我国能源与环境法律的联动与协同研究综述

2016-03-15李威

河南工程学院学报(社会科学版) 2016年3期

关键词：环境法议题气候变化

李　威

(河南工程学院能源资源环境法律与政策研究中心，河南郑州 451191)

我国能源与环境法律的联动与协同研究综述

李威

(河南工程学院能源资源环境法律与政策研究中心，河南郑州 451191)

我国能源和环境法律已经各自形成了相对独立的法律体系，然而应对气候变化和保障清洁空气议题促使能源法和环境法必须在立法层面进行联动和协同。国内外相关研究成果提供了诸多借鉴方法和视角。虽然能源法和环境法基于不同法律体系而存在相互联动和协同的隔断性，但是能源和环境法律的联动和协同研究存在许多创新思路，可以指引我国能源和环境立法在理论上的完善与发展。

能源法；环境法；联动；协同

全球化石能源的过度开发利用已使能源短缺问题日益严重。同时，化石能源的利用更使气候变化问题越发凸显，原本是无经济价值的“清洁空气”已成为可以交易的稀缺资源。能源的稀缺性和环境污染的不可逆性，让全球各国对能源与环境的综合问题愈发重视。传统化石能源消耗的环境限容与新能源开发利用的机制创新已经成为各大国完善与评鉴能源法立法的基本着眼点，而以PM2.5为代表的大气污染对居民生活和生存利益的直接减损已使保护清洁空气成为眼前必须面对和即刻就应解决的环境问题，也是国家工业化进程中环境保护立法的重点目标。然而，能源法和环境法各自独立的立法方式及相互脱节的立法进程存在议题交叉、制度重叠、政策与法律错位等现象。本文从国内外相关研究成果出发，就能源法与环境法立法进程中联动与协同议题提出思路，为最大效用地推动应对气候变化和保护清洁空气为核心目标的能源与环境的联动与协同研究提供理论支撑。

一、可持续发展视角下能源和环境法律的综合研究

能源与环境的法律问题可以在可持续发展议题下进行综合研究。近年来相关研究成果从不同侧重点论及了这一综合议题的重要性。例如《可持续发展的绿色能源战略》(Green Energy Strategies for Sustainable Development)[1]、《能源法与可持续发展》(Energy Law and Sustainable Development)[2]、《能源法与环境》(Energy Law and the Environment)[3]、《环境因素的考量：能源与环境指令》(Environmental Accounting: Energy and Environmental Decision Making)[4]、《能源与环境：发达地区和发展中地区的不同问题》(Energy and Environment：The Differing Problems of Thedeveloped and Developing Regions)[5]等。基于可持续发展原则下的能源、环境综合议题的研究成果还常见于一些国际组织的研究报告，例如联合国开发计划署(UnitedNationsDevelopmentProgramme,UNDP)、世界能源理事会(WorldEnergyCouncil,WEC)、联合国可持续发展委员会(CommissiononSustainableDevelopment,CSD)等国际组织发表的一系列报告，从可持续发展原则出发，从不同角度分析全球能源供需和安全问题，均提出能源议题必须与政治、经济、社会和环境问题通盘考虑的观点，但是有关研究偏重能源法研究中环境因素的考量，缺乏将能源法与环境法在一个平台上进行联动与协同发展的研究成果。

二、“经济—能源—环境”3E协调理论下法律研究方法和视角

以3E协调为主题的经济学研究成果为能源立法与环境立法的综合协调发展研究提供了经济学与管理学上的思路。国内外学者涉及能源(Energy)、经济(Economy)和环境(Environment)3E协调研究的成果已经形成了体系化理论。20世纪80年代以后逐渐形成以“经济、能源、环境”为对象的综合研究体系，形成“环境经济学”和“能源经济学”这些交叉学科。学界普遍认识到社会经济的可持续发展与能源的利用创新及环境的保护之间存在系统性耦合，忽视任何一个要素都无法实现真正意义上的可持续发展。突破法学研究偏重制度与条文研究的藩篱，借鉴经济学和管理学的思路，以法律经济学的思路研究3E协调理论，将使上述研究成果为能源法与环境法的联动与协同研究提供新的方法和视角。

三、全球气候变化议题与能源法建立完善的关联性研究

在《联合国气候变化框架公约》与《京都议定书》及其修正案的推动下，全球应对气候变化集体行动虽面临挫折，却仍在国际法层面运行，其背后隐藏的则是国际环境容量限制条件下各国通过创新能源机制和法律寻求传统能源安全、新能源创新及低碳经济转型的国家战略的落实。[6]履行减缓和适应气候变化的国家责任中最重要的就是完善和制定能源法律规范体系。首先，包括《中国应对气候变化国家方案》《中国应对气候变化的政策与行动》历次年度报告在内的各大国应对气候变化的法律和政策都与能源政策密切相关。[7-10]其次，自2007年中国国家能源领导小组办公室公布《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》以来，能源法的制定和完善成为我国低碳经济发展的关键。[11-16]改革开放以来，关于能源领域已有5部法律和15部法规，但由于种种原因，作为能源领域基础性法律的《能源法》搁浅数年。2014年6月，习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出的能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命和能源体制革命，为《能源法》制定工作的提速提供了契机。《能源法》作为国家可持续发展和低碳转型的重要法律，已明确列入新一轮国家立法规划。

四、清洁空气议题与环境法完善发展的研究方向

从1979年至今，我国颁布实施的与环境资源保护相关的法律30多部，行政法规60多部，部门规章600多部，环境标准1000多部。然而，中国的环保法律却“既无大错也无大用”[17]。中共十八届四中全会的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“用严格的法律制度保护生态环境，加快建设有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。”[18]修订后的《中华人民共和国环境保护法》已于2015年1月1日起施行。我国已基本形成以环保基本法为基础，各个单行环保法平行发展的立法体系。然而，环境法难以有效实施的根本原因是其在实际中难以得到政治、经济、社会、文化、法律界的有效认可和响应。[19]当前，以PM2.5为代表的严重大气污染已使保护清洁空气成为环境单行立法的重点目标。随着北京市2013—2017年清洁空气行动计划、上海市清洁空气行动计划(2013—2017)、武汉市实施城市环保清洁空气工程等政府政策落地，清洁空气立法成为地方和国家环境保护立法的重要内容。2015年8月29日，《中华人民共和国大气污染防治法》由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过，自2016年1月1日起施行。这部被称为“史上最严”的大气污染防治法，不仅在法条数量上几近翻一倍，而且内容上也基本对所有现行法条作出修改。该法的修法思路从过去的就污染谈污染，变为从改善经济结构和转变经济发展方式入手以可持续发展的思路进行法律条文的规范。有学者曾指出，我国大气污染防治法不如在名称上直接改为《清洁空气法》，这样可借鉴美国的成熟立法例。[20]美国的《清洁空气法》是经过一个世纪的反复加工修改而形成的。仅就联邦层次的立法而言，它是从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》，再到1970年的《清洁空气法》及1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起来的一个法律规范体系。[21]美国更将应对气候变化的国际行动与清洁空气保护结合起来，主导“气候与清洁空气联盟”在《联合国气候变化框架公约》之外于2012年2月正式开辟环境外交的第二战场。[22]

五、能源法与环境法在立法层面的联动发展与协同创新研究

以能源法的生态化研究为方向进行的综合环境议题的能源法立法研究取得了一定的成果。[23-24]然而，对于能源法与环境法在立法层面的联动发展与协同创新研究这一议题国内外尚未有专门研究成果。

(一)我国立法体例决定了不同部门立法的隔断性

肖国兴教授指出，已经形成“体系化”的能源法和环境法都应该明确界定为《立法法》规定的基本法，以确立其法典化思路，统领其各自下辖的单行法。[25]然而这样的立法体例天然隔断了能源法和环境法在立法层面的联动和协同，因为追求体系化发展的能源法和环境法都试图依托各自的学术和行政力量建立法典。比如我国新修订的《环境保护法》就依托六部单行的污染防治法确立了环境法法典化的模式。一再提上立法规划的《能源法》也不例外。一旦法典化进程完成，自成体系的法律范畴极易形成故步自封的发展机制，加之环保部与发改委能源局等不同行政机关层级和行政行为的不同方式，以及国务院行政法规立法与全国人大基本法律立法的位阶问题，试图将环境法与能源法立法进行联动和协同面临巨大的程序性困难。

(二)研究能源法与环境法联动发展与协同创新的思路

基于能源与环境问题的相通性，以应对气候变化与保护清洁空气为切入点，将能源法和环境法的议题交叉问题放在联动发展与协同创新的视角下进行综合研究，为当前能源法与环境法独立完善各自立法的现状提供新的研究视角。研究方法上探索建立从能源法到环境法联动发展与协同创新的动态分析框架。结合多种分析方法，从文本、实证、法学与经济学理论分析的角度，论证能源法与环境法的内部协调与外部调适的合理性和可行性。

第一，以可持续发展为共同原则，将应对“气候变化法”统领下的能源法与以“清洁空气法”为代表的环境法进行综合研究，提出联动与协同立法的重点和思路。第二，通过与能源法完善密切联系的“应对气候变化立法”和与环境法完善密切联系的“清洁空气立法”进程为研究重点，可以将上述两个立法热点结合起来研究我国能源法与环境法在立法层面联动发展与协同创新的基本思路、概念、观点和内容。进而通过研究促动能源法与环境法联动发展与协同创新的基本原则，进一步梳理政策引导和法律实效相结合的能源法与环境法在政策层面的联动发展议题。还可以以能源法与环境法的协同创新为目标，将议题、规范、立法手段及法益相互协调，推动应对气候变化和保护清洁空气目标的渐次实现。第三，通过研究能源创新与环境限容的关系，阐释能源法与环境法协同立法的重点和思路。第四，深入研究“赋权型”与“保障型”的立法选择模式，以确定能源法与环境法立法模式联动发展的可能方式。第五，通过分析“原则导向”向“规则导向”的理论进路，研究能源法与环境法在规范层面的协同内容。第六，通过制度经济学及法律经济学关于市场失灵和政府失灵的研究，探索能源法与环境法立法在立法手段层面协同创新的内涵。第七，通过国际生存空间与国内创新发展的博弈研究，阐释能源法与环境法在“法益”层面上的协同创新理念。总之，将能源法和环境法问题择其实质或者重点放在一个平面上进行综合研究，期望对我国经济社会发展至关重要的能源和环境立法提供创新理论支持。

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