国际关系理论研究的重点，但还是有很多理论家在研究的过程中对究竟什么是国际规则、国际规则为什么重要、国际规则如何为国家所接受、国际规则如何形成和变革等问题进行了深入思考。*主要参见Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, chapter 3; Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1981, chapter 1; Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984, chapter 6; 罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著,门洪华译：《权力与相互依赖》(第3版)，北京大学出版社2002年版，第三章。他们的思考无疑为我们今天进一步研究国际规则及其形成机制奠定了重要的理论基础。

布尔早在《无政府社会——世界政治中的秩序研究》一书中就对规则进行了明确界定。他说：“规则就是要求或准许某一类人或团体以某种特定方式行为的一种指令性原则”。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, p. 54.由此出发，国际规则就是要求或准许国家以某种特定方式行为的“一般指令性原则”。尽管布尔的界定常被其他学者奉为经典定义进行引证，但他把“规则”等同于“原则”在一定程度上似有混淆两者区别之嫌。

克拉斯诺在界定国际机制的过程中对原则、规则、规范等相近的几个概念作了比较明确的区分。根据他的定义，国际机制是指“在国际关系特定领域里行为主体愿望汇集而成的一整套明示或暗示的原则、规范、规则和决策程序”。*Stephen Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables,” International Organization, Vol. 36, No. 2, Spring 1982, pp. 185～205. Stephen Krasner, ed., International Regimes, Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1986, p. 2.其中，“原则”是指“关于事实、因果关系和公正的信仰”；“规范”是指以权利和义务方式确立的行为标准；“规则”是指指导行为的特别规定或禁止某些行为的规定；“决策程序”是指制定和执行集体选择的主导实践活动。在克拉斯诺看来，规则是与原则和规范不同的东西，尽管它们一道构成国际机制的内核。

这样的区分同样体现在基欧汉的研究中。基欧汉认为，“规则比规范更为具体”，“规则更加具体地规定了机制成员的权利和义务”。“规则比原则和规范更易于改变，因为可以实现既定目标的规则可能不只一套”。*Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984, p. 58.基欧汉以国际货币关系领域的例子来说明规则与原则、规范的不同。二战后，国际收支机制中最重要的原则就是贸易和收支自由化。该机制的关键规范则是，任何国家都不能出于私利单方面操纵本国汇率。这个原则和规范在1971年之前是通过固定汇率的国际规则来实现的，但在1973年之后却是通过浮动汇率的国际规则来维持。其间，尽管原则和规范没有改变，但规则却发生了很大变化。基欧汉明确指出：“虽然布雷顿森林体系的规则在1971年至1973年间有所改变，但多边主义原则和相对自由的资本流动仍得以保持”。*Ibid., p. 208.这不仅说明规则相比原则和规范更为可变，它们之间并不存在一一对应的关系，而且还说明规则在很大程度上是原则和规范的某种具体体现。

规则与原则和规范之间的内在关联性说明它们之间既有区别，又密不可分。原则、规范和规则本质上都是国家行为的标准，都对国家行为具有某种规制作用，即准许某些行为并禁止另一些行为。基欧汉因此认为，要对原则、规范、规则和决策程序进行非此即彼的区分不仅是很难的，甚至是错误的。对他来说，从国际机制的四个要素中选择一个——特别是原则和规范或规则和程序——作为国际机制的界定性特征，就会导致一种错误的二分法，将原则和规范与规则和程序对立起来。在他看来，规范和规则在边际区域是很难明确区分的。将隐含规则与操作原则区分开来也是非常困难的。国际机制越强大，原则、规范与规则之间的联系就越紧密。他说：“事实上恰恰是原则、规范与规则之间的紧密联系给国际机制赋予了合法性”。*Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984, p. 59.

或许正是由于原则、规范与规则之间的这种密不可分性，布尔才倾向于将规则界定为“一般指令性原则”。就规则与原则和规范之间的紧密相关性而言，布尔将“规则”等同于“原则”的界定应该说也是合情合理的。由此，他从维持国际秩序的角度将国际规则区分为三套。第一套规则是指当今世界政治中“根本性或宪政性的规范性原则”，如国际社会的理念是人类政治组织的最高规范性原则。第二套是指国家间的“共处规则”，包括限制使用暴力、条约必须遵守、不干涉他国内政等。第三套是指“管理国家间合作的规则”，包括促进国家间政治和战略合作以及社会和经济合作的规则。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, pp. 67～71.布尔所枚举的三套国际规则显然涵盖原则和规范的内容。

借助原则和规范对规则进行界定或将规则等同于原则与规范的倾向不仅存在于布尔身上，也存在于大多数研究国际规则的其他学者身上。例如，克拉托赫维尔在1989年出版的专著《规则、规范与决策》一书中，试图对规则与规范进行区分，认为规则就是“让选择情境简单化的一种指令”。*Friedrich Kratochwil, Rules, Norms, and Decisions: On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs, Cambridge: Cambridge University Press, 1989, p. 72.但他同时强调，“所有的规则都是规范”，尽管“并不是所有的规范都展现类似规则的特征”。*Ibid., p. 10.无独有偶，奥诺夫也在1989年出版了一本有关国际规则的专著《我们缔造的世界：国际关系中的规则与统治》。他反对从功能角度把规则区分为管理性规则和构成性规则，因为规则按照定义都具有管理性，并因此建构各种社会安排。同样从功能的视角，奥诺夫将规则区分为指导性规则、指令性规则和承诺性规则。指导性规则跟食谱一样，告诉人们为达目的应如何行事。这类规则不具有约束力，也无法强制执行。指令性规则往往跟法律相关，就是规定违反行为会受何种惩罚的法律规则。承诺性规则是指互惠的条约性规则。*Nicholas Greenwood Onuf, World of Our Making: Rules and Rule in Social Theory and International Relations, Columbia: University of South Carolina Press, 1989, chapter 3.显然，奥诺夫所指称的指导性规则和承诺性规则更像是原则和规范，而不是严格意义上的规则。

如果说在严格意义上原则和规范是指导性的，那么规则就是指令性的，指导性的原则和规范只有通过具体的指令性的规则才能更直接地影响国家行为、塑造国际关系。原则和规范往往会给国家行为指明一个大方向，告诉国家行为体如何行事才是合规律、合道德的。规则则是一种更明确、更具体、更具可操作性的规定，它告诉国家行为体哪些事情是可为的，哪些是不可为的，违反相关规定会受到何种惩罚。规则是指令性的，它要求或准许国家行为体如何行事，但指令性的规则必须跟指导性的原则和规范保持一致。规则是原则和规范的具体化，通过对国家行为方式的具体规定体现指导国家行为的一般原则和规范。如果继续以基欧汉的上述例子为例，那么固定汇率和浮动汇率的规则就是贸易和收支自由化原则和国家不应单方面操纵本国汇率规范的具体化。

规则既是各种原则和规范的具体体现，又与原则和规范一道主要通过国际制度得到执行。布尔认为，规则规定行为体的行为模式，但规则要发挥效力必须依赖制度。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, p. 53.布尔所说的制度“并不一定指组织或管理机制，而是指一套实现共同目标的习惯和惯例”。*Ibid., p. 74.由于主权国家作为国际社会的成员主要负责让规则发挥效力，因此国家本身就是国际社会中的主要制度。*Ibid., p. 71.与此不同，克拉斯诺把国际机制看作国家间的制度性安排，把原则、规范、规则和决策程序看作国际机制的四个构成要素，将国际规则与国际机制关联起来。尽管以基欧汉为代表的新自由制度主义者逐步用国际制度的概念取代国际机制，但将国际规则与国际制度关联起来的传统得以延续。基欧汉在国际制度的定义中甚至更为强调国际规则的重要性。他说：所谓“国际制度”，是指“有关国际关系特定问题领域内经由政府同意建立的有明确规则的制度”,*Robert Keohane, International Institutions and State Power: Essays on International Relations Theory, Boulder, CO.: Westview Press, 1989, p. 4.是指“规定行为角色、限制活动、并塑造预期的持久的和相互联系的(正式的和非正式的)成套规则”。*Ibid., p. 163.在某种程度上，这是一种“制度即规则”的定义，尽管基欧汉认为国际制度除了国际规则还包括各种国际机制、国际组织、国际条约、国际惯例等。因此，他说，国际制度是指“指导世界政治诸要素的规则和协助实施这些规则的国际组织”。*Ibid., p. 3.显然，在基欧汉看来，国际制度既是国际规则本身，也是国际规则的实施机制。在此意义上，我们可以把国际制度看作国际规则的外化。

鉴于规则与原则、规范、制度等概念非常接近，且密不可分，因此我们可以将规则的定义区分为狭义和广义两种。狭义的规则就是指令性的规定，广义的规则除了指令性的规定，还包括指导性的原则和规范，以及各种制度性安排。因此，国际规则可以进一步被界定为对世界各国国际行为和国际互动有约束力的规定、原则、规范和制度。

二、国际规则在国际体系中的主要功能

国际规则作为约束国家行为的规定、原则、规范和制度，不仅对于世界秩序的维持、国际社会的形成、国际体系的稳定，而且对于国家利益的实现，都是非常重要的。

首先，国际规则是世界秩序的支柱。这一点布尔讲的再清楚不过。他认为：“世界秩序是人类社会作为一个整体为维持社会生活的基本或首要目标而采取的人类行为的模式或倾向”。*Robert Keohane, International Institutions and State Power: Essays on International Relations Theory, Boulder, CO.: Westview Press, 1989. p. 20.这些目标包括：维护国家体系和国家社会的存在；确保各个国家的独立和主权；促进和平；限制暴力；维持信誉；稳定私有财产权等。他进而强调，世界秩序的维持主要依赖于三个因素：基于社会生活基本或首要目标的共同利益观念、规定行为模式的规则、让规则发挥效力的制度。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, p. 53.尽管世界秩序可能在缺少规则的情况下偶然形成，如均势可能偶然地形成于国际体系之中，但秩序并不仅仅是偶然性的产物，它更是共同利益观念、规则和制度的结果。其中，规则的作用在绝大多数情况下都是不可或缺的。在国际社会中，旨在追求社会生活基本或首要目标的共同利益观念并不能明确地告诉我们哪些行为符合这些目标。只有规则才具有这方面的功能。布尔认为，世界秩序中和平相处的安全目标依赖于反对使用暴力的规则，协议稳定性的目标依赖于协定必须得到遵守的规则，占有权稳定的目标依赖于公共或私有财产权必须得到尊重的规则。*Ibid., p. 44.维持世界秩序的国际规则多种多样，可能是国际法、道义准则、习惯或先例，也可能只是操作程序或“游戏规则”。其中，在布尔看来，上文提到的三套规则对于世界秩序的维持最为重要，即“根本性或宪政性的规范性原则”、“共处规则”、“管理国家间合作的规则”。布尔强调，这些“广泛的、不断变化中的规则或准规则……为国际社会从模糊的共同利益观念走向明确的该观念要求采取何种行为的认知提供了手段”。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, p. 71.

其次，国际规则是国际社会超越国际体系的根本。对于布尔和他所代表的英国学派来说，国际规则不仅是世界秩序的支柱，而且是国际社会形成的关键。布尔和沃特森对国际社会的经典定义是：“一组国家(或在更一般的意义上说，一组相互独立的政治共同体)不仅在每方行为都是他方必要考虑因素的意义上组成体系，而且还通过对话和协商确立指导其相互关系的共同规则和制度，并承认维持这些安排符合他们的共同利益”。*Hedley Bull and Adam Watson, “Introduction”, in Hedley Bull and Adam Watson, eds., The Expansion of International Society, Oxford: Oxford University Press, 1984, p. 1.一组国家既组成国际体系，或用英国学派的术语来说“国家体系”，也组成国际社会，又称“国家社会”。国家被英国学派看作国际体系和国际社会的主要成员。国际体系与国际社会的不同不在于其组成成员，而在于成员之间的互动。布尔从国际规则的角度对国际体系和国际社会进行了严格区分。他认为，国际体系形成于两个以上的国家之间存在足够的联系与互动，对彼此的决策有足够的影响，并在一定程度上都作为一个整体中的不同分子行事。他说：“如果两个或两个以上国家之间有足够的交往，而且一个国家可以对其他国家的决策产生足够的影响，从而促成某种行为，那么国家体系或国际体系就出现了”。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, pp. 9～10.而国际社会则在于一组国家意识到彼此之间拥有某些共同的利益和共同的价值观念，他们在自认为处理相互关系时必须遵守一定的共同规则和共同制度的意义上形成了一个社会。“如果一群国家意识到它们具有共同利益和价值观念，从而组成一个社会，也就是说，这些国家认为它们相互之间的关系受到一套共同规则的制约，而且它们一起构建共同的制度，那么国家社会(或国际社会)就出现了”。*Ibid., p. 13.

再次，国际规则事关国际体系的稳定。对于英国学派来说，国际体系与国际社会之间最大的区别在于，国家之间的互动是否遵循共同的规则和制度。如果说国际体系主要以国家间的权力和利益关系为基础，那么国际社会则以国家间共同遵循的社会规则和规范为基础。但对于大多数现实主义者来说，国际体系的稳定同样也需要国际规则的支持。吉尔平在探讨国际体系的变革时非常明确地强调，国际规则影响国家间互动，是决定国际体系是否稳定的重要变量。他认为，导致国际体系发生变革的变量除了权力分配和威望等级，就是影响国家间互动的一系列权利和规则。*Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1981, p. 42.他说：“每一种人类互动的体系都必须有一套起码的规则和对权利的相互承认”。*Ibid., p. 34.威斯特伐利亚体系的维持在很大程度上就是依赖于三十年战争之后欧洲各国在《威斯特伐利亚和约》中确立的“一套导致该世纪后半期欧洲相对和平的规则”。此外，“《乌德勒支和约》、《维也纳和约》、《凡尔赛和约》等也都力图塑造一种稳定的现状，并确立一套相互承认的规则和权利”。这些条约及其确立的国际规则为欧洲各国解决争端、惩罚战败者和相互承认安全保障等提供了依据。*Ibid., p. 36.尽管这些国际规则并不能彻底消除战争，但它们却为战后新确立的国际体系维持相对和平的状态提供了重要保障。吉尔平不无遗憾地指出，“霸权战争(不幸的是)是国际体系发展和变革过程中起作用的和必要的组成部分”。“战争不仅导致体系中国家间领土的重新分配，而且还会形成一套新的体系规则”。*Ibid., p. 198.当然，反过来讲，国际规则有时候不仅不能确保国际和平，反而会诱发国际冲突甚至霸权战争，在国际权力分配发生巨大改变时尤其如此。在吉尔平看来，新兴国家对国际体系的挑战往往会从改变既有国际体系的规则开始。*Ibid., p. 187.围绕国际规则的斗争因此会直接关系到国际体系的稳定性。自由主义者相对而言更为乐观。基欧汉认为，即使在霸权缺位的情况下，只要有国际制度和国际规则，国家间就可以实现合作，避免冲突。他强调：“规则作为使合作合法化的象征，或是用来指导合作都是非常重要的”。*Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984, p. 237.“如果一个国际组织能够启用一套规则体系，它就能促使各国政府即使不担心报复，也会意识到名誉的重要性，从而改变其行为方式”。*Ibid., p. 239.

最后，国际规则决定国家利益的实现。按照布尔的观点，国家间共同利益的实现依赖于国际规则。但，国际规则除了有利于实现国家间共同利益，也会影响世界各国对各自特殊利益的追求。而这方面的影响显然是不平等的、不确定的，这在很大程度上是由规则的非中性决定的。从马克思主义的观点来看，国际规则并不是国际社会所有成员追求共同利益的工具，而是居主导地位的国家追求自我特殊利益的手段。布尔承认马克思主义的这个论点“极具洞察力”。他说：“显然，所有社会规则体系都浸透着规则制定者的特殊利益和价值观。由于在规则制定的过程中社会成员的影响力总是大小不一，因此历史上任何一个规则体系对社会统治者或主导者利益的服务都必然远胜于对其他社会成员利益的服务”。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, p. 55.受制于共同的国际规则，规则制定者和规则接受者从中受益的程度必然有别，并且往往更有利于前者。霸权稳定论把国际规则看作霸权国家为国际社会提供的一种公共产品。而霸权国家之所以愿意提供稳定、安全、秩序所需的国际规则，并容忍“免费搭便车”的行为，主要在于它希望能够从稳定的世界秩序中受益更多。*参见潘忠岐：《国际政治学理论解析》，上海人民出版社2015年版，第12章。但是，基欧汉认为，国际制度和国际规则一经确立便具有相对的独立性和自在性，并不随霸权国的衰落而丧失自身的稳定力和对国家行为的塑造力。因此，国际规则的制定者并不能确保国际规则一直会对自己更有利，国际规则即使对霸权国家自身利益的实现也具有很大的不确定性。美国在二战后确立的固定汇率规则曾使自己大为受益，但随着德国和日本经济的不断崛起，美国不但难以继续受益，反而受制于自己制定的这项国际规则。于是，美国将固定汇率改为浮动汇率，从而维持了相对于世界其他主要经济体的优势地位。霸权国家为了让国际规则对自己更有利就必须牢牢把握规则的制定权，而非霸权国家则必然致力于争夺国际规则的制定权。*参见Steven K. Vogel, “International Games with National Rules: How Regulation Shapes Competition in ‘Global’ Markets”, Journal of Public Policy, Vol. 17, No. 2, May～Aug. 1997, pp. 169～193.正是在这个意义上，布尔认为，那些试图改变国际规则的国家可能并不是真的要推翻那些体现共同利益的国际规则，如限制暴力使用、要求协定得到遵守和尊重财产权等，而是要改变这些规则的地位，使之不再服务于现存社会主导成员的特殊利益。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, p. 55.从理性主义的视角来看，所有国家都希望国际规则对自己更有利，因此国际规则的制定权之争不可避免，是国家间利益之争的必然结果。

三、国际规则形成的主要机制

国家既是国际规则旨在约束的客体，也是国际规则得以形成和发挥作用的主体。根据布尔的分析，规则并不是一种先天的客观存在，而是一种主观建构的产物。但规则又不仅仅是观念建构的产物，而是必须具有社会效力。为此，规则必须是制定出来的，必须得到传达，必须得到管理，必须得到解释，必须得到执行，必须得到合法化，必须能够适应变化的需要和环境，必须得到保护。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, pp. 56～57.规则要具有社会效力因此必须依赖于制度。在现代国家中，最能让规则发挥社会效力的制度就是政府。政府制定规则、传达规则、管理规则、解释规则、执行规则、让规则合法化、让规则适应社会的变化，并保护规则。*Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, New York: Columbia University Press, 1977, pp. 57～59.在国际社会中，最能让规则发挥社会效力的制度则是作为国际社会成员的主权国家，也就是说国家本身是国际社会中让国际规则发挥作用的主要制度。国家制定国际规则、传达国际规则、管理国际规则、解释国际规则、执行国际规则、让国际规则合法化、让国际规则适应变化，并保护国际规则。*Ibid., pp. 71～74.但跟国内规则的情形不同，国家是在无政府状态下，也就是在缺少最高权威的情况下，甚至在缺少国家间团结的情况下，让国际规则发挥效力的。

国家是制定国际规则的主体，并不是说国家是国际规则的唯一制定者，也不是说所有的国际规则都是国家制定的，更不是说所有国家都能(平等地)参与国际规则的制定。除了国家，任何其他国际行为体，包括个人、政府间组织、非政府组织、跨国公司等非国家行为体，也都是国际规则的制定者。例如，《日内瓦公约》作为约束战争和冲突状态下敌对双方行为规则的权威法律文件，就是杜南个人努力的结果。*参见李增刚：《国际规则变迁与实施机制的经济学分析》，《制度经济学研究》2005年第4期。国际规则有时候产生于习惯和先例，如国家间共处规则、大国间危机预防与管理规则。这些规则先是习惯，然后变成先例，再变成道义原则和规范，最后被纳入法律文件，成为国际规则。这个过程说明，国家作为国际规则的制定者有时候只是确认和批准某些国际规则，而不一定是创造国际规则。由于国家之间在实力和观念等方面存在很大差异，因此并不是所有的国家都是严格意义上的国际规则制定者。相比而言，只有主导国际体系的大国才是国际规则的主要制定者。但主导大国在制定国际规则的过程中往往并不是简单地将自己的意志强加于人，而是通过国际合作、借助国际制度等方式让其他国家也参与进来。因此，国际规则的制定是一个复杂的过程，没有统一的固定模式，国际规则的变革也是如此。其中，以主导大国为核心的单边机制、双边机制和多边机制，以国际组织为依托的多边机制，以区域合作为抓手的区域机制，以非政府组织、跨国公司和个人为主体的其他机制等，最能说明国际规则的形成和变革过程。

1.霸权主导机制

主导大国以单边方式制定和推行国际规则或许是历史上国际规则最初形成的核心机制。根据吉尔平的分析，波斯帝国可能是第一个立法者，它将治理国际经济关系的规则强加于其他国家，并对较小邻国间的争端进行调解。罗马帝国在地中海地区制定了自己的法典，并作为遗产给西方文明留下了第一部国际法。当代国际法主要是西方文明施于世界的，主要反映了西方文明的价值观和利益。因此，吉尔平指出：“尽管治理国家间行为的权利和规则总是不同程度地依赖于共识和相互利益，但权利和规则的首要基础是社会体系中主导集团或国家的权利和利益”。*Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1981, p. 35.强者制定规则的逻辑不仅适用于古代，也适用于当代；不仅适用于国内，也适用于国际。因为“在任何一个社会体系中，主导者总是声张自己的权利，把规则强加于弱小的其他成员，以便谋取特殊利益”。*Ibid., p. 36.

为了更好地为自己的特殊利益服务，当代国际体系中的霸权国家依然倾向于通过单边方式制定和推行国际规则。例如，美国要求在该国上市的外国企业必须遵守其资本市场规则，包括公司上市资格、会计准则、财务信息披露准则等。由于美国市场的规模优势对他国企业极具吸引力，因此美国原本国内的资本市场规则就变成了被很多国家接受的国际规则。*参见李向阳：《国际经济规则的形成机制》，《世界经济与政治》2006年第9期。不仅如此，美国还极力向他国推销自己的资本市场规则，尤其是会计准则，希望更多的国家都跟美国保持一致。这类规则的制定是一种典型的单边主义，不仅较为明显地表现在经济、贸易和投资领域，而且也同样体现在其他领域，如航海。一战前，大多数航海规则都是海上霸主英国根据自己的航海习惯和先例确立的，相关的航海法和领水法主要反映的也是英国的价值观和利益。*William McFee, The Law of the Sea, Philadelphis: J. B. Lippincot, 1950, p. 283.二战后，随着美国取代英国成为新一代海上霸主，相关国际规则的制定权才发生了转移。

虽然霸权国倾向于用单边的方式为国际社会制定规则，但它们并不总是能够做到这一点。就像基欧汉所提醒的，“不要夸大美国制定和推行规则的容易程度”。*Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984, p. 138.即使能够做到，单边方式往往也不是霸权国家制定国际规则的首选路径。毕竟，国际规则要让其他国家接受并因此发挥效力，必须具有足够的合法性。国际体系中的主导国家不仅致力于制定国际规则，而且还必须致力于让国际规则合法化。而合法性的重要来源就是其他国家的认可。为此，霸权国家在制定国际规则的过程中需要尽可能地考虑和关照其他国家，特别是其他大国的利益和关切，而不是单枪匹马、我行我素。霸权国家不论实力多么强大，都不希望其他国家心不甘情不愿地接受自己制定的国际规则，而是希望通过合作和协商的方式促使其他国家心甘情愿地追随自己的领导。在很大程度上，国际规则的制定与变革总要以国家间共同利益和价值观为基础，离不开国家间合作，是国家间合作的产物。就像吉尔平所说的，“在某种程度上，权利和规则以共同的价值观和利益为基础，而且产生于国家间的合作行为”。*Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1981, p. 35.利用双边和多边机制因此就成了主导国家制定国际规则的主要路径。所谓双边机制，就是世界两个主要大国通过达成双边协定，形成一定的国际规则，然后再将国际规则逐步向世界其他国家推广。美国跟其他大国达成的各种双边自由贸易协定和投资协定就属此类。多边机制则是世界多个国家通过达成多边协定，形成一定的国际规则，继而接受其他国家的签署和加入，使国际规则进一步合法化、普遍化。前文提到的《威斯特伐利亚和约》、《乌德勒支和约》、《维也纳和约》、《凡尔赛和约》等都是大国通过多边方式制定国际规则的例证。双边机制和多边机制在很多情况下都是结合起来使用的。美国在二战后崛起为国际体系的主导国，为我们提供了很多通过双边和多边方式制定和变革国际规则的经典案例。

在二战后国际经济规则的制定过程中，美国充当了主导角色。罗斯福认为，要从根源上消除国际冲突，应建立一个国际贸易自由流通的体系，取消一切形式的贸易壁垒，实行无歧视贸易原则。为此，1943年4月7日，美国发表了由财政部长顾问怀特拟订的战后国际金融货币方案，即“怀特计划”。“怀特计划”的指导思想是根据各国的经济实力决定其在国际金融货币体系中的相应地位，各成员国的权利与义务相等，基本方式是采取存款原则。该计划旨在凭借经济实力，由美国一手操纵和控制国际基金组织，建立美国对战后国际金融货币和贸易的领导权。但英国并不希望战后国际经济规则的制定完全由美国主导。因此，在同一天，英国提出由财政部顾问、著名经济学家凯恩斯设计的战后国际金融货币方案，即“凯恩斯计划”。该计划的指导思想是英美共同掌握国际金融货币领导权，国际贸易的顺差国与逆差国共同承担调节国际收支不平衡的责任，基本方式是采取透支原则。“凯恩斯计划”旨在防止20世纪30年代经济危机时国际金融货币关系紊乱、贸易体系崩溃局面重演，实际上是要求顺差国和逆差国共同负担调节国际收支平衡的责任，从而使黄金储备不足、国际贸易经常发生逆差的英国通过该计划能够继续保持国际金融货币的领导地位。经过长时间讨价还价之后，美国与英国达成双边协议，于1944年4月共同草拟了“专家关于建立国际货币基金的联合声明”。这个双边协议于1944年7月在布雷顿森林会议上变成了建立“国际货币基金组织”和“国际复兴开发银行”的《布雷顿森林协定》，从双边走向多边。*参见金卫星：《二战期间美国筹建战后世界多边自由贸易体系的历程》，《史学月刊》2003年第12期。

在政治领域，美国也充当了领导角色，并且同样循着从双边到多边的方式完成了二战后国际秩序的构建和政治规则的制定。这主要表现在美国主导促成了联合国的建立，并确立了联合国安理会的权威和大国决定的原则，从而确保了美国在政治领域的至上地位。为此，美国一方面与英国协调立场，借助苏联的潜在威胁，说服英国放弃有关在欧洲、美洲和太平洋成立三个区域理事会，并在此基础上组建世界最高理事会的设想，转而接受由美国提出的有关建立联合国的方案。另一方面，美国先是通过敦巴顿橡树园会议取得苏联对战后联合国组织机构的基本认可，随后又通过雅尔塔会议在安理会表决程序和联合国创始国问题上与苏联达成妥协方案。美国说服苏联接受中国跟美英法苏一道成为安理会常任理事国，实质性问题按照“大国一致原则”进行表决。同时，美国答应苏联，将乌克兰和白俄罗斯确认为联合国创始会员国。在这个过程中，美国还不断将政治领域制定规则的进程从双边扩展到多边。1943年10月30日，美英苏中四国在莫斯科开会，签署《关于普遍安全的宣言》，为日后《联合国宪章》的制定确立了一些根本原则。1944年8～10月敦巴顿橡树园会议第一阶段由美英苏三国参加，就战后联合国的组织机构基本达成协议，但在安理会否决权和创始会员国资格问题上没有达成协议。第二阶段由中美英三国参加，对联合国组织问题作了进一步讨论,通过关于建立普遍性国际组织的议案，规定了联合国的宗旨和原则，联合国大会、安全理事会、秘书处等主要机构的组织和职权，以及关于维护国际和平及安全和关于国际经济与社会合作的各种安排。它为1945年4～6月旧金山会议达成《联合国宪章》奠定了重要基础。旧金山会议达成的《联合国宪章》作为被世界上大多数国家认可的多边协议，则为1945年10月24日联合国的正式成立铺平了道路。*参见徐蓝：《试论第二次世界大战后国际秩序的建立与发展》，《世界历史》2003年第6期。

2.国际组织和区域合作机制

国际规则并不都是由主导大国制定的，普通大国，甚至小国，也能在国际规则的制定和变革中发挥重要作用。其中，国际组织和区域合作是非霸权国家参与国际规则制定的两个主要渠道。当然，霸权国家很多时候也会利用国际组织和区域合作制定和推行国际规则。二战后，国际金融领域的很多规则都是国际货币基金组织和世界银行制定的，国际贸易领域的很多规则是由关贸总协定和之后的世界贸易组织制定的。尽管作为世界贸易组织前身的关贸总协定不是正式的国际组织，但它却一直发挥着制定全球贸易规则的作用，世界贸易组织更是如此。而在整个布雷顿森林体系中，美国居绝对支配地位，因此国际组织在很大程度上也是霸权国家制定国际规则的主要渠道。同样，美国也在利用区域合作参与国际规则的制定。以美国为核心的北美自由贸易协定，以及美国积极倡导的跨太平洋伙伴关系协定和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定等，都是通过区域合作塑造国际规则的例证。*参见Frederick M. Abbott, “NAFTA and the Legalization of World Politics: A Case Study”, International Organization, Vol. 54, No. 3, Summer 2000, pp. 519～547; 高程：《从规则视角看美国重构国际秩序的战略调整》，《世界经济与政治》2013年第12期。有所不同的是，霸权国以外的国家也在利用国际组织和区域合作参与国家规则的制定。尤其是它们能够藉此创设出甚至有悖于霸权国利益的国际规则。

国际组织作为国家间互动的多边平台有时候能够独立发挥作用，成为国际规则的制定者，特别是在关系到全球大多数国家的问题上。*参见[美]迈克尔·巴尼特、玛莎·费尼莫著，薄燕译：《为世界定规则》，上海人民出版社2009年版。有关解决全球气候变化问题的国际规则就是在联合国框架下逐步确立的。1992年达成并于1994年生效的《联合国气候变化框架公约》为全球气候变化治理机制和规则的形成奠定了重要基础，特别是它明确了解决全球气候变化问题的最终目标和指导原则，主要包括：“公平”原则、“共同但有区别的责任和各自能力原则”、“预防原则”、“可持续发展原则”、“应对气候变化与国际经济、贸易体系协调原则”等。*参见薄燕、高翔：《原则与规则：全球气候变化治理机制的变迁》，《世界经济与政治》2014年第2期。这些原则的确立是发达国家和发展中国家两大阵营相互妥协的结果。此后，1997年达成并于2005年生效的《京都议定书》为世界各国温室气体排放的行为确定了更为细致的规则，包括具有约束力的减排目标和时间表、灵活机制、资金和技术援助、履约和遵约等规则。《京都议定书》及其确立的减排规则同样也是在发达国家与发展中国家讨价还价的基础上达成的。尽管《京都议定书》在很多方面体现了美国的立场，但美国却因国内政治因素而于2001年3月宣布拒绝参加。美国不仅因此遭到很多国家的诟病，而且还因其作为历史上和当时最大的温室气体排放国拒绝承担与其他发达国家具有可比性的减排义务而成为此后国际气候变化谈判的重要关切，明显在制定解决全球气候变化问题的国际规则的过程中丧失了其应有的领导地位。这一国际规则的制定过程尚未最终完成，但它却明确显示在事关世界大多数国家利益的问题上国际规则的制定权并非由霸权国垄断。

区域合作在制定和变革国际规则的过程中也在发挥愈来愈大的作用。不仅像美国这样的全球性超级大国，像英法德这样的传统大国，像印度尼西亚、马来西亚、印度、南非、巴西和中国这样的新兴国家，都希望通过区域一体化参与国际规则的塑造。除了美国主导的北美自由贸易区，欧盟、东盟、非盟、南方共同市场等区域合作机制都在不同程度上通过制定区域层次上的国际规则来塑造全球层次上的国际规则。欧盟不仅在区域一体化方面为其他地区树立了典范，而且作为一种“规范性力量”*参见Ian Manners, “Normative Power Europe: A Contradiction in Terms”, Journal of Common Market Studies, Vol. 40, No. 2, June 2002, pp. 235～258.在国际规则的制定方面也走在前面。欧盟在一体化过程中参与制定和推行的国际规则非常广泛，涉及国际贸易、国际投资、共同市场、货币与财政、文化、教育与科学研究、环境、社会福利、对外政策等各个领域。其中，有些规则与美国的同类规则并不一致，并因此与美国形成某种竞争态势。例如，欧盟没有采纳美国的会计准则，而是实施OECD的会计准则，跟美国争夺在国际会计准则理事会中的影响力，希望未来统一的国际会计准则对自己更有利。*参见吴大新：《中国如何获取国际经济规则制定权？——来自欧盟、美国的经验与启示》，《山东社会科学》2013年第3期。欧盟也没有采纳美国拟定的双边投资协定的谈判范本，而是使用自己的范本，希望能够在相对缺乏统一规则的国际投资领域发挥更大影响。欧盟与美国于2012年4月达成妥协，联合发布《国际投资的共同原则》，从而向国际投资领域统一国际规则的制定迈出了重要一步。*参见陈德铭等：《经济危机与规则重构》，商务印书馆2014年版，第11章。与欧盟相似，东盟作为主要由地区小国发起成立的区域组织也在参与国际规则的制定中表现活跃。就像时任马来西亚副首相慕沙希淡所概括的，“就是因为东盟，我们已经能够建立在我们之间维持和平与友好的根本性的基本规则”。它们包括：“绝对不干涉彼此内政的原则；和平解决争端的原则；尊重彼此独立的原则；绝对尊重东盟每个国家领土完整的原则”。*转引自Amitav Acharya, “Collective Identity and Conflict Management in Southeast Asia”, in Emanuel Adler and Michael Barnett, eds., Security Communities, Cambridge: Cambridge University Press, 1998, p. 209。在他看来，东盟不但提出了这些“基本规则”，而且已经执行、接受了这些规则，更重要的是，已经离不开这些规则。在经济、安全和社会等诸多领域，东盟都致力于形成一套区域规则，并通过东盟+3、东盟地区安全论坛、东亚峰会等机制，撬动地区和全球大国与其一道塑造地区和全球国际规则。

3.非政府机制

政府间国际组织和区域合作由于往往有全球或地区大国的参与而成为国际规则制定的重要机制。非政府组织、跨国公司、甚至个人，有时候也能在国际规则的制定中发挥不可或缺的作用。历史上，反奴隶制运动就是最早由非政府组织发起的，该运动旨在通过组织跨国活动禁止奴隶制这个道义上不可接受的习惯，并制定相应的国际规则。其起源是18世纪80年代建立的致力于在美国、英国和法国废除奴隶制的各个协会。这些团体实力强大，迫使英国议会1807年下令禁止英国公民从事奴隶贸易。1815年，在维也纳和会上和《根特条约》中，国际社会再次斟酌废除奴隶制问题，并重申奴隶贸易活动是不人道的和不正义的。虽然非政府组织实力有限，当时没能制定出广为接受的国际规则，但它们的努力为奴隶制和奴隶贸易的最终废除奠定了重要基础。*[美]卡伦·明斯特、伊万·阿雷奎恩-托夫特著，潘忠岐译：《国际关系精要》，上海人民出版社2013年版，第215～216页。目前，在海洋捕捞、海上排放、象牙贸易、物种保护等方面通行的国际规则大多是由非政府组织创设的。各种行业标准和评级体系主要是由各个领域最有影响力的跨国公司或行业协会制定的。像《日内瓦公约》与杜南个人的努力分不开一样，《禁止反个人地雷公约》的签署则在很大程度上要归功于威廉姆斯。后者作为国际禁止地雷运动的主要协调人让世界各国政府同意，使用、生产、储存和销售反个人地雷是非法行为，并因此于1997年被授予诺贝尔和平奖。*同上，第220～221页。尽管美国不愿作出让步，拒绝签署《禁止反个人地雷条约》，但相关的国际规则已被世界上大多数国家所接受。当然，不论杜南还是威廉姆斯，个人在制定国际规则方面的影响力都离不开各种非政府组织和政府间国际组织的参与，其中国际红十字会和联合国的作用至关重要。同理，不论非政府组织还是跨国公司，它们最终也需要通过政府间国际组织才能把各种理念和方案确立为国际规则。因此，在很大程度上，以非政府组织、跨国公司和个人为主体的非政府机制只是国际规则制定与变革的辅助机制。

四、国际规则创制和变革的核心要素

每个国家作为国际规则的主体出于利己考虑都希望最大限度地影响国际规则的制定、传达、管理、解释、执行、合法化、适应社会变化以及保护。但不同国家或同一国家在不同历史时期对国际规则的塑造能力却存在很大差异。重要的是，新建的国际规则能够为其他国家所接受。而其他国家之所以愿意接受，在很大程度上是因为它们对规则制定国的市场、技术、资本、政治支持和安全保护等存在依赖性，不遵守相关规则的机会成本很高。因此，比较而言，大国比小国、发达国家比发展中国家更有能力参与国际规则的制定与变革。正如前文所述，霸权国家往往是国际规则的主要制定者。但不论多么强大，霸权国家都不能垄断对国际规则的制定，不论多么弱小，国际体系中的非主导国家都可以在国际规则的制定和变革过程中有所作为。其中，最主要的根源在于，国际规则的制定能力取决于多种因素，主要包括整体实力、领域优势和创制能力等。

1.整体实力

强大的整体实力是确保霸权国家能够在大多数情况下主导国际规则制定与变革的根本。霸权国家国际规则制定权的来源首先是经济权力，包括市场规模、贸易结构、金融体系、开放程度、国际竞争力等多个方面；其次是政治和军事实力；再次是文化和价值观的影响力。美国之所以能够在二战后在政治经济军事等各领域主导国际规则的制定，在很大程度上就是得益于其强大的整体实力。与之相比，苏联之所以没能跟美国一样成为国际规则的主要制定者，则主要在于其经济实力不仅远逊于美国，而且与自身的政治和军事实力不相称。就像基欧汉和奈指出的，一国的军事实力像经济和政治实力一样也与决定国际规则的能力呈正相关关系，但第二次世界大战之后的苏联属于例外，因为“在国际货币领域,苏联的影响几近于零”，“其经济体制不允许它积极参与国际货币基金组织和关贸总协定规则之下的国际经济事务”。*[美] 罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》(第三版)，北京大学出版社2002年版，第140页。

国际体系中的霸权国家不仅有能力和意愿制定管理国家间关系的核心规则，而且还有能力废旧立新，即废除本国反对的既有规则，设立符合本国利益的新规则。美国在1971年废除二战后确立的金本位固定汇率规则，就是因为随着欧洲和日本经济实力的不断增强，该规则已不再符合美国的利益。但美国之所以能够促成布雷顿森林体系的崩溃，则在于其整体实力的强大。对此，基欧汉和奈的分析是：“1971年，美国打破旧机制的规则，摆脱该机制对美国行使经济权力影响国际货币政治的限制。此时，它能够运用自己的基本经济力量——其强大的经济、对外贸易占国内生产总值的低比率及其绝对经济规模——和军事、政治影响，改变货币博弈的规则。美国暂停了美元与黄金的自由兑换，不再为兑换的要求所掣肘”。*[美] 罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》(第三版)，北京大学出版社2002年版，第148页。跟霸权稳定论的解释相反，基欧汉和奈认为，美国让布雷顿森林体系于1971年寿终正寝的事实说明美国霸权并没有衰落。他说：“如果美国的地位真的如此衰落不堪，美国就没有能力迫使国际货币体系在1971年发生如此巨大的变革；美国关于未来体系的看法——最终导致了1976年修改《国际货币基金组织协定》条款的协议——也不会有如此关键性作用。”*同上，第150页。

一般而言，在国际体系中总是强国制定规则，弱国遵守规则，一国整体实力的大小往往决定该国在国际规则的制定与变革中发挥多大的影响力，大多数国际规则因此都与国际体系中最强大国家的利益和价值观一致。同时，在国际体系中，权力越是集中在霸权国家手中，就越容易形成强规则；反之，权力越是分散，国际规则就越难以形成和执行。权力分配与规则制定之间的相关性在一定程度符合现实主义的基本逻辑，即只要国际体系中的权力结构发生改变，国际规则的制定权就会发生转移，国际规则的变革就会随之发生。既有霸权国家国际规则制定能力的衰落因此可以看作其霸权衰落的指示器，新兴国家国际规则制定能力的提升则是其权力崛起的标志。

2.领域优势

一国在某一问题领域的独特优势也可以使该国参与相关领域国际规则的制定与变革。霸权国家往往在很多领域实力超强，但不可能在所有领域都占据绝对优势。诚然，霸权国家可以利用整体实力优势弥补个别领域的实力不足，从而在国际规则的制定中发挥主导作用。美国1971年面对欧洲和日本的挑战能够终止布雷顿森林体系中固定汇率的国际规则，在很大程度上就是利用其他领域的权力优势弥补了金融领域的相对弱势，实现了国际规则的变革。但在某些领域，霸权国家的整体实力未必能够弥补它在该领域的不足，因此难以如愿以偿地制定相关国际规则。例如，美国在二战后创设布雷顿森林体系的过程中，原本要建立一个国际贸易组织，在国际贸易领域制定国际规则，但相关努力却没有成功，取而代之的是关贸总协定，将制定国际贸易规则的过程演变成一系列冗长的谈判。在一定程度上，美国在国际贸易领域的优势没能使其完成制定国际规则的愿望。而在霸权国家实力不占优势的领域，其他国家就有了参与国际规则制定的机会和可能。

强国制定规则的逻辑不仅适用于整个国际体系，而且适用于某一具体问题领域。霸权国家为整个国际体系制定规则，某一具体问题领域内的强国为该领域制定国际规则。例如，就像基欧汉和奈所指出的，“沙特阿拉伯、伊朗和科威特在石油问题上一言九鼎，但在与海洋、世界粮食问题、有关制成品贸易的关贸总协定规则等国际机制问题上，这些国家就无足轻重了”。*[美] 罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》(第三版)，北京大学出版社2002年版，第140页、第52页。在他们看来，不同问题领域有不同的权力结构，“(某一问题领域的)强国制定规则”，“在任一问题体系中，强国支配弱国，并决定游戏规则”。*同上。斯特兰奇把一国在某一具体问题领域的独特权力称为“结构性权力”，即“形成和决定全球各种政治经济结构的权力”，“就是决定办事方法的权力，就是构造国与国之间关系、国际与人民之间关系或国家与公司企业关系框架的权力”。*[美]苏珊·斯特兰奇著，杨宇光等译：《国际政治经济学导论——国家与市场》，经济科学出版社1990年版，第29页。在很大程度上，斯特兰奇所讲的结构性权力就是一国在某一具体问题领域制定国际规则的权力。一国如果在某个具体问题领域拥有规则制定的权力资源，就会试图在缺少既定国际规则的情况下制定相关规则，或在已有国际规则但于己不利的情况下改变国际规则。基欧汉和奈把领域优势看作问题结构模式解释国际机制变迁的自变量。该解释模式认为，如果一国在现行国际规则下的影响力和受益程度小于其改变国际规则的基本权力资源，该国就会在相应的问题领域谋求国际规则的变革。*[美] 罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈著，门洪华译：《权力与相互依赖》(第三版)，北京大学出版社2002年版，第54页。

3.创制能力

一国为整个国际体系或某一问题领域管理国家行为和国家间互动而提出合理、可行的原则、规范、规则的能力，创设相关国际制度、引领区域合作、协调利益攸关方的能力，事关该国在制定和变革国际规则中的影响。这种能力我们姑且称之为创制能力。国际规则是观念建构的产物，制定国际规则需要创造性。国际规则要发挥其应有的效力，就要有好的设计。正如扬所指出的，规则的设计要更容易遵守，更难遭到破坏，并且具有透明性。*[美]奥兰·扬著，陈玉刚、薄燕译：《世界事务中的治理》，上海人民出版社2007年版，第83～84页。他说：“典型的生产过程包括获取原材料、产品的制造、运输和消费者的购买和使用。管制可以集中在这一连串行为的某一点，也可以针对所有环节，而对于规则制定来讲，这里就要考虑怎样制定才能最好地使规则得到遵守”。*[美]奥兰·扬著，陈玉刚、薄燕译：《世界事务中的治理》，上海人民出版社2007年版，第84页。他以《防止船舶造成污染国际公约》为例说明，为有效控制故意的海上石油污染行为，以设备标准为着眼点的新规则要远远好于基于排放标准的旧规则。扬还在讨论国家的依规行为时指出，有效的国际规则必须具有合法性，合法性越高，人们就越愿意遵守。*同上，第89～90页。而要给国际规则赋予合法性，就必须使国际规则符合广为接受的国际原则和规范，将国际社会的共同利益与规则制定者的特殊利益有机结合起来。因此，国际规则的创制能力除了包括国家创造性地设计国际规则的能力，还包括提出各种国际原则和国际规范的能力。这种能力的大小主要是由他国的认可和接受程度来衡量的。原则和规范的吸引力越强，与之相应的国际规则就越容易被其他国家视为理所当然。与之相应，一国创设国际制度和引领区域合作的能力也为其参与国际规则的制定提供了更好的渠道和舞台。国际规则的创制能力还涉及与其他利益攸关方协调立场、促进合作的能力。基欧汉在讨论美国创建布雷顿森林体系的经验时指出：“这些规则既不能由美国制定并强加给其他国家，也不会自己建立起来并得到执行。相反，要保持对制定规则过程的控制，需要慎重、连续地将干预和协商结合起来”。*Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1984, p. 143.国际规则大多都是多国经过协商和妥协的结果，说服其他国家接受并支持某种国际规则的能力因此必不可少。

在一定程度上，国际规则的创制能力可以纳入整体实力的范畴。但相对而言，创制能力与整体实力中的物质性因素有别，是一种非物质性实力。这里将其单列出来，主要是因为创制能力与整体实力并不存在必然的相关性。有些国家整体实力很强，但缺乏创制能力。历史上大多数帝国都属于此类。他们并不在意国际规则的创建，主要依靠权力优势来维持对国际体系的统治，或通过领土控制和势力范围来与其他帝国相处。就像吉尔平所说的，“帝国之间极少有共同的价值观和利益，也基本没有提出什么规则或制度来处理它们的关系”。*Robert Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1981, p. 111.二战后的苏联尽管不属于此类帝国，但却同样只拥有强大的整体实力，而缺少国际规则的创制能力，甚至没有意识到要把制定国际规则的问题提上日程。与之相反，有些国家尽管整体实力不够强大，但却拥有很强的创制能力。历史上有过创建国际规则经验但后来实力衰落的大国皆属此类。二战后的很多欧洲大国尽管实力不济，但创制能力并没有随整体实力的下降而丧失。与整体实力和领域优势相比，创制能力在国际规则的制定中是不可或缺的，属于必要条件。一国如果创制能力不强，即使拥有整体实力或领域优势，也很难在国际规则的制定中发挥重大影响。一国如果创制能力强，只要在某个问题领域拥有优势，就可以成为该领域国际规则的制定者，如果整体实力占优则可以成为整个国际体系的规则制定者。创制能力与整体实力和领域优势构成国家何以能够参与国际规则制定与变革的两种基本的要素组合。

五、结 论

国际规则作为一种对国家行为和国际互动有约束力的规定，很难跟相关的国际原则、国际规范和国际制度明确区分开来。因此，可以从狭义和广义两个角度来界定国际规则，在探讨国际规则的形成机制和创建能力时，切不可对国际规则仅作狭义理解。

国家之所以愿意积极参与国际规则的制定，并不仅仅在于国际规则对于世界秩序的维持、国际社会的形成和国际体系的稳定至关重要，更主要的还在于拥有国际规则的制定权可以获得额外收益，即国际规则的制定者在关照国家间共同利益的同时，可以更好地实现自身的特殊利益。因此，在国际体系中对国际规则制定权的争夺不可避免。

虽然在国际体系中总是强国制定规则，但由于国际规则的制定离不开国家间合作，因此，强国一般很少采用单边的方式制定国际规则。大多数情况下，主导大国都会选择双边和多边方式，并经常循着从双边到多边的路径，开展国际规则的制定与变革。霸权主导机制常常会涉及多边国际组织和区域合作，但国际组织和区域合作可以在没有大国参与、甚至在有违大国意愿的情况下参与国际规则的制定与变革。因此，国际组织和区域合作机制往往为国际体系中的非霸权国家所青睐。

国际体系中的霸权国家不仅因为国际规则的制定需要国家间合作，而且因为国际规则制定权的来源多元性，而不能垄断国际规则的制定。霸权国家可能拥有整体实力，但不可能在所有问题领域都拥有领域优势，也未必拥有参与国际规则制定必不可少的创制能力。只要具备必要的创制能力，并且至少在某个问题领域拥有相对优势，非霸权国家就有参与国际规则制定与变革的空间。但由于在整体实力上处于劣势，非霸权国家不可能成为整个国际体系的规则制定者，而只能成为个别领域的规则制定者，或国际体系规则制定的积极参与者。

*本文系笔者所主持的国家社科基金项目《我国积极参与国际规则的制定研究》(项目批准号：14BGJ021) 的阶段性成果。

潘忠岐，复旦大学国际关系与公共事务学院教授