社会救助“救急难”机制构建问题探讨

2016-03-15蒋悟真李其成

广东社会科学 2016年6期

蒋悟真李其成

社会救助“救急难”机制构建问题探讨

蒋悟真李其成

2014年我国制定《社会救助暂行办法》，首次确立了“救急难”这一社会救助的重要原则和功能。然而目前相关立法与政策尚未将“救急难”机制作为一项专门的制度予以确定。构建我国社会救助“救急难”机制，需从其实体机制、程序机制以及与其他相关制度间的协调机制三个维度予以挖掘，以共同织牢社会救助安全网，从而为政府全面开展“救急难”工作奠定理论和制度基础。

社会救助救急难机制社会控制暂行办法立法

危急患难一般简称为“急难”。在社会救助的语境下，“急难”是指自然灾害、突发事件等客观原因所导致人民基本生活陷入严重困难的情况，具有突发性、临时性、严重性的特点。传统的社会保障理论中，社会救助一般也称社会救济。通常来说，救济是一种基于同情和慈善的心理对困难者行善施舍的消极救贫济穷措施，多表现为暂时性的救济措施；而救助更多的反映了一种积极的救困助贫措施，作为政府责任多表现为长期性的救助。①因此，在现代社会救助理念中，“救急难”的含义应当侧重于国家和社会对遭遇“急难”事件而陷入基本生存困境的家庭或个人所进行的积极的帮助和扶持。相应地，作为一种制度化的救助措施，社会救助“救急难”机制指国家和社会依法定的程序和标准对受助对象采取一系列及时的应急性、过渡性救助措施，使其基本生活得以保障的制度，具有救助对象的不确定性、救助方式的多样性以及救助水平的低层次性等基本特征，其目的旨在“急人之所急”，帮助社会弱势群体“脱难”乃至“脱贫”，从而保障其基本生活水平，进而实现健全社会保障体系，维护社会公平与稳定。

2014年制定的《社会救助暂行办法》(以下简称“办法”)中首次就社会救助“救急难”问题作出简短规定，提出“托底线、救急难、可持续”的方针，并将“救急难”作为社会救助的重要原则和功能予以确立，但缺乏相应的配套机制，导致“救急难”的实施缺乏基本的制度保障。因此，应构建我国社会救助“救急难”机制，实现社会救助“救急难”制度化，明确“救急难”相关的权利义务，确保“救急难”规范、有序、可持续的运行。

一、社会救助“救急难”机制构建的理论基础

在“办法”出台后，2014年4月民政部发布了《关于开展“救急难”工作试点的通知》(以下简称为“通知”)，明确了“救急难”工作的基本原则和首要任务，对“救急难”机制的建立和完善提出了新的要求。各省市随之陆续开展“救急难”的综合试点工作并取得初步成效。“救急难”工作的有效开展，在回应群众的诉求、填补制度空白的同时，也将促进现行各救助制度之间的有效整合的实现，为整个社会救助制度的创新和突破奠定基础、提供可能。但目前，我国尚未将“救急难”作为一项专门的救助制度予以确定。因此，理应在明确理论依据的基础之上，结合我国目前的社会救助“救急难”实践，加快建立和完善“救急难”机制，补短板、托底线，织牢社会救助安全网。

“在任何有机体内，最基本的冲动都是为了生存”。②生存权最早可见于《世界人权宣言》③，德国《魏玛宪法》最早在宪法对生存权予以明文规定：经济生活的秩序必须符合社会正义的原则，而所谓的社会正义则在于保障所有社会成员能够过上体现人的价值、尊严的生活。《魏玛宪法》的制定标志着生存权的全面定型化，国家通过公益的名义强制组建公共经济组织并以税收方式实现社会财富二次分配，将穷人的生存与富人的义务相联系，国家成为生存权的保障人。我国现行宪法同样赋予了公民基本的生存权，并予以保护。④而一个国家生存权的制度是否完备，主要看国家是否履行生存保障义务、看国家是否制定适合国情的生存标准、看国家是否制定使低于标准的人达到标准的具体制度，这三点标准的结合就是一个国家的社会保障制度。社会救助作为最早的社会保障形式，对不能维持最低限度的生活水平的社会成员提供物质和服务等帮助。因此，作为宪法中的一项纲领性的权利，生存权保障是现代社会救助乃至社会保障立法的起点与归宿。而社会救助“救急难”作为其重要组成部分则须以保障困难群众的最低生活水平、维护人的基本生存权利为基本理念和目标。同时，社会保障作为一种国家制度安排，必须刚性化，以制度刚性实现保障刚性，达成保障及其目的。⑤为此应当加快建立社会救助“救急难”机制，以完善社会保障立法，为遭遇急难事件的群众获得救助提供进一步的法律保障，也为制度本身提供更为充足的法律依据并对其进行法律监督，增强救助工作的权威性、稳定性和体系性。

社会经济的发展为社会保障的发展完善提供了物质基础条件，也对社会保障的规模和水平提出了新的要求。随着市场经济的发展，贫富差距逐渐扩大，需要政府这只“看不见的手”加以调控。而社会救助“救急难”正是在市场失灵的状况下作为国家的社会保障政策手段应运而生，运用政府的公权力和公共资源对收入分配进行适度调整，用以解决市场自身无法调节的社会公平和稳定，维护低收入阶层的生存权利。此外，社会控制理论将社会救助法律制度作为一种主要针对贫困者、弱势群体困境的缓解和解决的有效的社会控制工具。法律本身是一种社会现象，更是社会控制最有效、最重要的方式⑥。社会控制理论主要强调对社会问题的缓解和克服，提供相应制度化对策，“救急难”正是针对因灾难、突发事件而陷入困境的群体进行救助并提供制度化支持，保障其基本的生活条件，避免其产生过激情绪，影响社会安定团结。

二、社会救助“救急难”实体机制

(一)救助对象的厘定

正义是社会制度的首要价值，而平等是正义的最终指向标准。⑦社会救助关乎社会底线公平，社会救助“救急难”的目的在于让全体社会成员在遭遇急难及生活陷入困境时得到及时有效的救助。因此，在“救急难”机制的建立与完善过程中，要想充分体现政策的公平性即所谓的“不患贫而患不均”，应首先明确“救谁”与“急谁”的问题。严格规范救助对象的认定条件，减少自由裁量，做到救助有据可依，并针对不同主体的具体情况做出相应合理的制度安排，从而实现实质正义。以上述“救急难”的制度理念和功能为依托，应当明确并逐步扩大急难救助对象的覆盖范围即要求急难救助在最大范围内保障公民在遭遇意外事件等突发情况时的基本生活。根据《通知》，急难救助的对象为突遇不测、因病因灾陷入生存困境的居民(含非户籍常住人口)以及遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致公民生活陷入困境，还包括其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后仍有困难的家庭。笔者认为在制度设计中，“救急难”对象的确定应当以此基础，并重点突出城乡低保对象和特困人员，且向低收入家庭和非户籍人员拓展，逐步惠及全体公民。⑧

(二)救助形式的规范

社会救助作为“最后一道安全网”，其基本任务旨在帮助救助对象渡过急难时期，回归到能够自我救助的状态。⑨区别于中国古代传统的“施恩”思想，现代社会救助追求于救助对象的自立能力的恢复或培养，以避免救助对象救助依赖性的萌发，从而增进社会公平、化解社会矛盾、使全体人民共享经济发展成果。因此，单纯的现金补偿不仅难以克服其消极性，还容易忽视救助对象的多样性和异质性。我们认为，在实践中，必须加强构建救助形式的多样化并进行合理组合，将其从单一的现金救助逐渐扩展为提供饮食、住宿、医疗、教育、交通等多样式的物质救助，及以工代赈、通过政府购买服务的方式实现“输血型”救助和“造血型”救助相结合的综合救助模式等，以满足不同救助对象的需求，如针对因遭遇自然灾害或意外事件等特殊状况而陷入困境的群众开展恰当的心理辅导、行为矫正或必要的生活照顾和护理，维持基本的生存并帮助其度过难关，从而实现急难救助方式上的“可持续”和救助效用的最大化。

(三)救助标准的细化

《通知》要求在“救急难”救助标准的设定上，立足托底线和与经济社会发展水平相适应，既要量力而行，又要尽力而为。我国现行社会救助的救助水平较低，覆盖面偏窄，主要原因是救助标准的模糊及各级政府财政投入偏少。⑩这一标准很大程度上导致相当一部分需要救助的低收入家庭无法获得有效的救助，加之我国目前严格、冗杂的申请程序和家计调查法，进一步导致了许多实际贫困的家庭救助无门，大大阻碍了“救急难”功能的实现，因此必须科学合理的界定贫困的认定标准，规范家计调查方法，同时加大财政扶持力度，细化救助标准，加强“救急难”制度覆盖的广度和深度。此外，目前各地相关部门对于救助标准的设定亦过于简单，由于急难救助具有突发性、临时性的特点，且困难的类型亦具多样性、差异性，因此在“救急难”的“个案式”基础上为防止其“碎片化”倾向，我们认为除了在坚持“底线”保障原则的基础上制定与当地经济发展水平相适应的基本救助标准外，还应根据不同程度的急难情况、家庭中无生活能力或来源的人口数量以及渡过难关的时长等因素制定相应不同层次的救助标准，将统筹与合理差别相结合，使救助水平与困难程度相适应，从而避免因制度设计缺陷而导致新的社会不公。

三、社会救助“救急难”程序机制

(一)“救急难”受理及审批程序

(二)“救急难”资金筹集及监管程序

社会救助的非排他性和非竞争性的公共产品性质，决定了它无法如商业保险那般依赖市场机制的运作来筹集资金，而政府是其天然的责任主体，主要表现为政府通过税收或财政拨款的形式对社会救助提供相应的财政支持。1601年英国颁布的《济贫法》确立了政府对社会救助承担主要财政责任这一原则。随着社会经济进步，国家财政实力日益雄厚且来源稳定，政府更应发挥主导作用，不但要加强立法以强化其在“救急难”机制建设和管理中的作用，更要加大公共财政投入以明确政府在其中的责任。急难救助的资金筹措主要依靠各地方政府的财政支付，大部分地区将其纳入了区县一级的财政预算中，因此，“救急难”机制的建立和实施则基本取决于各地方政府的财政状况。然而，目前我国各地经济发展不平衡、贫富悬殊致使各政府财政支付能力有所差异，造成不同地区困难群众的受助标准和生活状况差距甚远，这种仅靠下级地方政府负责的资金筹措机制存在严重的不公平性，有悖于“救急难”机制乃至整个社会救助的基本原则和制度功能。因此，“救急难”资金的筹措理应由中央政府及省级政府统筹调剂、安排专项救助基金，并作为国家预算的组成部分，对各市县予以补助，以保障其资金来源。虽然，政府对社会救助具有先天义不容辞的责任，但单纯依靠政府筹集资金具有一定的局限性。作为政府行为的补充，社会行为表现为民间或社会组织对救助对象的自发性救助，如募捐等其他慈善性活动，带有自发性、随机性和选择性的特点。各级政府应当动员社会资金注入“救急难”资金渠道，并为其提供相应的制度保障和适当的空间。

(三)救急难“政社合作”机制

四、“救急难”机制与相关制度的协调

(一)“救急难”机制与社会保险制度之间的衔接

(二)“救急难”机制与社会福利制度之间的协调

日常生活中，老年人、残疾人、妇女儿童抵抗风险的能力一般较弱，在发生自然灾害、重大疾病等意外事件的情况下，更易陷入严重的困难境地。而社会福利制度的存在使此类群体得以享受社会福利，一定程度的减轻其家庭负担，进而提高社会全体成员应对风险的能力。同时，将遭受自然灾害、重大疾病等急难事件的老年人、残疾人、妇女儿童纳入社会福利系统进行救助能更好地保障其生活需求，提高其生活水平实现，从而减轻“救急难”之负担。将保障社会底线公平的社会救助制度与使人民共享经济发成果的社会福利制度有机结合，实现二者的协调发展,是新时期构建和谐社会的必然要求。

(三)“救急难”机制与社会救助制度措施之间的协调

我国现存社会救助体系中的各制度的建制理念和目的各不相同，如最低生活保障制度的理念在于保障贫困群体的最低生活水平，而医疗救助的目的则在于解决困难群众的医疗救治问题，教育救助的目的在于解决因贫失学问题，受灾人员救助的目的在于对因遭受各种灾害而陷入生活困难的群体进行援助保障其基本的生活。然而，为保证这些专项救助制度中“救急难”功能的真正实现，应当对其进行剥离并加以整合，形成一个全面有效的“救急难”机制。

目前，我国许多地区将“救急难”的对象界定为是否享受最低生活保障，这种“捆绑式”的界定标准，对于长期处于低保边缘的困难群体来说极为不公平。解决这一问题的核心在于“救急难”的救助对象与低保群体之间关系的合理调配。如，将“救急难”救助对象与低保对象重叠的部分加以整合，依其申请调查核实或者救助过程中发现的，根据需要给予相应额外的“急难”救助。同时，针对低保范围外的困难群众建立全新的救助机制，由相关的救助部门参照具体的审核标准并实施相应的救助措施。既能有效确保“救急难”覆盖面的拓展，又使社会救助体系得以规范，从而实现社会救助“救急难”的实际效能。

此外，与作为我国基础性救助制度的最低生活保障制度相比较而言，专项救助在我国社会救助体系中体现出更加明显的“救急难”功能。因此“救急难”制度的建立，需要处理好与各专项救助之间的衔接，如建立“救急难”与最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等的救助信息共享机制，加强部门协作，有效防止重复救助及救助盲区的存在。

②[美]夏洛特·托尔：《社会救助学》，郗庆华、王慧荣译，上海：生活·读书·新知三联书店，1992年，第53页。

③《世界人权宣言》第25条第1款规定：“人人有权享有为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”

④《中华人民共和国宪法》第45条第1款:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。

⑤ 童星主编：《社会保障理论和制度》，江苏：江苏教育出版社，2008年，第93页。

⑥ 赵泽洪、周绍宾：《现代社会学》，重庆：重庆大学出版社，2003年，第332页。

⑦刘日明：《法哲学》，上海：复旦大学出版社，2005年，第260页。

⑧日前，江西省在救助对象上实现三个“同等救助”，与“救急难”对象无缝衔接，即：非本地户籍居民与本地户籍居民同等救助，城乡居民同等救助，支出型贫困与收入型贫困家庭同等救助，并在此基础上，适度扩大医疗救助范围，不仅对五保对象、低保对象等常规对象实施救助，也对因重特大疾病支出型贫困家庭实施救助。谢宗博：《江西 1 亿元特别救助金解百姓急难》，北京：《中国财经报》，2015 年7 月4 日，第 002 版。

⑨林莉红、孔繁华：《社会救助法研究》，北京：法律出版社，2008年,第225页。

⑩我国贫困线标准长期偏低，与20世纪90年代的国际贫困线标准(人均每天1美元)还有相当的距离，与现在的国际贫困线标准(即人均每天1.25美元)更是相距甚远。郑功成：《中国社会救助改革与发展战略：理念、目标与行动方案》，北京：人民出版社，2008年，第271页。