试论我国财政补贴的法律规制——以新能源汽车财政补贴为视角

司徒玉琴

(安徽大学 法学院, 合肥 230001)



试论我国财政补贴的法律规制
——以新能源汽车财政补贴为视角

司徒玉琴

(安徽大学 法学院, 合肥 230001)

财政补贴具有侵益性和政府私利性，新能源汽车财政补贴同样具有这些特征，新能源汽车财政补贴领域的“骗补行为”揭示了我国新能源汽车财政补贴存在法律规范不足、财政补贴监管不完善等问题。为了完善我国新能源汽车财政补贴的法律规制，应当颁布《财政补贴法》、规范财政分权和配套法规、建立统一的财政监管机关、健全财政监管责任制度。

新能源汽车；财政补贴；法律规制；建议

新能源汽车节能环保，一直享受政策特殊照顾。近几年在政府财政补贴、发放专门牌号等有利因素影响下，我国新能源汽车行业发展迅速。由于新能源汽车财政补贴政策不完善、缺乏相关配套措施，新能源汽车行业发展频频出问题，骗取财政补贴就是其中一个问题。

一、我国新能源汽车财政补贴存在的问题

不具合法性的新能源汽车“骗补行为”，揭示了我国新能源汽车财政补贴存在法律规范不足、财政补贴监督机制不完善等问题。

(一)法律规范不足

新能源汽车是新能源领域中一个分支，目前我国关于新能源汽车财政补贴没有一部专门法律规范，也没有统一的规章制度。相关法律只有《中华人民共和国节约能源法》，其他散见于政策性文件①。

总体而言，目前我国调整新能源汽车财政补贴法律规范立法层次低且不成体系，缺少专门法律制度。同时各地对新能源汽车财政补贴制定地方化标准，如上海市民购买纯电动汽车补贴4万元，[1]杭州购买纯电动乘用车补贴3万元，合肥市民购买纯电动车最高可享车价6成补助，使全国范围内新能源汽车财政补贴制度缺乏统一性。上位法不足及地方规范不一致，为经营者骗取财政补贴提供了制度漏洞和契机。

(二) 财政补贴监督机制不完善

资源特定，对特定主体的授益，其实就是对其他主体的侵害。[2]目前我国对新能源汽车财政补贴监督机制不完善，主要是通过媒体曝光和公众检举来引起社会和国家机关关注，无专门监督机构，所以政府滥用权力和车企骗补现象屡屡出现。

各地政府根据《节能与新能源汽车产业发展规划2012-2020年》出台地方新能源汽车财政补贴方案，因缺乏补贴监督机制，同其他领域一样，新能源汽车领域财政补贴地方保护主义现象仍无法避免。2010年7月6日,深圳出台《私人购买新能源汽车补贴政策》②；同年8月，杭州同深圳采用相同补贴金额；2012年4月北京也参照了前两者补贴额度。地方制定补贴政策都以保护本地企业利益为目的。如广州限购政策，为包括普通混合动力汽车③在内的节能和新能源汽车预留牌号并给予1万元补贴。广州本地生产混合动力的广汽丰田直接受惠于此政策。地方保护主义导致区域市场壁垒，深圳比亚迪生产的电动汽车只能在深圳销售时才能获得补贴，而在上海、合肥等新能源汽车试点城市，则享受不到相应补贴。由此导致比亚迪只有通过在当地建厂实现“本地化”生产才能获得当地财政补贴，以在其他试点城市推广其新能源汽车。

除地方保护主义问题，新能源车企也存在众多问题。据工信部统计数据，江苏苏州吉姆西客车制造有限公司，2015年上半年报备25个合格证④，12月则高达2905个，由此推算吉姆西12月产量占全年80%。[3]经调查，吉姆西通过虚假生产、虚报销量、先上牌照却无车的做法骗取补贴。另一方面，政府补贴规定只有车辆生产出来交到用户手中才能递交补贴申请，吉姆西则与买方(如高融实业)签订购买协议，交付少量车辆，与高融实业一同向省市政府递交全部补贴申请以获取补贴。补贴监督机制的缺失，为新能源车企利用法律漏洞、执法空白骗取补贴提供了机会。

二、 我国新能源汽车财政补贴法律规制的必要性

财政补贴是财政拨款法规制的对象之一，而财政拨款法属于财政支出法律制度的内容，财政支出的意义主要在于限制政府财政资金使用权和保护纳税人的权利。

(一) 财政补贴之侵益性

财政补贴设定之初的目的在于增进人民福利，但随着社会发展，政府由“守夜人”转变为“看得见的手”，开始干预经济运行，由此承担更多职责。新能源汽车财政补贴纳入预算编制中，通过预算程序进行拨付。

预算编制阶段，根据《立法法》第8条⑤、第9条⑥，新能源汽车财政补贴资金的使用必须通过人民大表大会及其常务委员会同意，但由于该财政补贴法律规范不足，公众对很多信息不知晓，对预算具体情况不理解，财政民主原则实际上“有名无实”；预算审批阶段，由于缺乏程序性规范，代表人民大众利益的代表存在不尽职现象，如怠于行使投票权；预算执行阶段，政府部门对经过审批的新能源汽车财政补贴项目随意进行修改，如调整项目、增加金额，监督机制的不科学，监督效力的弱化，责任制度的不完善，导致法律的惩戒功能和警示功能弱化。[4]123

财政资金主要来源于税收，政府职能的转变引起财政补贴范围扩大、税收增加，纳税人税收负担增加，某种程度上是侵害了纳税人的财产权，所以为了公平保护纳税人合法财产权，应完善新能源汽车财政补贴的法律规制。

徐艺别无选择。五十比一，他不相信他的运气会那么差。他咬咬牙，从五十万里拿出一万，放在地上，直瞪着左达，道：“这可是你说的，来吧。”

(二) 财政补贴之政府私利性

公共选择学派代表布坎南认为政策制定者不是神，也是理性的经济人⑦，政府在具体事务的执行中是由具体的部门和具体的个人组成的，在政府行为过程中，具体部门利益和个人利益可能会排挤公共利益。[4]125由于存在法律规范不足、财政补贴监督机制不完善等问题，政府各个部门之间为本部门的利益、政府官员之间为争取更多的政绩，以保护环境、走可持续发展道路之名，用尽各种手段以获取新能源汽车财政补贴，实则是为了政府的私利。实践中，越来越多的新能源汽车财政补贴以补贴的形式变成了商业利润或集团收入。为了合理控制政府私利性，尽量避免出现政府腐败或财政补贴利用不当的行为，有必要完善我国新能源汽车财政补贴的法律规制。

三、我国新能源汽车财政补贴的法制完善

为完善新能源汽车财政补贴法律规制，除坚持财政法定、财政健全等原则，还应规范新能源汽车财政补贴立法制度、完善新能源汽车财政补贴监管制度。

(一) 规范新能源汽车财政补贴立法制度

税收法定原则强调征税权行使必须限定在法律规定范围内，无法律依据，政府不能征税。同样，政府补贴也应以法律规定为前提。[5]法律规则组成法律规范，法律规范构成法律制度，因而法律规则是法的基础性要素。我国新能源汽车财政补贴的法律规范不足，应从以下两个方面来规范其立法制度。

任何一个完整的法律规则都包括假定、处理和制裁三要素。我国目前关于新能源汽车财政补贴的规定形式都是政策性文件，颁布布机关没有立法权，这些政策也就不具备法律规制三要素。进言之，财政补贴是财政转移支付的一种形式，而中国目前财政转移支付法多以部门规章形式出现，也没有法律，但部门规章的立法权有限，不可能规定各级政府及其部门的具体法律责任。这些都导致立法质量不高、法律得不到有效实施。为更好地解决新能源汽车财政补贴频频出现的问题，有必要尽快出台《财政补贴法》。

财政补贴是财政体系中一个分支，我国现行宪法中“财政”一词共出现8次。⑧宪法文本中财政条款局限于中央及地方各国家机关职权，而未见财政基本宪法原则。[6]宪法制定、修改更加规范和严格，效力层次高，是其他法律立法依据。根据我国《宪法》、《中华人民共和国预算法》第20条⑨和第21条⑩和《立法法》第8条、第9条规定，财政补贴资金的使用必须由人民代表大会及其常务委员会同意，财政税收基本制度只能由全国人民代表大会立法，所以必须明确我国新能源汽车财政补贴决定主体是我国权力机关，即人大及其常委会。同时为了提高立法质量、使法律得到有效实施，在法律制定过程中必须重视具体法律规制三要素的完整性，尤其是制裁模式的规定。

2.财政分权和配套法规

最高权力机关所制定的《财政补贴法》只是一种高位阶的上位法，却难以就财政补贴方方面面的问题进行规定；而财政分权的理念要求政府部门以及不同层级的政府在法律允许的范围内行驶一定的规范性文件制定权，[7]196-197但是，像财政补贴的宗旨、基本原则、体制结构等内容只能由最高权力机关来规定。

新能源汽车财政补贴属于财政拨款法的内容，它是财政支出的一个方面，财政支出与财政采购支出、财政收入等构成了我国财政预算法体系，[7]197对新能源汽车财政补贴在进行法律规制时必然会与相关法律法规发生内容交叉。

因此，除了出台《财政补贴法》，在授权相关部门制定细则进行落实时，更应该关注新能源汽车财政补贴细则出台的及时性，以及在内容、程序上与相关法律规范的衔接程度。

(二) 完善新能源汽车财政补贴监管制度

权力具有很大的“危险性”，为防止这种“危险性”侵害人民的利益，必须给权力运行设定边界和制定具体规则，运用监督体制和责任制度加以约束和规范。[4]145新能源汽车财政补贴是财政支出的一个方面，财政支出领域的监管制度同样适用于新能源汽车财政补贴的监管。

1.建立统一的财政监管机关

财政监管有狭义和广义之分，狭义的财政监管是指财政行政监管，广义的财政监管则包括国家权力机关、财政机关、审计机关等具有监督职能的部门对财政预算执行单位所进行的财政监督。国家权力机关财政监管的法律效力最高，为了有效实施新能源汽车财政补贴监管制度，需要在人民代表大会的运行模式下建立统一的财政监管机关。

我国目前实施日常财政监管的权力机关工作机构主要是人大或人大常委下设立的预算工作委员会或财经委员会，新能源汽车财政补贴监管也可以由其进行监管。财政补贴编制阶段，各级政府、各部门、各单位必须明确新能源汽车财政补贴的监管对象、监管事项和范围、监管方式以及监管主体的监管权限，审查是否按照法定的程序进行监管；其审批阶段，监管主体首先从形式上审查该补贴的外在形式是否合乎法律的规定，其次从内容上审查该补贴的具体内容和已有的法律规定是否存在冲突；其执行阶段，可以分类建立专门监管小组，有专业人士组成，赋予一定监管权限，审查该补贴是否按照规定进行使用，并定期检查向上级机关汇报合格与否的情况，如在新能源汽车财政补贴领域，如果发现接受补贴者没有将补贴资金用于规定领域，则监管小组有权直接将财政补贴资金没收，交还发放补贴者或直接上缴国库。

一般而言，为保证监管主体实现监管目的和功能，统一的财政监管机关必须履行一些程序性义务，主要有告知义务、公开义务、回避义务、移送义务、举证听证义务。

2.健全财政监管责任制度

法律责任的目的在于保障法律上权利、义务的实现。目前我国主要通过《中华人民共和国预算法》对财政领域进行监管，新能源汽车财政补贴属于财政领域，同样受《预算法》监管，但我国《预算法》对责任的规定严重缺乏，只有三条规定且多数行政责任，相关法律对责任的规定也不具体，导致很多违反财政补贴的行为得不到法律制裁。

新能源汽车财政补贴领域只要违反法律法规规定，不管监管者还是受监管者，都要承担相应的民事责任、行政责任和刑事责任。接受新能源汽车财政补贴者如果违反法定用途使用补贴资金，情节轻时要承担返还财政补贴、恢复原状等民事责任，必要时还要承担罚款、警告、批评、吊销营业执照等行政责任，情节严重时还要承担相应的刑事责任。发放补贴者如果没有及时履行监管职责造成国家财政资金浪费，也要承担相应的民事责任、行政责任甚至刑事责任；同时随着财政补贴制度的发展，引咎辞职等政治责任和支付违约金、强制付息等经济责任也可以引入该领域的监管责任中，以增加公民救济途径，加快法治化进程。

注释：

①如《国务院机关事务管理局、财政部、科学技术部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会关于印发政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案的通知》，《财政部、科学技术部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，《节能与新能源汽车产业发展规划2012-2020年》，《关于2012-2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》，《合肥私人购买新能源汽车补贴试点实施方案》。

②结合中央财政补助，地方财政补助采取递减机制，按销售量逐步减少补助额，政府补助不超过新能源汽车与传统汽车的差价。按照动力电池的能量给予补助，插电式混合动力乘用车最高补助3万元每辆，纯电动乘用车最高补助6万元每辆。

③混合动力汽车：又称复合动力汽车(Hybrid Power Automobile)指车上装有两个以上动力源：蓄电池、燃料电池、太阳能电池、内燃机车发电机组。

④车辆合格证被称为汽车出生证，汽车上户时必备证件。具有合格证的汽车才符合国家对机动车装备质量及有关标准要求。

⑤第八条：下列事项只能制定法律：(一)国家主权的事项；(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；(四)犯罪和刑罚；(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；(七)对非国有财产的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；(十)诉讼和仲裁制度；(十一)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

⑥第九条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

⑦“经济人”是经济学中的一个重要假设，它把人抽象为理性的、追求自身效用最大化者，公共选择理论将“经济人”的概念和分析方法引入政治领域，用研究经济的一系列方法来分析和研究政府的政策制定过程，研究在既定的社会公众的偏好和政治程序下，政府政策是怎样制定出来的，以及如何改变政治程序，以改进决策的结果。

⑧在我国现行宪法即1982年《宪法》文本：第70条第1款出现1次，第91条第1款出现2次，第107条第1款出现1次，第117条出现3次，第122条第1款出现1次。

⑨《中华人民共和国预算法》(2014年修正)第20条：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告；改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议。全国人民代表大会常务委员会会监督中央和地方预算的执行；审查和批准中央预算的调整方案；审查和批准中央决算；撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。”

⑩(同上)第21条：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。”

[1]智坤教育.新能源汽车补贴政策2015-2016年株洲最新补贴标准[J/OL].上海市民购买纯电动汽车补贴4万元.智坤教育,(2015-11-30).[2016-04-23].

[2]熊伟.财政法基本原则论纲[J].中国法学,2004(4):100.

[3]刘楚楚.央视直击新能源汽车骗补调查现场,骗补行为被曝光[J/OL].http://www.evpartner.com/news/27/detail-18956.html.电动汽车资源网.(2016-03-25).[2016-04-24].

[4]刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社,2006.

[5]刘剑文.财税法——原理、案例与材料[M].北京:北京大学出版社,2015:171.

[6]王世涛.财政宪法学研究[M].北京:法律出版社,2012:96.

[7]徐阳光.财政转移支付制度的法学解析[M].北京:北京大学出版社,2009.

责任编辑：陶晖

The Legal Regulation of Financial Subsidies in China—From the Perspective of Financial Subsidies of the New Energy Vehicles

SITU Yu-qin

(School of Law, Anhui University, Hefei 230001, China)

Fiscal subsidies have two features: one is infringing the equity and the other is the government self-interest. The financial subsidies of the new energy vehicles also have these characteristics. The conduct of swindling subsidies, in the field of the new energy vehicles, reveals such problems as lacking legal regulations and imperfect fiscal subsidies supervision. In order to improve the legal regulation of financial subsidies of the new energy vehicles in China, four methods can be applied. Firstly, we should promulgate the Fiscal Subsidy Laws. Secondly, we should normalize the separation of fiscal power as well as mating laws and regulations. Thirdly, we should establish unified fiscal regulatory agencies. Fourthly, we should improve the liability system of the fiscal regulation.

the new energy vehicle; financial subsidy; legal regulation; suggestion

2016-04-15

司徒玉琴(1991-)，女，浙江宁波人，硕士研究生，研究方向为经济法。

D912.2

A

1674-344X(2016)06-0044-04