我国医疗卫生领域引入PPP模式的必要性与可行性

吴 敏，刘 岩，何有琴，牟 燕，颜建华，提慧慧

(山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062)

我国医疗卫生领域引入PPP模式的必要性与可行性

吴 敏，刘 岩，何有琴，牟 燕，颜建华，提慧慧

(山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062)

从群众就医需求、公立医院改善诊疗环境面临的巨大资金压力以及在服务效率和管理效率提升方面的需求入手，讨论了我国医疗卫生领域引入PPP模式的必要性，并从政策层面和执行层面阐述了引入PPP模式的可行性。

医疗卫生领域；PPP模式；必要性；可行性

PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写，一般翻译为公私合作伙伴关系、公私合作、公私合营、政企合作等。自20世纪80年代以来，很多国家和国际组织开展了医院PPP项目建设[1]。从国际经验来看，在医疗卫生领域中引入PPP模式，有助于减轻政府的公共支出压力，提升医疗服务的质量和效率[2]。2014年12月，国家发展和改革委员会公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，引导医疗、健康养老等公共服务项目推行PPP模式。本文梳理了医疗卫生领域引入PPP模式的国际经验，并对医疗卫生领域引入PPP模式的必要性和可行性进行了分析。

1 医疗卫生领域引入PPP模式的国际经验

自20世纪80年代以来，很多国家和国际组织在本国或区域内的基础设施建设中，尝试引入了PPP模式。从90年代初期开始，全球PPP项目迅速增长，并于1997年达到顶峰。随着1997年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球PPP项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升[1-2]。

英国是应用PPP模式较早的国家，通过多年的实践和研究，完成了大量PPP项目的建设。医疗卫生领域的PPP项目在运作模式上主要有：PFI(Private Finance Initiative，私人主动融资)，LIFT(Local Improvement Finance Trust，地方改善金融信托)，ISTC(Independent Sector Treatment Centres，独立医疗中心项目)。PFI一般翻译为私人主动融资或民间主动融资，主要面向投资额较大的医院项目，是英国医院的主流融资模式。LIFT是主要针对投资数额较小的基层医疗卫生机构的PPP运行模式。ISTC独立医疗中心项目是指由私人部门拥有并运营的医疗中心与英国国家医疗服务体系(NHS)的合作，向 NHS 患者提供医疗服务。英国医疗卫生领域PPP模式的成功开展，得益于几点：一是有一套完整的运行体系，有明晰的主管机构、完善的法律法规、具有可操作性的实践指南，使得PPP项目有据可依，风险可控，出现纠纷能够得到妥善的解决，提高了PPP项目的运作效率和规范性。二是针对不同的机构有不同的项目，PPP项目能根据不同的情况、不同的诉求灵活调整运行模式，具有较强的适应性。三是建立了科学的评估决策机制和方法，建立了VFM(Value for Money)评估准则，有一套对PPP项目的必要性、科学性和可行性进行评估的机制和方法，有利于政府公共部门做出科学的决策，获得PPP项目的效益最大化[3-6]。

从国际经验来看，在医疗卫生领域中引入PPP模式，在契约关系下吸引私营资本对医疗卫生行业的投资，减轻了政府的公共支出压力，降低了PPP项目的运营成本，减少了预算超支、建设周期延长等公共部门运行效率低下的问题。政府卫生部门可以将更多的精力投入到医疗卫生服务的提供上，提升医疗服务的质量和效率[7-8]。

2 我国医疗卫生领域引入PPP模式的必要性

近年来，随着我国新医改的深入推进、医疗保障水平的不断提高以及城镇化进程的加快，城区常住人口快速增长，群众就医诊疗意愿不断释放，在医疗服务资源分布不均衡、基层医疗服务能力不强、分级诊疗尚未完全执行到位的情况下，部分公立医院就诊人次、住院人数快速增加。如，某市第一人民医院面积为4.25万m2，编制床位2000张，开放床位2144张，2014年年门诊144.1万人次、日均门诊4001.8人次，年住院11.36万人次，门诊、病房常年拥挤不堪，人满为患。某市中医院作为市级中医专科医疗机构，面积仅有2.05万m2，开放床位400张，年门诊量16.78万人次、日均门诊466.21人次，年住院人数8255人，远不能满足业务发展和群众中医药诊疗需求，供需矛盾不断凸显，就诊拥挤、住院困难、停车紧张等问题日益突出，直接影响了群众的就医体验，降低了群众的就医满意度。

公立医院基础设施建设步伐较慢、基础设施建设水平与群众日益增长的医疗保健服务需求之间的不协调问题逐渐凸现，但是公立医院要提高诊疗环境舒适度、改善硬件环境建设面临着巨大的资金压力。新医改以来，政府对医疗卫生的投入大幅增加，但相对于公立医院的运行成本仍存在巨大的投入缺口，仅靠政府财政补助，连公立医院的正常运转都难以维持，更难以谋求进一步发展。新医改方案又提出取消药品加成，实施零差率，在政府财政补助不到位、医疗服务价格调整不到位的情况下，无疑加大了公立医院的资金压力。虽然在公立医院建设中政府给予了资金、建设用地、税费减免等方面的大力支持，但建设资金缺口仍十分巨大。而且国家明确规定禁止公立医院举债建设，公立医院迫切需要借鉴外行业的经验做法，积极引进市场化的理念和办法，探索出一条依法合规可操作的发展新路子，这为引入PPP模式提供了有利的契机。

PPP模式不仅解决融资问题，更能为公立医院的发展带来管理上的提升。一般而言，与公共部门相比，私营部门在提供服务方面更具效率，更能敏感把握服务人群的需求，并更快地做出反应和调整，通过竞争等手段提高服务的质量和效率。PPP模式在医疗卫生领域的应用在一定程度上对卫生系统进行了再造，改变了卫生系统的管理理念和服务流程，提高了医疗卫生服务供给效率。

3 我国医疗卫生领域引入PPP模式的可行性

从PPP模式的内涵来看，PPP具备四个要素：一是政府(公共)部门和社会(私立)部门进行合作；二是以提供公共产品或服务为合作的产出；三是合作过程中，公私部门利益共享、风险共担；四是有合作时间上的约定，是长期的合作。从上述四方面要素考量，我国医疗卫生领域已经开展了广泛而形式多样的公私合作，在形式上主要有：公办民营、民办公营、混合所有制等多种模式[9]。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)对PPP项目运作方式进行了解释，主要包括：(1)委托运营(Operations & Maintenance，O&M)，是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。(2)管理合同(Management Contract，MC)，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。(3)建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer，BOT)，是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。(4)建设-拥有-运营(Build-Own-Operate，BOO)，是由BOT方式演变而来。二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。(5)转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer，TOT)，是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。(6)改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT)，是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20～30年。

医疗卫生领域引入PPP模式在政策和执行层面均具备可行性。在政策上，国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确指出，医疗领域可开展PPP项目。各省也制定出台相关政策，如，山东省于2015年11月出台的《关于进一步深化医药卫生体制改革的实施意见》中也提出要积极探索公立医院多种运营模式，允许公立医院在保障国有资产和医疗质量安全的前提下，以特许经营方式开展与社会资本合作。鼓励公立医院与社会力量合作举办医疗机构，组建医疗联合体，在预约诊疗、双向转诊、远程医疗等方面加强合作。鼓励公立医院以多种形式引入社会资本，采取联合、参股、兼并、收购、托管等形式进行改制重组。在执行上：国外医院PPP项目建设已经开展了很多年，在实践过程中积累了丰富的经验，形成了比较成熟完备的理论和应用流程，可为我国开展医院PPP项目提供借鉴；我国在高速公路、水务等公共设施和事务中运用PPP模式已具备相当成熟的经验，可以为公立医院开展PPP项目提供参考；在医疗领域运用PPP模式，国内也有了广泛深入的探索，积累了比较丰富的实践经验，造就了一批管理人才。随着政府在制度、规划、筹资、服务、监管等方面的定位越来越清晰和完善，社会力量参与医改、与公共部门合作提供医疗卫生服务的积极性逐渐被调动起来，这也为加快推进医疗卫生领域PPP项目建设打下良好的基础。

[1] 王 灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通，2004，17(5)：23-27.

[2] 郑宗泉.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析[J].建筑工程技术与设计，2015，(9)：2499-2499.

[3] 陈艳霞，程 哲.英国医院政企合作开发模式研究[J].中国医院建筑与装备，2014，15(3)：87-92.

[4] 景 莹，严素勤，周成武.英国卫生体制背景及其与医院PPP的关系[J].中国卫生资源，2006，9(6)：278-279.

[5] 毛庆祥，潘 高.PPP模式在国外医药卫生领域应用概述[J].合作经济与科技，2012，(18)：34-36.

[6] 吴 淳.英国医院公私合营发展现状及启示[J].中国市场，2014，(3)：43-48.

[7] 徐瑾真.我国医疗卫生服务提供的公私合营模式研究[D].上海：上海交通大学，2009.

[8] 陆维燕.PPP模式在中国医疗卫生中的应用：从公共服务质量的角度进行的分析[D].上海：复旦大学，2007.

[9] 黄二丹.公私合作不回避重规范[J].中国卫生，2014，(10)：7.

(本文编辑：张永光)

The necessity and feasibility of public-private partnerships model in medical and health field

WU Min，LIU Yan，HE You-qin，MU Yan，YAN Jian-hua，TI Hui-hui

(ShandongInstituteofMedicineandHealthInformation，JinanShandong250062，China)

The necessity of introducing the public-private partnerships model(PPP)in medical and health field was discussed form medical and health care needed，the huge financial pressure in enhancing the service environment in public hospitals，as well as the improvement of service and management efficiency.In addition，the feasibility of PPP model in medical and health field was analyzed from the aspects of policy and practice.

medical and health field，public-private partnerships model，necessity，feasibility

2016-07-13

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.11.004

山东省卫生计生委2015年医药卫生体制改革研究课题(YG201506)

吴 敏(1980-)，女，山东兖州人，博士，助理研究员，主要从事卫生事业管理方面的研究。

R197

A

1003-2800(2016)11-0015-03