马克思主义政府行政价值观视角下的民族地区政府执行力问题探析

郑正真

(中国人民大学 哲学院，北京 100872)

马克思主义政府行政价值观视角下的民族地区政府执行力问题探析

郑正真

(中国人民大学 哲学院，北京 100872)

随着我国政府公共政策化趋势不断加强，民族地区政府政策的执行遇到多种问题，如政策执行缺乏规范性、执行方式简单粗暴、执行机制不够完善和执行人员素质滞后等。基于此，结合民族地区发展的实际情况，从马克思主义政府行政价值的角度出发，分析当前民族地区政府执行力建设存在的问题，对其导致政府执行不力的阻碍因素进行探讨，为巩固和提升民族地区政府的执行力提出相应的对策。

马克思主义；政府执行力；问题及对策

政府执行力是国家各项政策实施的关键性保障，贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的发生过程，它对于不同学科而言具有不同含义。从社会学的角度分析，政府执行力主要体现在政府处理社会上发生的各种事务，是化解社会纠纷和解决社会矛盾的能力。从经济学的角度分析，政府执行力主要体现了政府的实际行政效率的大小，以及产生效益的多少。从法学的角度分析，政府执行力主要是体现政府依法行政的能力。从行政管理学的角度分析，政府执行力“是政策执行主体准确把握政策目标及方向，有效集中和调度各种资源，从而有效地执行政策的行动力”。[1]民族地区政府执行力作为政府执行力的一种，它与一般地方政府执行力存在一定区别。由于大多数民族地区地理位置都处于偏远的山区、草原、荒漠以及边疆地带，它们所在的自然环境都较为恶劣，政治经济较不发达，致使当地政府执行力出现多种状况。只有全面了解民族地区特有的民族政策和当地的文化习俗，掌握民族地区经济社会发展存在的实际情况，才能准确把握民族地区政府政策执行所面临的实质性问题。

纵观学界对于民族地区政府执行问题的相关研究，对许多民族地区进行实地调研，发现很多真实存在的政策执行问题，并提出很多相应的解决对策，取得了丰硕的学术成果。学界对于政府执行力的理解和界定各有不同，对政府政策执行所面临问题的研究方式也不尽相同，一些学者是从案例调查到综合问题再到提出相应的对策，也有一些学者是从问题分析到问题产生的原因分析再到提出相关的解决路径等等。在我们看来，这些方法有其合理性，也存在不足。其不足之处在于，就某种程度而言，这些方式是将政府与企业等同起来，以考察企业的方式来考察和反思政府的问题。此外，关于民族地区政府政策执行所面临的一般性问题和特殊性问题的如何诊断和提出有效对策，这也要求我们深入考察和理论分析。鉴于此，我们力图从马克思主义政府行政价值观的视角出发，合理的分析和把握民族地区政府执行力面临的多种问题，进而为改善和提升民族地区政府执行力提供一种科学的政府行政价值观和方法论的引导。

一、 民族地区政府执行力出现的问题及原因分析

我国少数民族地区大多地域辽阔，但自然条件却极为恶劣。其少数民族的人口密度较多集中于中西部的山地、丘陵、高原等偏远地区，由于地处高原、山地，海拔普遍较高，气温非常低，交通十分不便，工业化、现代化、科技化渗透的程度较低，致使民族地区经济社会发展普遍比较落后。在民族地区具体的公共政策执行过程中，其政府执行力不强主要体现在“上有政策、下有对策”，对待上级给予的政策安排敷衍了事，在实际政策执行过程中表现为机械执行、野蛮执行，从而导致政府执行力下降，呈现出政策执行趋于表面化、局部化、停止化等现象。

1.民族地区政府政策的执行缺乏规范性，主要表现为政策执行的机械性、象征性和选择性。机械性主要表现为僵化、盲目地执行相关政府政策，政府政策是综合多种因素和条件制定的，而政府政策的落实和实施是分散执行的，执行主体、政策环境和社会文化环境各有差异。有些民族地区政府政策的执行人员缺乏准确理解和把握相关政策的能力，也缺乏认真考究政府政策的实干态度，更缺乏认真调查本地区所处的实际条件的务实精神。象征性主要表现为地方行政人员对于政府政策的一种不作为的态度，流于表面形式，对于一些难度较大的短期做不出政绩的政府政策，地方政策执行人员会采取“替换政策”或“变通政策”，或执行极少部分有关政策，以敷衍上级的考核。选择性主要表现为民族地区政府政策执行人员根据本地区或部分负责人的利益进行有选择性地执行上级政府政策。根据布坎南(Buchanan)公共选择理论所指出的，政府是“理性经济人”，它在制定政策和执行政策过程中也具有追求效益最大化的倾向。众所周知，利益因素是影响民族地区政府政策执行的重要因素，一项新政策的制定和执行将涉及本地区的社会关系、社会结构和社会利益以及社会和自然资源的再分配、再调整和谋划。

2.民族地区政府政策的执行方式简单粗暴，执行程序复杂多样。一旦民族地区政府政策执行缺乏规范性，势必会导致政策执行失序。有些民族地区政府执行人员缺乏相关政治素养、民主意识和为民服务的信仰，缺乏认真考察当地群众的实际条件和需要的实干精神，缺乏积极与当地群众进行解释和沟通的务实作风，势必导致行政人员在执行政府政策的过程中表现出强制性和命令式的作风。这不仅加重政策执行成本和严重影响政策的执行效果，更加重当地群众对政府政策的不理解。再者，民族地区政府决策和执行系统不统一，分工不清，权责不明，出现重大问题就会相互推诿。政出多门，缺乏部门协调和统筹规划，严重影响政府政策的执行效率，导致执行程序繁琐复杂。

3.民族地区政府行政执法观念淡薄。民族地区政府执法观念淡薄是个普遍的问题，全国各地也都存在类似的问题。从很多民族地区的调研报告中发现，一些民族地区政府政策的执行往往习惯强制性，行政命令式和主观随意性，并没有意识到政府政策的执行需要依据相关的法律和条规。2010年发生的“宁夏同心事件”，这是有法不依的典型案例[2]。民族地区政府政策执行人员的行政能力和政治素养是政府政策是否有效落实的关键性要素。从昭通市某乡镇的调研报告中[3]，可以看到，行政人员公共服务意识较为淡薄，其职业道德修养、政治素养和觉悟缺乏提升的有效渠道，自我学习能力、决策能力、组织协调能力和创新能力等方面缺乏系统的持续的培训和激励，缺乏有效、合理的提升机制和监督机制，政府政策的执行更多是依据个人经验或主观意愿，缺乏与当地群众有效沟通。

4.民族地区政府政策执行机制不完善。一项政策的有效执行，需要多种要素的有机结合，相互作用才能完成。从相关的调研报告中，我们不难发现，当前少数民族地区政府政策执行主体综合素质偏低，对于政府政策的理解和把握不到位，缺乏实地调研的实干精神和相关业务技能，政策执行缺乏稳定性和延续性，导致政策的调整和实施成本加大。政策执行机制不够完善，还表现为缺乏自上而下和自下而上的有效沟通渠道和有效监督方式，缺乏激发行政人员工作的积极性和创造性的有效激励机制；政策执行监督机制不完善，表现为政策执行分工模糊，权责不明，相互推诿，导致责任追究困难重重。政策执行掌握的科学技术资源、信息资源和经济资源不充分，导致缺乏政策的执行与反馈的有效渠道，导致政策的执行表现出盲目性、机械性和选择性。由于民族地区政府与当地民众相互交流的方式和渠道基本处于封闭状态，导致两者之间缺乏良性互动，当地政府缺乏营销和宣传政府政策的有效渠道等等。这些都严重影响甚至阻碍民族地区政府政策执行机制的改进和完善。

二、从马克思主义政府行政价值观的视角分析民族地区政府执行力问题

马克思主义的经典著作中蕴涵着十分丰富的政府行政价值观思想，基于马克思主义政府行政价值观的视角来反思民族地区政府执行力问题，可以揭示其出现问题的内在根源。我们可以将马克思主义政府行政价值观概括为以下几个主要方面：

首先，马克思主义认为，政府的本质从属国家本质，政府是实现国家意志的主要机构，政府行政实践活动势必体现国家的本质。马克思指出：“每一种共同的利益，都立即脱离社会而作为一个最高的普遍的利益来与社会相对立，都从社会成员自己行动的范围中划分出来而成为政府活动的对象。”[4]109-110国家的本质是维护阶级统治的根本利益和社会公共利益的统一，那么，政府行政的内在价值取向也就是维护阶级统治和社会公共利益。我国是人民民主专政的社会主义国家，那么也可以说，政府行政的内在价值取向是维护阶级统治和维护广大人民群众的根本利益。其次，政府行政的价值主体是广大人民群众。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中指出，人民群众不仅是社会物质和精神财富的创造者，更是社会变革的核心力量，是国家和政府的真正主人。可以看到，人民群众是政府的价值主体，而政府的行政实践活动必然是服务于人民群众。由此，政府行政的价值主体是广大人民群众。再次，政府行政的工具性价值目标是谋划公平与效率的有机统一。马克思认为，只有到达共产主义社会才能真正实现效率与公平的和谐统一的社会，指出：“随着个人的全面发展，他们的生产力也增长起来……社会才能在自己的旗帜上写上：各尽所能，按需分配。”[5]306马克思主义经典著作深入揭示出政府行政的内在价值取向是维护阶级统治，维护广大人民群众的根本利益，强调人民群众是政府行政的价值主体。这种价值取向和价值主体地位，政府行政实践活动该如何去实现它们？或通过什么样的理念和途径去实现它们？马克思主义的经典著作提出了一种科学合理的路径：政府行政工具性价值目标在于谋划公平与效率的有机统一。最后，马克思主义的经典著作中深刻揭示政府行政的终极价值指向是人的全面发展和可持续发展。在马克思主义看来，人类历史的进程是以人类社会历史的发展为基础，最终实现人的全面发展。在人类活动的社会形式发展到“独立的、自由的人的联合体”以前，政府将一直是人类追求正义、自由、公正和福利等必要途径，而政府的存在和完善也从人的全面发展中获得最终的价值认可和意义。马克思主义突出强调政府行政价值观必须以社会、经济、自然资源和生态环境等因素的可持续发展为终极价值导向，有效促进人的自由而全面的发展。

综上所述，只有深刻把握其思想的科学内涵和价值，才能促使我们深入认识民族地区政府政策执行遭遇的重重问题，为此提供一种全新的理论视角。当然，这也为我们分析这些问题产生的内在根源提供一种理论分析和科学方法，以便能够深入地把握问题的实质，从而解决好民族地区政府执行力所出现的各种问题。

1.就思想层面而言，民族地区政府能从思想上树立起正确的科学的马克思主义政府行政价值观，对于提升民族地区政府执行力将会有很大促进作用。政府行政的价值主体是广大人民群众，即政府政策的执行目的是服务于广大人民群众民族。地区政府的行政人员只有深刻意识到和真正认同政府行政的价值主体是广大人民群众，才会逐渐接触和自觉学习马克思主义政府行政价值观，才有可能在思想上领悟政府行政的内在价值取向是维护广大人民群众的根本利益，才有可能在政府行政实践活动中以人民的根本利益为导向，思想上进行批评和自我批评，自觉改进行政作风，设法提升政府政策执行的有效性，简化执行程序。当在思想上和行政价值观上深刻认识到政府行政的内在价值取向是维护阶级统治和维护广大人民群众的根本利益，也坚信马克思主义的政府行政价值观的科学性和实效性，也就会进一步思考、设想和寻求如何实现政府行政的内在价值取向。马克思主义政府行政价值观提供一种科学的合理的实现价值目标的路径，即政府行政的工具性价值目标是谋划公平与效率的统一。当思想上树立这样一种行政理念，或确立以这种行政理念为科学方法论，政府行政人员才会依法行政，体现公平与效率的统一；他们在思想上才会自觉地提升政治素养，认真调研和合理采纳民意，有意识地改进政府政策的执行机制，体现公平与效率的统一。

2.就实践层面而言，民族地区政府政策执行所遭遇的问题确实不少。我们力图克服民族地区政府政策执行所面临的重重问题，需要进行深入的实地调研，准确把握问题实质，结合科学的政府行政理论的指导，从而提出合理有效的解决方案。就学界对于民族地区政府政策执行所面临的问题的研究，缺乏结合科学的政府行政理论视角的深入探讨。这也是我们所做的工作，提供一种全新的理论视角和价值导向。民族地区政府政策执行过程中出现的问题之所以普遍，一方面，在政府政策的执行实践中，当地政府行政人员为了自身利益，采取替换政策敷衍上级考核或暗箱操作避免各种监督；政策的执行意志不坚定，遇到一点困难就采取选择性的或象征性执行部分政策；行政人员自身的业务技能欠缺、自我提升、自我批评意识差和政治觉悟低等现象严重影响政府政策执行的实践效果。另一方面，很重要的原因是民族地区政府没有形成科学的马克思主义政府行政价值理念。当民族地区政府行政没有科学的价值观引导和约束，很自然就会导致政策执行处于失序状态。民族地区政府政策执行出现的问题，与马克思主义政府行政价值观所倡导的政府行政的内在价值取向相背离，政府政策的执行方式简单粗暴，执行程序复杂多样，很显然，这与马克思主义的政府行政的工具性价值目标是谋划公平与效率的统一相冲突。民族地区政府部分负责人为了自身的利益或政绩不顾群众的舆论反对，进行简单粗暴地破坏植被和污染环境；也有些地区政府为了发展工业或其他政绩形象工程而减少对教育和社会福利等投入，这些地区政府的行政实践活动也都与马克思主义的政府行政的工具性价值目标是人的全面发展与可持续发展相背离。

三、 从马克思主义政府行政价值观的视角思考提升民族地区政府执行力的对策

马克思主义经典著作中的丰富的政府行政价值观思想，为民族地区政府政策的执行提供一些启示，能有效提升政府执行力。

1.加强官民互动、转变政府职能，建设“服务型政府”。一般而言，政府的执行力与政府职能是相互联系的，二者密不可分。民族地区政府执行力的建设与提升，前提就是当地政府应当具有较强的社会治理能力。基于此，我们要及时转变政府职能，合理界定政府的角色，要从思想和价值观上树立马克思主义政府行政价值观，只有从思想上真正认同这种政府行政价值的科学性与实效性，才有可能从实践上接受其价值观上的正确规范向导。当然，我们可以引导广大的党员干部进行自我提升，深入贯彻学习社会主义核心价值观，树立道德新风尚。由于少数民族和民族地区特殊的社会文化习俗、人口状况经济状况等差异，难以贯彻落实千篇一律的价值观塑造和引导，需要结合少数民族和民族地区的实际情况，和特殊民族政策，因地制宜地培养和树立科学的马克思主义政府行政价值观，树立真抓实干的务实作风，坚持实事求是，努力践行“三严三实”优良作风，创造性地激励行政人员自我学习和自我批评。总之，要坚持一切从人民群众的根本利益和现实需求出发，真正做到急群众之所急、想群众之所想，扎扎实实为群众办实事，不断加强社会管理和建设，切实维护好社会公正、社会秩序和社会稳定，打造“服务型政府”。

2.加强和完善民族地区公共政策执行的制度和体制建设。首先，要完善政府的决策机制。决策作为政府管理的一项基本执行活动，是影响政府执行力的首要因素，它能够明确政府执行力的运用方向。一个好的或正确的决策，能够直接提高政策执行的成功率。因此，作为拥有决策权的领导层，要坚持科学民主的决策方案，防止决策带有个人的主观臆断，提高决策水平，为提高民族地区政府执行力提供良好的决策基础。其次，要建立和完善权力运行的监控机制，确保民族地区的领导干部手中的权利能够得以正确规范的行使，要把对权利的科学配置与领导干部的有效监督相结合，加强对领导干部的监督与充分发挥领导干部的主观能动性相结合。我们还要畅通人民群众举报和监督渠道，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，努力提高政府公信力。第三，要建立精准的考核制度，完善政策执行的绩效评估制度。通过对当地民族地区政策的执行人员进行专业培训，强化他们的主体自觉担当的责任意识，突出其使命感，充分调动他们扶贫开发工作的积极性。此外，我们还应该“要对公共政策执行者的执行行为进行跟踪评估，对其评估的结果作为公共政策执行者晋级、晋升、辞呈和奖惩的重要依据”[6]。换言之，要积极学习和借鉴经济较为发达地区政府绩效评估的先进经验和具体实施方案，探索出一套符合民族地区实际情况的绩效评估体系。

3.加强文化制度建设，营造良好的政策执行环境。目前，国家给予民族地区的各项政策都是具有实惠性的，是结合民族地区的特殊情况所制定的。加强当地文化制度的建设，努力营造出人人共同参与的政治文化环境，引导当地各族群众能够有序的进行政治参与，进而促进民族地区公共政策有效执行的提高与完善。当然，首先要在民族地区树立“民主”观念，要加强“民主”思想的教育与再教育，积极培养少数民族群众自身的“民主”观念和意识，以民主观念有效带动共同参与观念的行动。其次，要树立“共同参与”观念。在民族地区要大量普及“公共事业共同参与”的思想，使得当地人民群众能够意识到“共同参与”是与自身利益相联系的，从而能够自觉地参与到公共政策决策与执行中去。当然，实现民族地区人民群众的共同参与是要在一定的规章制度下进行的，通过采用多种表达意见的方式，促使公众能够有序参与到整个行政过程中。如通过开通市长热线、政务公开、召开听证会、实行公众考评政府部门等方式，让公众参与到政府决策、执行和监督的过程中，实现政府政策的科学民主化，提高政府执行力和服务质量。

4.加强公务员队伍建设，提高政策执行人员的整体素质和能力。政府执行力的高低与政策执行主体是密切相关的。民族地区政府必须要加强对公务员政策执行素质和执行能力进行专项的业务培训。在民族地区实行公务员制度，必须要遵循当地民族地区自治法的相关要求，注重大力培养和选拔优秀的少数民族人才进入公务员队伍，这是因为他们能够掌握当地民族的语言，并且熟悉当地的实际情况，也能够了解其风俗习惯，增强与当地群众交流沟通的能力。当然，民族地区公务员还应该尽快熟悉当地民族的宗教政策。此外，还可以通过专家授课、集体学习等方法对公务员进行培训，将所学的理论知识与工作紧密联系起来，注重培训的实际效果，防止走过场现象的发生。在我国社会主义市场经济条件下，社会利益结构的调整对党员干部思想观念产生了深刻影响，我们还必须要用发展的眼光来审视和改进个人的思想教育工作。为此，我们要努力提高民族地区党员干部自身的思想觉悟、政治修养和道德境界，还应把党风廉政教育落实到各个层面，充分调动党员干部的积极性和主动性。

[1]陈菊香.提升地方政府政策执行力的困境及其解蔽[J].理论导刊，2010，(8).

[2]吴礼明.提升地方政府执行力的制约因素及对策[J].人民论坛，2014，(8).

[3]柯尊清，赵晓菲，杨苏琳.西部民族地区乡镇政府执行力问题及对策研究——邵通市X乡个案[J].云南行政学院学报，2013，(5).

[4]马克思恩格斯选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1972.

[5]马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京:人民出版社,1995.

[6]高建华，崔运武.公共政策有效执行的政治学分析[J].中国行政管理，2006，(2).

[责任编辑：薛玮]

2016-07-23

郑正真(1987—)，江西上饶人，中国人民大学哲学院博士研究生，主要从事马克思主义中国化、国外马克思主义研究。

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1003-4307(2016)05-0109-05