对于基层审计队伍职业化建设的几点思考

陈亭羽

对于基层审计队伍职业化建设的几点思考

陈亭羽

审计职业化建设是我国审计队伍建设的必然方向，也是审计制度改革的重要内容。基层审计机关作为审计系统中最基础、人数最多的一部分，既是审计队伍建设成败的关键与根本，也是审计职业化建设的最终落脚点。本文试从审计职业化概念的理解、当前基层审计队伍职业化建设的难点及解决路径等方面结合工作实际阐述作者关于基层审计队伍职业化建设的几点思考。

基层审计机关；职业化；难点；解决路径

一、概念的理解

（一）审计职业化的内涵

笔者以为，审计本身就是一门职业，而提出审计职业化这一概念，侧重点在于将国家审计队伍管理从行政综合型向专业技能型转化，侧重于将国家审计职能与其他的行政管理职能相区别。审计职业化的基本内涵，应包括以下两个主要方面：一是完备的职业制度体系。包括职业准入制度、职业等级制度、职业培训制度、职业保障制度、职业风险制度等。二是规范化的内部管理准则。包括审计计划的立项、审计现场的控制、审计问题的处理、审计结果的运用、审计整改的执行等。

（二）审计职业化是现实需要

审计独立性的客观要求。审计所从事的是宪法和法律所赋予的经济监督，在当前的审计体制下，从审计项目的立项到查证问题的处理及审计结果的运用无不受到同级地方政府的影响和制约，当然审计不是法外之地，它同样也需要监督，但这不同于对工作的干扰和掣肘，一些地方政府为了保护地方利益和某些要害部门，要么不让审计，要么查出问题了大而化小，小而化无，不了了之，削弱了审计对于财政违法违纪问题的查处反映力度，减弱了审计的免疫预警功能，降低了审计的权威和影响，并且一定程度上打击了审计人员的工作积极性和主动性。

审计专业性的内在要求。专业化主要指对知识的分类和工作的分工，与审计人员的专业知识、工作熟练程度与特定技能相关，它的水平、等级由人事部门来认证；而职业化则与审计人员的职业道德、职业素养与职业化规范有关。职业化的基础是专业化，缺乏专业化的审计人员不可能顺利地、出色地完成审计查证任务，没有扎实的专业知识，就不能对查核问题进行有效的分析和研究，无法提出具有建设性的审计建议，也就不能快速反应和适应社会对审计监督的需求，；职业化是专业化的保障，只有在建立了权责对等，人事相宜的职业保障制度、职业奖惩机制及规范操作流程等才能保障和体现审计专业化的水准。

审计制度改革的的必然要求。作为国家治理的重要组成部分，国家审计在促进改革发展、维护经济秩序、促进廉政建设中的作用日益凸显。审计制度的改革包括了审计机构的改革、审计人员管理的改革。审计职业化是审计机构改革、人员管理改革的重要一环，缺少了对“人”的能力、素质建设，再好的制度也难以实现。

二、当前基层审计队伍职业化建设的难点

（一）审计管理体制方面的障碍

1.以行政职级为标准的人事管理制度未能体现审计人员专业价值。审计机关与其它从事社会管理和服务的行政机关不同，它是一个以审计业务为主的监督部门。除了要具备一般公务员的基本政治素质和职业修养外还要有与之相匹配的审计专业知识和技术方法。按照现行行政职务和级别划分工资、待遇的人事管理体制不利于审计专业性人才的培养。由于基层审计机关的职务、领导职级有限，而审计的专业性又太强，与其它部门交流少，晋升通道窄，不少从事审计业务多年、经验丰富的专业性人才没有得到提拔，对于这样的审计专家、业务能手应对其专业技术和劳动价值给予相应的报酬和待遇，鼓振其信心，鼓舞其斗志，发挥其学科业务带头示范作用。

2.省以下垂直管理后与地方政府的关系有待理顺。目前对省以下地方审计机关人财物管理改革尚处在探索和试点阶段，制定的试点方案是否可行，贯彻执行效果如何都还有待检验。一是在时间结点上，基层审计机关在正式上收之前与地方政府如何衔接。以我市审计机关为例，湖南虽不属于首批试点的省份，但地方政府对审计体制改革早有耳闻，因为担心上收后人、财、物的流失，目前单位机构编制、专项支出及大宗采购均被冻结，有关部门曾坦言，你们就要上收了，以后就是省管单位，地方管不了你们，地方财力有限，目前先将就吧。二是在人事任免上，市县级审计机关正、副职如何统筹管理。框架意见规定地方审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员可以委托市地级党委管理。这种分级管理方式是否会造成一把手与其他班子成员各自为政，开展工作阻力增加的状况。三是在对违法违规问题处理处罚时，利益冲突如何处理。比如在审计中揭露、查处的地方政府及部门违法违规问题，对上是违反了国家法律法规，国家利益受损，但对下却是保护地方利益，地方经济受益。处理这种问题，审计人员将承受巨大压力，对于审计人员的职业素养和职业水平是考验，对于审计机关领导执政水平和业务能力同样也是考验。

（二）内部人事管理制度的落后

一是没有建立完善科学的审计绩效考核机制，对于干部的选任、晋升、奖惩无章可依。论资排辈、平均主义仍然是基层审计机关晋升、奖励的主要作法。没有建立能者上、平者让、庸者下的人才机制。绩效考核机制没有量化、细化，操作性不强，流于形式。二是没有建立一套完整的学习培训常规机制，理论、业务学习和技能培训无规可依。除计算机中级班外，审计机关其他系统化、规模化的培训较少，而新形势新要求对审计人员的综合素质要求更高，既要有专业性、理论性，还要有政策观、大局观，能够站在宏观层面提出问题、解决问题。这些都需要审计人员能随时更新知识，掌握最新的经济政策和动向，不断学习。三是审计机关上下协调没有建立一套行之有效的工作机制，行业审计、规模审计，组织方式方法变化大，无式可遵。上级审计机关抽调下级审计机关人员的情况日益增多，基层审计机关业务力量原本就不足，如何在完成本级审计项目任务的同时派员参加行业审计、抽调项目等，是目前基层审计机关的一大难题。

（三）基层审计队伍及人员自身素质、能力不适应

1.基层审计机关编制有限，审计任务繁重，一线审计人员偏少。以我市审计机关为例，全市共313名审计人员，其中一线审计人员仅153名，局领导66人，行政人员94人，一线审计人员仅占48.9%，不到半数，而随着审计“全覆盖”及审计职能的不断强化，要求不断提高，审计业务人员明显不足，加班加点，超负荷现象严重。

2.基层审计人员安于现状，创新意识不强，难以适应新形势下国家审计工作要求。基层审计机关人员年龄偏大，且来源复杂，部队转业安置人员及其他单位调入人员较多，学习和运用新的科学技术成果能力偏弱，习惯于传统审计方法和手段，不能适应新的大数据时代的审计要求和新常态下的民生审计、政策审计、生态环境审计等内容。

三、解决路径

（一）设立审计专业技术类职位，审计机关人员实行分类管理

按照《中华人民共和国公务员法》的相关规定，公务员可以分为专业技术类和综合管理类。改革现有的审计人员行政职级为标准的人事管理制度，将审计机关人员分类管理。审计机关设立专门的专业技术类职位，并保持这种职位的相对独立性。对综合服务类岗位，由人事部门按照综合类公务员标准统一招考录用，并按行政职务晋升和享受工作待遇。

（二）推进省以下审计机关人才物统一管理

一是保障基层审计机关工作经费，彻底消除基层审计机关工资待遇、福利条件等与地方利益甚至投资建设审计项目审减额相关的情况，提高审计机关和审计人员的独立性。二是在审计机关行政领导的选用上，采取由上级审计机关提名、本级人大任免各级审计机关正、副职的办法。避免各自为政，相互争权。三是对违法违规问题的处理坚持重大事项召开审理委员会，集体研究决定，并报上级审计机关备案、审核，避免对重大问题的瞒报和放纵，涉及地方经济发展共性问题也应征求同级地方政府的意见，因为审计的最终目的是促进体制机制的健全和管理的完善。

（三）健全内部人事管理机制

一是建立科学的审计考核机制。从工作业绩、工作作风、工作态度、工作操守等方面入手，细化指标、量化标准、全面考核，并将考核结果作为晋升审计职务、级别的重要依据。二是建立与审计新形势、新要求相适应的培训制度。培训体系纵向上应从审计职业入职、到初级、中级、高级，建立一整套的学习、培训机制，每个级别应达到何种程度、水平应清晰明了，横向上应采取缺什么补什么，对症下药的形式，就某个技能、知识进行专项培训，比如举办计算机审计培训班、审计写作技能培训班、投资造价审计的培训班、生态环保审计的培训班，每个审计人员可以根据自己的实际情况和工作需要，选择不同专项技能进行培训。三是坚持统筹规划，建立一套行之有效的上下联动工作机制。上级审计机关在年初制定好行业审计、大型审计项目计划，并就审计组织方式、项目管理等统一安排，下级审计机关要适当减少本级审计项目，以应对日益增多的全国性大型审计项目。

（四）加强基层审计机关队伍及人员能力建设

一是增加基层审计人员编制，多渠道充实专业审计力量。通过垂直管理后，由省级审计机关统一增加基层审计人员的编制和员额，在招录时以突出业务技能，并优先录用有工作经验者。对急重、紧缺型人才可以实行人才引进制、专家聘任制等，对部分一时难以培养起来及精力不够的业务也可以实行政府购买。二是不断优化队伍结构，对领导职数、行政管理及后勤人员比例进行控制。按照审计署《关于贯彻加强审计机关公务员队伍专业化建设意见的实施办法》要求：“各级审计机关直接从事审计专业人员达到公务员比例80%以上。”三是奖罚分明、加大保障力度，激励审计人员奋发有为。要保障基层审计机关有足够的审计经费，避免利益冲动，并落实审计外勤津贴，给予长期出差在外的审计人员适当的生活补助。同时根据目标考核结果，对年度考核优秀者、专项工作成果突出者、获得上级荣誉者，加大奖励力度，对于年度考核不合格者、审计执法有过错者、违反党纪国法者，按照规定分别进行惩处。

［1］张旺宝.2016.审计职业化漫谈.审计文摘（5）.

（作者单位：湖南省常德市审计局）