孙中山与南京临时政府治理体系的法治框架及其启示

2016-03-15王业兴

广州社会主义学院学报 2016年1期

◎王业兴

◎王业兴

摘要：1912年1月1日孙中山就任中华民国南京临时政府大总统后，为国家走向近代化，建立起了南京临时政府治理体系的法治框架：颁行国家根本大法；树立社会平等新风；制定用人规章制度；施行发展经济法则。孙中山与南京临时政府治理体系的法制化取向，具有历史价值和启迪意义。

关键词：孙中山；南京临时政府；法治框架

学术界有关孙中山思想研究的成果丰硕，研究孙中山法制思想的论文也不少。[1]但从检索论文目录中可以看出，将孙中山与南京临时政府法制体系联系起来进行论述的论文并不是很多。孙中山是追寻“振兴中华”中国梦的历史伟人之一，将一个具有两千多年依靠人治的封建社会，引向适应世界潮流的近代化法治国家，是孙中山的毕生追求。研究孙中山与南京临时政府治理体系的法制化取向，无疑具有历史价值和现实启迪意义。

依照一般政治学的原理，人们对人治、法治、法治思维可以做这样的理解：

人治，就是个人或少数人掌握了公共权力后，使用各种手段，对社会其他成员或国家进行的统治方式，依靠统治者个人的权力治理国家。如孔子认为“文武之政、布在方策。其人存，则其政举，其人亡，则其政息。故为政在于得人。取人以身，修身以道，修道以仁。”[2]

法治，就是依据法律规章治理国家。如：《晏子春秋·谏上九》中“昔者先君桓公之地狭于今，修法治，广政教，以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”《史记·蒙恬列传》所言，“高有大罪，秦王令蒙毅法治之。”法治论者认为治理社会和国家要依靠法律规则。

法治思维，就是按照法律要求和规定去认识问题、判断问题和处理问题，以法律规范为基准的思维方式。学者们认为法治思维可分为两个不同层面：一是意识和观念的层面。表现在全社会成员具备相应的法治意识、观念。如此，才能形成法治国家、法治政府、法治社会的观念基础。从一般公民来讲，既有权利意识，又有守法的基本观念；从领导者来讲，除了相应的权利义务观念外，要有法治的权力观，以及带头守法、维护宪法与法律权威的职责意识。二是价值与态度层面，表现在人们的内心价值观和态度上对于法治的内在认同和敬畏，直至法治内化为人们的日常生活方式。[3]

1912年1月1日孙中山宣誓就任中华民国南京临时政府大总统后，为国家走向近代化，进行了全方位的探索。孙中山认为“立国于大地，不可无法也，立国于二十世纪文明意进之秋，尤不可以无法，所以障人权，亦所以遏邪辟。法治国之善者，可以绝寇贼，息讼争，西洋史载，班班可考，无他，人民知法之尊严庄重，而能终身以之耳。我国人民号称四百兆，向有知法者乎？恐百不得一也。不知法而责之以守法，是犹强盲人以辨歧路，责童顽以守礼仪，可乎哉?”[4]在法治思维的指导下，孙中山建起了南京临时政府治理体系的法治框架。

一、颁行国家根本大法。《中华民国临时约法》为近代化国家的创立和治理奠定了根基。它分为总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则等七章，共五十六条。其要义为：

其一，国家主权为国民全体所有。“中华民国由中华人民组织之”，“主权属于国民全体”，“领土为二十二行省、内外蒙古、西藏、青海”；“以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权”。

其二，各族人民平等并享有应有的权利。规定“中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别”。人民有言论、著作刊行、集会结社、书信秘密、信教、请愿的自由，有保有财产及营业之自由。有陈诉于行政官署之权，有诉讼于法院受其审判之权，有对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权，有考试、选举及被选举等权利，有依法纳税之义务和依法服兵役之义务。

其三，立法权属于参议院。规定全国的立法权属于临时参议院。参议院由各地方选派的参议员组成，参议员名额分配为：每个行省、内蒙古、外蒙古、西藏各选派五人，青海选派一人。选派方法由各地方自定。参议院会议时每参议员有一表决权。参议院有权议决一切法律、预算、决算，议决全国税法币制及度量衡准则，议决募集公债，答复临时政府咨询事件，受理人民请愿，向政府提出法律及其他事件之意见，提出质问书于国务员，并要求其出席答复，咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件等等。

其四，实行总统制。临时大总统、副总统由参议院选举之。以总员四分三以上出席得票满投票总数三分二以上者为当选。临时大总统代表临时政府，总揽政务，公布法律。统帅全国海陆军队。制定官制官规，但须提交参议院议决。任免文武职员，但任命国务员及外交大使公使须得参议院之同意。经参议院之同意，得宣战媾和及缔结条约。依法律宣告戒严。代表全国接受外国之大使、公使。提出法律案于参议院。宣告大赦、特赦、减刑、复权。但大赦须经参议院之同意。临时大总统受参议院弹劾后，由最高法院全院审判官互选九人组织特别法庭审判之。临时大总统因故去职，或不能视事时得代行其职权。这就否定了集大权于一身的封建君主专制制度。[5]

毛泽东评价说：“民国元年的《中华民国临时约法》，在那个时期是一个比较好的东西；当然，是不完全的、有缺点的，是资产阶级性的，但它带有革命性、民主性。这个约法很简单，据说起草时也很仓卒，从起草到通过只有一个月。其余的几个宪法和宪法草案，整个说来都是反动的。”[6]法制史专家也这样评价：《中华民国临时约法》在政治上，以根本法的形式废除了中国延续两千年的封建君主专制制度，确立起资产阶级民主共和的政治体制；在思想上，使民主共和的思想逐渐深入人心，树立帝制非法、民主共和合法的观念；经济上，确认资本主义关系为合法，有利于民族资本主义的发展和社会生产力水平的提高；文化上，知识分子利用《临时约法》规定的集会、结社、言论、出版自由，纷纷组织党团和创办报刊，大量介绍西方资本主义国家，为新文化运动创造了条件；在对外上，强调中国是一个领土完整、主权独立、统一的多民族国家，启发爱国主义的民族感情，防止帝国主义侵略；在国际上，在20世纪初年的亚洲各国当中，是一部最民主、最有影响的资产阶级民权宪章。[7]

如何使国家根本大法落到实处？孙中山主张通过“五权宪法”来保证人民权力的实现，把政权和治权分开，由人民掌握“政权”，政府实施“治权”。人民的“政权”包括选举权、罢免权、创制权、复决权；政府的“治权”包括立法权、司法权、行政权、考试权、监察权。五权之间相互独立，相互制约。为使政府的“治权”有效运转，中央政府设立五院制即行政院、立法院、司法院、考试院、监察院。国民大会直接代表民权，高于立法院，行使中央统治权，享有对中央政府官员的选举权、罢免权和对中央法律的创制权、复决权。孙中山说：“除宪法上规定五权分立外，最重要的就是县治，行使直接民权。直接民权才是真正的民权。直接民权凡四种：一选举权，一罢官权，一创制权，一复决权。五权宪法如一部大机器，直接民权又是机器的制扣。人民有了直接民权的选举权，尤必有罢官权，选之在民，罢之亦在民。”[8]孙中山之所以仿效美国，是因为他认为，“美国结合联邦、成立宪法以后，便成世界上顶富的国家；经过欧战以后，更成世界上顶强的国家。”[9]国家治理体系的法治框架的建立，体现了孙中山谋求建立法治国家和“世界上最完美最良善的政府”的目标追求。

二、树立社会平等新风。古老中国社会等级观念明显，等级差别不仅体现在君臣、父子、长幼、男女之间，而且体现在官与民当中。官和民，在中国是两种不同的社会角色，各自有不同的社会称谓，从官场中的“长官、老爷、大人”，“奴才、下官、卑职”等字眼中，就可以看出官阶的高低、官职的大小、官民的尊卑贵贱。1912年3月2日，南京临时政府以临时大总统孙中山的名义公布了《令内务部通知革除前清官厅称呼文》，“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆，本非特殊之阶级，何取非分之名称？查前清官厅视官之高下，有大人、老爷等名称，受之者，增惭；施之者，失体，义无取焉。光复以后，闻中央地方各官厅，漫不加察，仍沿旧称，殊为共和政体之玷。嗣后各官厅人员，相称咸以官职。民间普通称呼则曰先生、曰君，不得再沿前清官厅恶称。”[10]革除官本位的称谓，首先给社会带来了一股清新的风气。人与人之间本无贵贱之分，只是分工不同。孙中山所签署的“红头文件”和他本人所具有的平等观念，对平等思想逐渐深入新生中华民国的人心，起了推动作用。

三、制定用人规章制度。治国之道在举贤，为政之道在择人。由于清末官场腐败达到了极点，官员们都在追逐自身的利益，投机谋利成了一种普遍现象，根本不关心庶民百姓的生活困苦，这也是导致清朝走向灭亡的重要原因。新生的中华民国成立后，孙中山以选人和整顿吏治为突破口，他签发了“慎重用人”令，要求遴选官员一定要“悉心考察”，选贤用能。用人不能滥竽充数，不能以关系任之。1912年2月13日，内务部请速颁官员试验（考试）令指出：“民国初立，人才缺乏，庸俗思进，势不能免。推原其故，良由无法律以甄别之……从根本上解决此弊，莫如速行文官试验，将所得人才，分发各省，俾得改革之真际，而地方赖以巩固，即国本亦赖以不摇。”孙中山批曰：“该部所请，诚为当今急务，应侯令行法制局，将文官试验编纂草案，咨文参议院议决后，即日颁布施行。”2 月14日孙中山在《批内务部请颁文官试验令》中说，“国家建官分职，惟任贤选能，乃懋厥职，古今中外，罔越斯旨。第考选之法，各有不同，尚公去私，庶无情弊。今当民国建立伊始，计非参酌中外，询事考言，不足以网罗天下英才，而裨治理”。[11]2月28日，孙中山又颁布《咨请参议院议决文官考试令》、《文官考试委员会官职令》、《外交官及领事官考试令》、《外交官及领事官考试委员会官职令》。1912年3月20日，孙中山在《令内务总长慎重用人文》中指出，“满清末年，仕途腐败，已达极点。亲贵以财贿招诱于上，士夫以利禄市易于下。奔竞弋谋，相师成风，脂韦突梯，恬不知耻。以致君子在野，自好不为。事无与治，民不聊生，踵循不悛，以抵灭亡。民国成立，万端更始，旧日城社，扫除略尽，肃正吏治，时不可失”。“为此，令仰该部总、次长等于用人之际，务当悉心考察，慎重铨选，勿使非才滥竽，贤能远引，是为至要。又查各部荐任各员，每有一人而兼两职者，殊非慎重职务之道。以后除有特别缘故外，不得兼职，以肃官方而饬吏治”。[12]此外，还颁行《文官任用法草案》，对任官资格作出规定。通过“慎重用人”，试图扭转用人靠关系、找靠山的封建社会的陈规恶习，以提高政府官员的基本素养。

四、施行经济发展法则。民国初建，发展经济是立国之基。但经济的发展不可无序，需要“游戏规则”指导，在清政府垮台皇帝退位百废待兴的背景下，只有立法才有规矩，，没有规矩不成方圆。民国成立后，先后颁布了《商会法》、《权度法》、《森林法》、《狩猎法》、《证券交易所法》、《公司条例》、《矿业条例》、《公司保息条例》、《国有荒地承垦条例》等法律规章，为民族资本主义的发展奠定了法律基础，使实业的兴办有法可依，有章可循。如《矿业条例》规定：凡金、银、铜、铁、煤等经济价值较高的一类矿产，无论是否拥有地面的土地所有权，“应以呈请矿业权在先者，有优先取得矿业权之权”，只有那些经济价值较低的三类矿产如青石、石灰石、花岗石等，才“应由地面业主自行探采，或租与他人探采”。同时为了防止外国资本侵占中国矿权和民族资本，该条例还规定只有“与中华民国有约之外国人民”，并“证明其愿遵守本条例及其他关系诸律”，才能参与中国公司合资开采矿山，且“外国人民所占股份不得逾全股份十分之五”，其法人代表“须以中华民国人民充之”，而且“所有工人概用中华民国人民”。《矿业条例》第十六条规定：煤矿以二百七十亩以上，十方里以下，其他各矿以五十亩以上，五方里以下为限；并由农商部附加通令，凡矿区面积不及条例所定最低限额的旧有小矿，必须在一年之内自行扩充或合并，否则当即查明封禁。[13]民国之初，还颁布了《暂行工艺品奖励章程》，共13条款。《暂行工艺品奖励章程》规定“工艺上之物品及方法首先发明及改良者，得呈请专利”。章程还规定：“凡关于工艺上之物品及方法，首先发明及改良者得呈请专利，其年限定为三年、五年两种。”“在专利年限以内，如有他人私自仿造妨害专利权时，享有专利权者得呈请禁止。”[14]《暂行工艺品奖励章程》体现了鼓励创新和对私人知识产权保护的精神。

孙中山与南京临时政府治理体系的法制化取向，给后人提供了许多有益的启示：其一，用法律思维思考问题。亚里士多德在《政治学》中说过：“法治应当优于一人之治”。中华人民共和国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”建设法治国家法治政府和法治社会，涉及不同领域不同层面，各级领导干部的法治素养、法治信念和法治能力是法治建设目标实现的关键。要在全社会形成一种办事依法，遇事找法，解决问题用法，化解矛盾靠法的新常态的良好环境，让全社会把对法治的尊崇和敬畏转化为思维方式和行为方式。

其二，强化法律监督。实现中华民族伟大复兴的“中国梦”,落实“四个全面”，要用法治思维处理一切事情，强化法律监督，维护公平正义。中共十八大报告指出:“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”强化法律监督，需要从如下几个方面思考：1.党内监督机制方面，建立专项巡视制度，针对突出问题，有目的有针对性地开展专项巡视工作，保证党的部署落实到位。2.检察部门内部监督体制方面，建立完善的检务督察机制、内部执法监督机制、案件评查机制，结合执法记录仪在办案过程中的同步使用，对发现的苗头性和倾向性问题，开展有效监督，保证检察人员公正廉洁执法，保证检察权的规范运行。3.问责方式方面，对于在党内监督和检察内部监督工作中发现的不落实党风廉政建设责任制以及违反党规检纪的现象，及时进行问责，把腐败的苗头消灭在萌芽阶段。4.案件发现和查办机制方面，通过畅通信访渠道、加强信访统计分析、深化案件实例剖析等有效手段，深挖违纪根源。抓住重点部位，拓宽监督视野，严肃认真惩处违法犯罪行为。[15]此外，创新法律监督体制也是强化法律监督的题中之义。

其三，选择最优的治理体系。“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。我国国家治理体系需要改进和完善，但怎么改、怎么完善，我们要有主张、有定力。中华民族是一个兼容并蓄、海纳百川的民族，在漫长历史进程中，不断学习他人的好东西，把他人的好东西化成我们自己的东西，这才形成我们的民族特色”。[16]让最优的国家治理体系，在政治、经济、文化、社会各个领域体现出良好的法治化、规范化、民主化、效率化。法治化，即治理行为按法办事，不允许组织和个人有超越法律的权力，既要把权力关进制度的笼子里，又应该把该管的事情管到位管好，不容懒政、庸政出现，不容不作为现象发生；规范化，国家各个领域的治理，都在完善公正的制度和规范的范围内进行；民主化，即各项政策要体现人民的意志和主体地位，各项制度体现并充分保障广大人民的民主权利，依法治理依靠人民、为了人民，依法治理的成效造福于人民；效率化，即国家治理体系有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政管理等各方面的效率。在国家治理的过程中，要像发展经济一样，大力培育和弘扬核心价值体系，使其充分反映中国特色、民族特性、时代特征，让中国优秀文化在全人类的社会生活中，成为不可或缺的精神食粮，让中国的国家治理体系，成为人类发展史上国家治理最好的参照系之一。

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