后美军时代印度对阿富汗政策的调整*

郑　迪



后美军时代印度对阿富汗政策的调整*

郑迪

[内容摘要]作为阿富汗的重要援助国和南亚首要大国，印度对阿富汗国内局势走向具有相当大的影响。2001年以来，基于自身利益诉求和美国的支持，印度对阿富汗采取的是“软”政策，即主要通过政治和经济手段维护其在阿富汗的利益，扩大其在阿富汗的影响力，但对双边军事合作持谨慎态度。该政策使印度在阿战后的重建过程中发挥了积极作用。由于美国于2014年年底从阿富汗撤出大部分作战部队，阿富汗的国内局势产生诸多新变化，特别是未来可能出现某种不稳定状态，因此印度既有的对阿“软”政策面临挑战。从决定该项政策的两个关键变量来看，印度未来将保持“软”政策的方向和目标，但也会根据新的形势对某些具体内容作出调整。

[关键词]印度阿富汗“软”政策调整

一、问题的提出

印度作为南亚地区首要大国，在阿富汗问题上长期扮演重要角色。历史上，印阿曾互为重要邻国，数千年来，两国保持了紧密的政治、经济和文化联系。2001年底塔利班政权倒台之后，出于自身利益诉求及小布什政府的支持，印度对阿富汗重建表现出很高的热情，采取了具有丰富内容的“软”政策。*这一概念多由印度学者采用，具体表述有“Soft Measures”及“Soft Policy”，参见Dinoj K.Upadhyay and Athar Zafar,“Assessing India’s Decade-long Engagement in Afghanistan，”ICWA (India Council of World Affairs) Issue Brief,August 23,2013,p.1。印度不仅率先同卡尔扎伊政府建立战略伙伴关系，各种资源的投入也逐年增加，尤其突出的是，印度目前已成为阿富汗的第五大国际援助国。2009年美国“阿巴战略”制定之后，特别是2011年撤军计划实施以来，奥巴马政府着意提升印度在阿富汗问题上的作用，印度的影响力进一步凸显。*美国2015年2月发布的《国家安全战略》报告明确提出，“强化美印间的战略和经济伙伴关系”，“支持印度成为地区安全提供者，及在关键的区域性机制中提高参与度”。“National Security Strategy,”the White House, February 2015, http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy.pdf.

2014年底，随着北约作战部队大规模撤出、美阿《双边安全协议》最终签署，阿富汗正式步入后美军时代。相应地，近一年来，阿富汗重建过程出现诸多新特点和新问题。其一，美军大规模撤离尘埃落定，美国后续反恐政策仍在调整之中；其二，加尼政府组建，阿国内政治进程前景仍不明朗；其三，后美军时代围绕涉阿问题的相关国际合作机制建设仍处于初步阶段。而由此引发的阿富汗安全局势的变化，尤其是愈演愈烈的国内冲突，引发国际社会关注。2014年恰逢取代辛格政府的莫迪上台，印度国内外政策也面临改弦更张的趋势。鉴于印度在阿富汗问题上的独特作用，及上述阿富汗形势的新变化，后美军时代印度对阿策的调整及其日后走势，成为值得研究的问题。

有关对阿富汗政策走向，当前印度国内存在诸多争论。出于对阿国内安全形势的担忧，有军方人士要求军事介入。2014年1月，印度一位前安全顾问表示：“塔利班极端势力并没有收缩野心的迹象，若他们在阿富汗得势，印度就是下一个目标，我们需要做相关的军事部署”；*Shashank Joshi,“India’s Role in a Changing Afghanistan,”The Washington Quarterly,Summer 2014,p.88.部分战略家甚至要求印度效仿“门罗主义”，对阿实施更具进攻性的战略，以维护印度在南亚的霸主地位。*“Al-Qaeda Chief in Region May Be of Indian Origin:Intel Agencies,”The Indian Express,October 8,2014.但也有学者表示，鉴于巴基斯坦的威胁和阿富汗可能的乱局，应在阿富汗采取收缩甚至退出政策。*Sandra Destradi,“India:A Reluctant Partner for Afghanistan,”The Washington Quarterly,Summer 2014, p.104.还有学者认为，印度在阿存在重大利益，但也有各种顾虑，因此可能会采取观望政策。*Aryaman Bhatnagar,“Afghanistan:A ‘Regional Strategy’ for India,”OFR (Observer Research Foundation) South Asia Weekly Report,March 7,2015,http://orfonline.org/.诚如汉斯·摩根索所言，“想了解一项外交政策的性质，只有通过检验所采取的政治行动和这些行动可以预见的后果才能得到确定”，从而以此为依据“推测出政治家的目标可能是什么”。*[美]汉斯·摩根索著，徐昕等译：《国家间政治——权力斗争与和平》(第七版)，北京大学出版社2006年版，第28页。因此，判断印度未来将在阿富汗采取何种政策，首先需要恰当地评估2001年以来印度的相关政策，并在此基础上全面把握美国大规模撤军后阿富汗内外形势的变化。

二、2001～2014年间印度对阿“软”政策评估

在阿富汗问题上，印度有三项重大而长远的利益：政治上，维护阿局势稳定，防止出现由塔利班等势力掌控的新政权，同时确保阿政府不会完全倒向宿敌巴基斯坦；经济上，维持并扩展在阿各项利益存在；地缘战略上，保障阿作为其连接中亚地区战略通道的顺畅。*Shanthie Mariet D’ Souza,“Nation Building in Afghanistan and India’s National Strategy,”in Krishnappa Venkatshamy,Princy George,eds.,Grand Strategy for India 2020 and Beyond, Pentagon Security International Press, 2012, pp.220～222.为实现上述目标，印度政府逐年加大在阿投入。回顾2001年以来印度对阿各项事务的参与过程，印度的阿富汗政策可被视为一种“软”政策。其主要特点是，强调双边政治、经济、文化联系，同时有意将两国军事合作维持在较低水平。显然，这里的“软”不是约瑟夫·奈所谓“软实力”——“通过吸引力而非靠强硬手段或利益引诱的方法去影响别人，来达到你所想要达到目的之能力”。*[美] 约瑟夫·奈著，马娟娟译：《软实力》，中信出版社2013年版，第8～11页。需要指出的是，本文关注点在印度对阿富汗的整体外交政策，指涉宏观层面的原则、战略和行动方针，而非其中某些具体措施，比如，印度对阿富汗的“软实力”政策、或者“援助”政策等。相关研究可参见赵国军：《印度对阿富汗的软实力战略》，《现代国际关系》2011年第1期；韩召颖、田光强：《塔利班倒台后印度对阿富汗援助评析》，《现代国际关系》2014年第4期。印度的“软”政策在本质上仍然是一种带有经济诱导色彩的“硬实力”表现，只是因为它刻意淡化军事手段的意义，使得这种政策展示出“软”的特征。具体而言，它包括以下两方面内容：

第一，以政治合作和经济开发援助为主要手段，巧妙施展影响力。

政治上，全力支持卡尔扎伊政府，促进双边合作不断走向深入。一是逐步提升两国政治关系。2002年，印度政府将其在阿联络处升级为全权大使。2005年，时任印度总理辛格访问阿富汗，成为自20世纪70年代以来首位访阿的印度政府首脑。奥巴马宣布美国撤军时间表后，印度旋即主动提升了印阿关系，两国于2011年10月正式签署双边战略伙伴关系协议，使印度成为第一个同阿建立此种关系的国家。二是高层会晤不断，双方领导人私交甚密。2002年以来，印阿两国元首互访已达10余次，仅2012～2013年，阿富汗总统卡尔扎伊就连续三次访印。不仅如此，辛格还与卡尔扎伊建立了良好的私人关系。而卡尔扎伊早年间在印求学经历及其对塔利班的敌视立场，也给双方领导人的亲近增添了砝码。三是积极参与涉阿多边合作。无论是波恩、伊斯坦布尔进程，还是在东京、莫斯科等地举行的重建问题国际会议，印度都表示出极大热忱。*除与塔利班媾和外，涉阿重建的国际会议印度都积极参与，并在2014年1月17日承办了阿富汗问题伊斯坦布尔进程高官会和国际联络组会议。“India-Afghanistan Relations,”Embassy of India in Kabul,August,2014,http://www.eoi.gov.in/kabul/.另外，印度还倡导并加入了阿(富汗)印(度)伊(朗)三方对话、阿印美三边对话等多边机制。

经济上，采取多种措施助阿国内重建、促阿经济发展，提升两国的依存度。一是扩大对阿援助规模。截至2012年年底，印度在阿富汗的各项援助累计折合20亿美元，成为该国周边最大捐赠国，所援建项目覆盖基础设施建设、政府开支、食物、医疗和教育等多个领域。二是加强双边贸易往来。近年来，印阿双边贸易额稳定在5亿美元左右。印度方面认为，这一数字“显然不能体现印阿经济合作的巨大潜力”，为此实施了优惠的关税政策刺激两国贸易发展。目前，印度是阿富汗主要商品出口国之一。*2003年，印阿签署“特惠贸易协定”，给予阿38种干果进口关税50%～100%的优惠。至2011年，已实现对阿进口商品零关税(酒类和烟草除外)。“India-Afghanistan Relations,”Embassy of India in Kabul,August,2014,http://www.eoi.gov.in/kabul/.三是增加在阿境内投资。2011年印度取得阿境内最大铁矿的开采权，同时对阿铜矿和煤炭开发展开攻势，印度公司已成为在阿矿产开发的最大投资者之一。2012年，印度还专门举行对阿“德里投资峰会”，推动私人部门和企业对阿投资。四是拓展多边合作，“帮助阿富汗成为连接中亚和南亚的陆上桥梁，以及贸易、运输和能源中转站”。*“Joint Declaration between India and Afghanistan on the Occasion of the Visit of Prime Minister of India,”Ministry of External Affairs of India,May 12,2011,http://www.mea.gov.in/.印度支持阿富汗加入南盟，强调通过南亚区域合作带动阿经济发展；斥巨资助阿修建连通伊朗恰赫巴哈尔港口的新交通运输线，扩大阿对外商贸渠道以减少其对巴基斯坦的依赖；积极参与TAPI跨境管道项目筹措和落实工作，加强印阿同中亚国家的经济联系。

第二，尽可能降低军事参与的可能性，减少双边合作的外在阻力。

尽管国内外都存在要求印度采取更加积极的阿富汗政策的呼声，但印度官方一直对此小心翼翼，尤其是在涉及扩大印阿军事合作问题上表现极为谨慎。

长期以来，印度坚持奉行在阿“零军事存在”政策。直到2005年塔利班在阿富汗绑架并杀害印度官员，印才决定向阿派驻200人的小规模警察队伍以维护自身安全，而这是迄今印度在阿富汗境内唯一的军事力量。签署战略伙伴关系之后，印度同意每年为阿方培训1500名国家安全部队士兵和200名军官，但将培训地限制在印度境内。2011年始，卡尔扎伊数次到访印度，期待后者能在军事合作上给予阿更多的支持，但所获非常有限，印度只同意提供不具攻击性的部分后勤装备。*2013年卡尔扎伊两次访问印度，其安全合作“愿望清单”上所列举的坦克、火炮及武装直升机等武器装备要求一直未能得到印度的允诺。Praveen Swami, “Karzai to Renew Request for Lethal Military Aid from India,”The Hindu,December 10,2013.而后随着阿国内反恐形势的变化，以及出于对北约撤军后阿局势的担忧，印阿适度扩大双边军事合作。2013年印度承诺将向阿提供用以训练的国产轻型观测直升机，总数仅两架。据简氏防务的消息，2014年4月印度与俄罗斯达成协议，印将为阿富汗购买俄式装备，并支持重启喀布尔附近的一个武器工厂用以改装阿装备的前苏联武器，但印度仍拒绝直接提供武器装备。*“India,Russia Sign Secret Deal to Supply Materiel to Afghan Army,”Jane’s Defence Weekly,May 6,2014, http://www.janes.com/article/37522/sources-india-russia-sign-secret-deal-to-supply-materiel-to-afghan-army IHS.在阿零驻军的追求、己方境内小规模的军事人员培训、最低水平的武器出口，凡此种种表现出2001年以来印度政府对扩展印阿双边军事合作的重重顾虑。

就事实而言，“软”政策在促进印阿关系、维护印度战略利益等方面，产生了积极效果。其一，双边关系层面。在政治领域，印阿高层频繁会晤，有效增进了双边的战略互信；印阿战略伙伴关系的确立，以制度形式确保对阿政策的长期性和稳定性，夯实了双边关系的政治基础。在经济领域，印阿经济合作的深化及援助规模持续扩大，直接促进了阿国内经济的恢复和发展，为印度赢得了良好声誉；参与矿产资源的开发也给印度带来了丰厚的物质回报。其二，战略层面。这些涉阿举措有效维持了印度的广泛影响力，加强了印阿与中亚地区的联系；同时，在很大程度上弱化了巴基斯坦的控制能力，使其无法在阿富汗一家独大。不仅如此，军事合作上的审慎，减缓了来自巴方的猜忌，削弱了塔利班敌视印度的合法性，更降低了印度陷入“帝国坟墓”危机的可能性。*Kenneth Katzman,“Afghanistan:Post-Taliban Governance,Security,and U.S.Policy,”CRS (Congressional Research Service) Report RL30588,September 19,2013,p.30.可见，“软”政策较好维护了印度的在阿利益。

三、后美军时代印度对阿富汗政策的影响因素分析

10年来，“软”政策得以实施和延续，受到两个关键因素的影响：一是巴基斯坦的长期敌视；二是阿富汗国内局势相对稳定。基于历史宿怨和现实领土争端，印巴两国在阿富汗存在强烈敌对，为了避免激怒巴方，印度采取了“去军事化”的对阿政策；而在北约军队的重压之下，2001年以来阿国内安全局势总体处于可控的局面，给印度的“软”政策提供了安全保障。*C.Christine Fair,“Under the Shrinking U.S.Security Umbrella:India’s End Game in Afghanistan?”The Washington Quarterly,Spring 2011,pp.179～192.可以说，以上两个变量是形塑印度“软”政策的决定性因素。2014年年底以来阿富汗面临的各种国内外条件表明，这两个变量并未出现实质性的变化。据此可以预测，在阿富汗问题上莫迪政府很可能继续沿用“软”政策。

1.巴基斯坦的主导作用和短期无法彻底缓和的印巴敌对关系

印度之所以在对阿军事合作方面保持足够谨慎，多被理解为避免刺激巴基斯坦，以防加深来自巴方的敌意。的确，巴基斯坦作为阿富汗邻国的地缘环境，以及巴同阿境内最大民族普什图族的传统关系，使其在阿富汗问题上较印度具有显著的优势。小布什时期，美国政府以大规模援助和武力威胁并进的手段，迫使穆沙拉夫与美合作共同打击塔利班和基地组织，并罕见地将巴基斯坦的地位提升为“重要的非北约盟国”。*美方资料显示，2001～2014年美对巴援助累计260亿美元。Anthony H.Cordesman,“Afghanistan at Transition:The Lessons of the Longest War,”CSIS (Center for Strategic and International Studies) Report,March,2015,p.181.为此，美印关系长期被放置在次要位置，美方甚至一度担心印度对阿富汗的介入会影响美巴关系及其对阿政策的执行。*Siddharth Varadarajan,“U.S.Sees Rising Indian Influence in Afghanistan as Problem,”The Hindu,December 28,2009.这就在很大程度上限制了印度在阿富汗问题上的施展空间。尽管奥巴马政府希望印度发挥更加积极的作用，但目前美国在阿富汗的各项事务仍然高度依赖巴基斯坦的协助。*在为北约军队提供后勤保障和撤军通道等方面，巴基斯坦发挥着无可替代的作用；阿巴边境目前仍驻守有巴方十几万军队，一直是阿富汗稳定的重要屏障；此外，美国、阿富汗联合政府同塔利班的谈判事宜上，巴基斯坦也是重要的参与者。Anthony H.Cordesman,“The U.S.Strategic Vacuum in Afghanistan,Pakistan,and Central Asia,”CSIS Report,September 2,2014,pp.15～20.巴基斯坦的绝对优势地位和美国的政策倾向，构成印度制定对阿“软”政策的外部决策环境，也决定了印度在阿富汗问题上还不是一个主要玩家。

印巴两国之间的对峙与不信任自然延伸到双方在阿富汗的政策上，具体表现在以下三个方面。

第一，政治上互不信任。避免阿富汗政权倒向对方是印巴在阿战略目标的核心。无论阿富汗亲向哪方，对另一方来说都是不能接受的。对巴基斯坦来说，阿富汗倒向印度，则意味着印阿在南北两面对巴构成夹击之势。对印度而言，若阿富汗倒向巴基斯坦，印度连接中亚的陆上战略通道将被巴方完全掌握，经贸和能源安全将面临巨大威胁；同时，部署在阿巴边境的巴方部队很可能会被调至印巴边境，印度势必面临巴方更大的军事压力。第二，经济上相互竞争。经贸方面，阿巴关系比印阿关系更为紧密。卡尔扎伊政府组建之后，巴基斯坦常年是阿富汗的最大贸易伙伴；相比较而言，印阿贸易规模则要小得多。2013年，阿巴贸易额有24亿美元(双方力争在2015年达到50亿美元)，印阿仅为6亿美元。*The World Trade Organization：International Trade and Market Access Data,http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm.究其原因，就在于贸易通道的限制。受制于先天的地理位置缺陷，印阿贸易往来的陆上通道必经巴基斯坦，而巴方的政策是：阿富汗的货物可经由巴通道进入印度，而印度的货物则没有此项权利以进入阿境内。尚无证据显示，巴方将在短期内更改这一限制措施。*不仅如此，巴方长期对印度发展同伊朗、中亚国家经济关系高度警惕，认为这在地缘政治层面将会和巴基斯坦形成激烈的竞争。Humera Iqbal,“Afghanistan 2014&beyond:Challenges & Implications for the Neighbors,”Institute of Regional Studies,Islamabad,November-December 2014,http://www.irs.org.pk/.海运方面，尽管印度致力于扩展从阿富汗到伊朗恰赫巴哈尔港口的运输线，但受制于美国对伊朗的制裁、沿线安全问题以及恰港自身运力有限等因素，目前阿富汗的海外贸易路线仍主要依靠巴基斯坦的瓜达尔港。第三，安全上彼此猜忌。这一点主要表现在巴基斯坦与塔利班等组织的关系上。2001年以来，印度驻阿机构不断遭到武装分子袭击，据称这些事件多与巴军方的支持有关；而阿巴边境的联邦直辖部落地区(FATA)一直被视为塔利班和基地组织的避难所。美国国务院发布的2013全球恐怖活动报告称，位于巴境内的虔诚军(LeT)长期受到巴军方的暗中支持，该组织的目标就是发动针对印度的各种袭击，2008年虔诚军策划并实施了孟买恐怖袭击。目前该组织“仍在巴国境内招兵买马、募集资金，并进行军事训练”。此外，“阿富汗塔利班和哈卡尼网络在巴基斯坦仍保有庇护所，巴权力部门未对这些组织采取有实质意义的军事或法律行动”。*Jayshree Bajoria,Eben Kaplan,“The ISI and Terrorism:Behind the Accusations,”CFR (Council on Foreign Relations),May 4,2011,http://www.cfr.org/pakistan/isi-terrorism-behind-accusations/p11644#p2.这些因素给印巴关系造成了极大冲击。

两国在阿富汗的敌对态势，显然不利于阿战后重建进程；这反过来又加剧了印巴安全困境，进而影响到整个南亚地区局势的稳定。要消除在阿敌对状态，首先需要印巴建立政治互信，但从目前形势来看，这一点在短期内不可能实现。从巴基斯坦方面看，尽管2014年5月巴总理谢里夫出席了莫迪的总理就职仪式，表明巴政府改善巴印关系的诚意，但巴军方对印度的敌视态度尚未在根本上有所转变。*阿军方直接反对给予印度最惠国待遇，并在克什米尔交火和在阿敌视政策上拒绝让步。Frederic Grare,“After Modi’s Big Win:Can India and Pakistan Enhance Relations?”The National Interest,August 11,2014.从印度方面来看，莫迪政府在处理印巴关系时也释放了不少善意，甚至在2015年底历史性地突访了巴基斯坦，但同样受制于国内的各种反对因素。*Rama Lakshmi,“Modi Makes a lot of Overseas Trips, but Is He a Diplomatic Failure with India’s Neighbors?” The Washington Post,September 23, 2015.此外，长期困扰印巴关系的克什米尔争端短时期内无法得到解决，双方在该地区的冲突甚至有愈演愈烈之势。2014年8月以来，双方在克什米尔地区多次直接交火，两国一度关闭了处理边界争端问题的和谈会议。*印官方称，2014年8月～2015年3月，巴基斯坦在查谟和克什米尔地区违反停火协议多达685次，交火已造成24位印度公民丧生。Suhasini Haidar,“Jaishankar Will Raise Truce Violations,”The Hindu,March 3,2015.印巴彻底走出安全困境，可谓“路漫漫其修远”。这样的背景下，后美军时代双方在阿富汗的敌视也势必持续下去。

因此，莫迪政府如果在阿富汗实行大胆的军事策略(包括加强印阿军事合作)，仍会被巴方视为严重威胁，进而使得印度在阿各项事业受到牵连。

2.未来趋于总体可控的阿富汗国内安全局势

美军撤离后阿富汗重建前景不容乐观，国内政治派别对立、官员腐败严重、毒品贸易泛滥等都是不争的事实。尤其是2014年年底以来，阿国内安全形势严峻，恐怖袭击此起彼伏。阿富汗塔利班参与政治和解进程更是一波三折，以致有分析认为，阿塔很有可能待机而动，以期美军撤离后重建政权。*Dan Lamothe,“The Taliban ‘Waiting Game’ in Afghanistan, Mapped by Media since 2009,”The Washington Post,July 30,2014.而未来阿国家安全部队能否独立维护国家安全和稳定，也有待观察。*来自美方的报告称，无论是就武器装备、人员数量、军事训练程度，还是战斗能力和忠诚度而言，ANSF都存在较大隐患，Anthony H.Cordesman,“The Forces Shaping Transition:in Afghanistan 2014～2016,”CSIS Report,August 4,2014,pp.88～106.这些确实给阿富汗的重建进程蒙上阴影，也构成当前国际社会的重大关切。但不能据此就盲目断言，未来阿富汗一定陷入混乱甚至爆发内战。从国内和国际两个层面来看，后美军时代的阿富汗存在诸多保障国家安全形势总体稳定的积极因素。

第一，国内层面。首先，经历了数十年的战乱，阿国内民众人心思稳，发展经济和改善民生成为普遍诉求。*Nancy Lindborg,“Letter from Kabul:Afghans Show Hope and Grit,”USIP (United States Institute of Peace), February 5,2015,http://www.usip.org/publications/2015/03/13/letter-kabul-afghans-show-hope-and-grit.其次，尽管新组建的阿联合政府并不被外界看好，它也传达出三点积极的信息。一是两位候选人都表示出紧密合作的愿望。就职仪式上，加尼和阿卜杜拉发表了演说，双方宣誓将团结一致以促进国内局势稳定。二是新政府仍支持各方参与的政治谈判，呼吁停止暴力事件，加尼表示：“阿富汗人民已经厌倦了争斗，新政府传达的信息是和平”，这意味着与塔利班和谈的大门仍然敞开。*Sudarsan Raghavan,“Ghani,Abdullah Sworn in as Part of Afghanistan’s Power-sharing Arrangement,”The Washington Post,September 29,2014.三是当前阿国家安全部队，无论就人数还是武器装备而言，都远优于基地组织残余势力和塔利班武装，在北约驻军的援助下，他们有能力为阿政府正常运转提供基本的安全保障。再次，目前阿富汗塔利班实力大不如前，且并未同恐怖组织“伊斯兰国”(IS)汇流成一股势力，两派甚至在阿富汗展开激烈竞争。*阿富汗军队和警察规模约为30万人，而阿富汗塔利班由于北约长期军事打压，力量大为削弱，目前仅有4.5万～5万名士兵。2015年7月以来，随着阿塔头目奥马尔身亡的消息确认，组织内部矛盾凸显，正处于严重分裂状态，且还面临“伊斯兰国”不断挖墙脚的窘境。参见郑迪：《谈“伊斯兰国”在南亚的渗透》，《中国社会科学报》2015年9月17日第3版。尤为重要的是，进入2015年，阿塔组织对参与政治和谈表现出了较为积极的姿态，在中国、伊朗、挪威等国的推动下，其同阿政府接触不断。

第二，国际层面。当前，对阿富汗安全问题保持关注并能产生直接影响的行为体有两类，一类是美国及其主导下的北约，另一类是包括印度在内的阿富汗周边国家。前者在维护阿富汗安全稳定上扮演主要角色，而后者将在阿重建过程中发挥越来越重要的作用。

首先，就美国而言，撤军不意味着其对阿安全事务完全撒手不管。阿富汗战争事关美国数十年反恐战略的成败，更是其推进所谓“民主”的重要载体，阿陷入混乱无疑会在国内外给美国带来新的道义负担。鉴于伊拉克的教训已经让奥巴马的撤军政策饱受争议，美国政府在阿富汗问题上不得不慎重行事。*James Rupert,“Iraq Crisis Builds Bipartisan Support for Keeping U.S.Troops in Afghanistan,Senator Cotton Says,”USIP,February 5,2015,http://www.usip.org/publications/iraq-crisis-builds-bipartisan-support-keeping-us-troops-in-afghanistan-senator-cotton.观察2014年底撤军以来美国方面的动作可以发现，奥巴马政府的对阿政策具有很大的弹性。其一，北约在军事层面继续对塔利班等武装势力保持高压态势。《双边安全协议》的签署，使得1万多名北约士兵可以继续在阿实施行动，加之武装无人机、战术导弹等空战手段的广泛运用，极大增强了驻阿联军的战斗力，这些“仍对阿塔势力构成足够威慑，确保美国不会重蹈伊拉克覆辙”。*Sudarsan Raghavan,“Afghan Military Welcomes Expanded U.S.Combat Role as Taliban Threat Intensifies,”The Washington Post,November 23,2014.其二，奥巴马政府也在根据国际形势不断调整撤军政策。刚进入2015年，美国就开始考虑放缓执行撤军计划。当年2月12日的听证会上，驻阿最高司令官坎贝尔向国会请求，保留更多军事力量以获得更大弹性；*Andrew Tilghman,“Gen.Campbell Suggests Afghanistan Draw down May Slow,”Military Times,February 12,2015,http://www.militarytimes.com/story/military/capitol-hill/2015/02/12/campbell-testimony/23294943/.当月访阿期间，美防长卡特表示，两国领导人正在重新考虑放缓撤军步伐、扩大和提高反恐行动的范围和频率，以及延长美军在阿基地使用期限；*Craig Whitlock,“U.S.Considers Slowing Military Withdrawal from Afghanistan,”The Washington Post,February 21,2015.最终，在2015年10月中旬，奥巴马宣布延缓2016年撤离阿富汗驻军的计划，在2017年离任前，保持阿富汗境内驻守5500名美国士兵。其三，奥巴马政府转变对阿富汗塔利班的敌对态度，利用伊斯坦布尔进程、阿巴中美四方会谈等多个机制着力推进塔利班同加尼政府的和谈。上述举措大大增加了阿局势趋于稳定的砝码。

其次，印巴在维护阿富汗局势稳定上利益一致，彼此存在加强合作的潜力。后美军时代，若阿富汗陷入混乱甚至爆发内战，对印巴双方都将是场灾难。就印度而言，意味着2011年签署的印阿双边战略伙伴关系遭到严重损害，对阿累计20亿美元的援助项目可能付诸东流，在阿境内的其他各种经济利益也将朝不保夕。就巴基斯坦而言，由于阿巴两国有着2400多公里的边界线，后者出现动荡，势必波及自身——不但会引发边界局势紧张、巴国内安全环境恶化，仅来自阿数百万难民就足以产生灾难性的后果。*2001年以来，巴基斯坦一直是阿富汗难民主要聚居地。据联合国难民署的最新报告，2015年仍有150多万阿富汗登记难民滞留在巴基斯坦(另有95万位于伊朗境内)。“UNHCR Global Appeal 2015 Update：South-West Asia,”The UN Refugee Agency, http://www.unhcr.org/ga15/index.xml.鉴于此，印巴都对阿富汗安全形势高度关切，多次表达维稳促和的意愿。因此，未来两国在维护阿富汗安全稳定上进行有限度的合作是可能的。

再次，阿富汗周边其他国家，没有哪一国愿意看到阿富汗陷入混乱。相对于活跃在中东地区的极端组织，塔利班所面临局势的最大不同在于阿富汗周边大国林立，其中既有中俄这样的世界性大国，也有伊朗等区域性强国。这些国家都对南亚地区局势高度重视，尽管在介入意愿上存在很大差异，但各国不会坐视阿富汗成为引发地区动荡的导火索，而同时也有足够的能力协助阿富汗维持国内稳定。尤其值得关注的是，近几年阿富汗问题上的中国因素日益突出。2014年10月底，加尼总统把上任后出访地首选中国，表明其对进一步深化中阿关系的明确态度，而中方则宣布未来几年将无偿援助阿方20亿元人民币，同时扩大在阿投资规模。除此以外，中方还多次主导并参与包括伊斯坦布尔进程外长会议、阿巴中美四方会谈等在内的涉阿重大国际会议，坚定支持阿和平重建。中国等周边国家的广泛参与，无疑对稳定阿安全局势、促进阿经济发展起到积极作用。

据此，应该对阿未来局势保持足够的乐观。而阿未来局势趋稳这一变量特征，也使得印度的“软”政策具备继续生存的安全环境。

四、结论：莫迪政府将实施更具弹性方案

如前所述，基于10多年来“软”政策的长期有效，以及形塑该政策的两大关键因素并未发生根本改变等事实，后美军时代印度的阿富汗政策没有大幅更改的必要。观察履职一年多来莫迪政府的相关举措，笔者认为印度正沿袭既有“软”政策的大致路径，同时，又根据新形势作适度微调。

第一，在原有政策基础上，进一步深化印阿双边关系。

政治层面。一是重申阿富汗对于印度的战略意义，保持政策连续性。2014年9月访阿期间，印外长斯瓦拉吉坦言：“阿富汗正处在转型的关键时期，印度永远是阿富汗的第一战略伙伴”，“印度对阿政策不存在退出选项”。*“External Affairs Minister’s Speech at the Inauguration of Chancery in Kabul,”Ministry of External Affairs of India,September 30,2014，http://www.mea.gov.in/.二是加强双边高层往来。利用莫迪和加尼就职典礼(2014年5月和9月)、南盟峰会(2014年11月)、国事访问等方式(2015年4月和2015年12月)，两国元首多次举行了会晤。同时，司法、商务、文化教育等部门的交流互动也较为频繁。三是积极参与涉阿国际合作。作为伊斯坦布尔进程外长会议的重要参与方，莫迪政府继续在该机制中发挥重要作用，2015年12月第5次会议上，斯瓦拉吉积极评价了该机制的作用和地位，并称作为南亚大国，印度将不遗余力做好南亚各国互联互通和保障地区安全等工作。*“Statement by External Affairs Minister at the Fifth Ministerial Conference of the Heart of Asia Istanbul Process,”Ministry of External Affairs of India,December 9,2015，http://www.mea.gov.in/.此外，印度还在2015年3月下旬举行了国际反恐会议，邀请美国、巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡等国参与，就打击IS、维护阿富汗局势稳定等进行了协商。*“ISIS Failed to Attract Indian Muslims,Rajnath Singh Says,”The Times of India,March 19,2015.

经济层面。一是提升对阿援助力度，扩大对阿投资规模。截至2015年1月，印度在阿投资和援助项目已达285个，其中大项目34个，小项目251个，在继续推进原有的赫拉特省Salma水坝、巴米扬省哈吉夹克铁矿等重大工程的基础上，莫迪政府又增加了喀布尔议会新大楼等项目。*中华人民共和国商务部：《阿富汗经济部：印度投资和援助项目面临障碍的报道没有根据》，2015年1月30日，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201501/20150100883765.shtml。两国元首互访期间，签署了数十项援助和开发文件，双边经济依存度进一步提升。二是继续寻求区域合作。一方面，尝试加强与巴基斯坦、阿富汗的经济互联互通。莫迪政府对巴方开放印度与阿富汗的商贸通道给予很高热情，就此2015年7月和12月连续两次同巴方磋商。*2015年4月，印度作为第4方正式加入阿、巴、塔(吉克斯坦)三边贸易谈判(Pakistan,Afghanistan,Tajikistan Trade and Transit Agreement)。同时，将长期搁置的TAPI天然气管道项目落到实处，在印度的推动下，该项目于2015年12月13日正式动工。另一方面，积极推进在阿富汗通往伊朗恰赫巴哈尔港口的道路设施建设，目前又追加了相应的工程拨款。

第二，不改变零军事介入的大方向，但适度提高双边军事合作的级别。2015年之后，随着阿富汗局势不断波动，印度政府决定开始向阿富汗提供攻击性武器， 2015年4月和12月，分别交付3架“猎豹”直升机和3架米-25武装直升机；当年12月访阿期间莫迪表示，支持阿增强防御能力，宣布向阿军警烈士子女提供500个奖学金名额。*中国驻阿富汗大使馆：阿富汗动态(2015年12月)，http://af.china-embassy.org/chn/。尽管如此，当前莫迪政府仍然对军事层面的合作持谨慎态度。一方面，印度没有扩大在阿军事存在的迹象，尤其是拒绝向阿派驻地面部队或警察，仍将培训阿军事人员的工作限制在印度境内。另一方面，不断释放缓和印巴关系的信号。在2014年9月第69届联大一般性辩论上莫迪表示，印度寻求和平稳定的发展环境，印度的未来同邻国紧密相连，印方准备同巴基斯坦进行真诚的对话，以改善双边关系、维护地区和平。*“Address by Mr.Narendra Modi,Prime Minister of the Republic of India,”27 September 2014,p.16,http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N14/551/26/PDF/N1455126.pdf?OpenElement.2015年12月斯瓦拉吉在伊斯兰堡甚至表示，印度愿意在阿富汗问题上以巴基斯坦能够接受的方式安排相关政策。*“Statement by External Affairs Minister at the Fifth Ministerial Conference of the Heart of Asia Istanbul Process,”Ministry of External Affairs of India,December 9,2015，http://www.mea.gov.in/.

可以说，执政一年多以来，莫迪政府基本上延续了传统的对阿“软”政策。不仅如此，印度还试图通过整合南盟国家经济、持续推动改善印巴关系等方式，维护南亚地区局势稳定，进而为该政策的实施创造更为有利的外部环境。

基于上述分析，本文认为：后美军时代印度的阿富汗政策将沿着“软”政策轨道继续前进，并可能表现出以下两方面特征。其一，对阿政策方向和目标短期内不会改变。无论是基于政治、经济还是地缘战略来分析，印度在阿利益都具有长期性，双边战略伙伴关系的框架更以制度形式规定了印度在阿的持续介入。因此，尽管未来阿富汗局势面临各种不确定因素，印度政府势必保持其在阿存在的稳定性和连续性。其二，对“软”政策的具体内容有可能作出调整。当前及未来相当长一段时期，包括印度在内的国际社会将最大限度地支持阿现政府，协助阿当局顺利实现政治、经济、安全三大转型。如果阿富汗能够大体保持形势稳定，印阿合作显然存在进一步提升的空间。特别是为了维护美印双边关系，在美国政府的推动下，印度势必会在涉阿问题上给予美方一定的配合，包括进一步缓和印巴关系、增加在阿资金和技术投入、适当扩大培训阿军事人员的规模等。未来一旦阿富汗出现重大动荡，影响到地区的和平与稳定，以美国为首的北约及阿富汗周边国家和地区组织势必寻求各种途径介入，以期迅速稳定地区局势。彼时，无论是相关的双边还是多边合作，都将进一步强化，上合、南盟、阿盟等区域性组织的作用也将进一步凸显。印度作为重要大国必然参与到各种合作进程当中(包括可能的军事合作)。上述两种情况，都给“软”政策留下了改进的空间。

*本文系天津市教委社会科学重大项目“大国在南亚地区博弈的新态势及中国的应对战略研究”(项目编号：2014ZD26)阶段性成果，同时受到天津师范大学2015年“博士研究生学术新人”项目(2015BSXR)的资助。

[作者简介]郑迪，天津师范大学政治与行政学院国际政治专业2013级博士研究生