2016年欧盟面临的挑战和机遇

叶　江



区域研究

2016年欧盟面临的挑战和机遇

叶江

[内容摘要]本文认为，虽然欧洲在2016年很难完全解决乌克兰危机和难民危机，但是通过欧盟及其成员国的努力，这两个危机还是能得到控制的。同时，应对恐怖主义袭击的威胁将是欧洲2016年的重中之重。在欧洲一体化方面，2016年英国举行脱欧公投的可能性极大，但公投的结果扑朔迷离。然而，不论公投结果如何，对于欧洲一体化来说，都将产生相当的负面影响，尽管这并不意味着欧盟将会解体。值得注意的是，2016年欧洲经济形势较为乐观，希腊债务危机可以得到缓解和控制，欧盟国内生产总值增长也可能超过2.1%。看欧洲之前景，似乎已露熹微之晨光。

[关键词]欧盟乌克兰危机难民危机脱欧公投恐怖袭击欧洲一体化

2015年欧洲经历了一系列危机——乌克兰危机、希腊债务危机和难民危机，而雪上加霜的是欧盟最主要的成员国法国在2015年两次遭遇恐怖袭击，尤其是11月巴黎系列恐怖袭击使得整个欧洲处于国际恐怖主义的威胁之中。进入2016年，欧洲在继续面临上述危机和威胁的同时，又可能迎来英国是否留在欧盟的全民公决，欧洲一体化将面临新的挑战。由此，在2016年，欧洲能否从2015年一系列危机和恐怖威胁中走出来？欧洲政治、经济和社会前景如何？欧洲一体化发展将走向何方？这些都是研究国际关系尤其是研究欧洲事务学者所十分关心的问题。笔者不揣浅陋，在这里对一系列欧洲问题作一些浅显的分析，以见教于方家。

一、乌克兰危机持续但升级可能性很小

2015年年底至2016年年初，乌克兰危机出现了新的情况。2015年12月21日欧盟、乌克兰和俄罗斯三方就《欧盟—乌克兰深入与全面自由贸易区(协议)》*《欧盟—乌克兰深入与全面自由贸易区(协议)》(EU-Ukraine Deep and Comprehensive Free Trade Area)是《欧盟与乌克兰联系国协定》(Ukraine-European Union Association Agreement，signed on 21 March 2014 and 27 June 2014)的一部分。但是前者从1999年就开始酝酿，而后者则从2008开始谈判。 2014年9月在《欧盟与乌克兰联系国协定》获得双方批准后，欧盟方面鉴于俄罗斯认为欧乌自由贸易区的实施会对俄造成巨大损失而持坚决反对的态度，决定推迟执行欧乌自由贸易区协定而开启欧、乌、俄三方谈判，希望三方达成协议后再执行。相关协议参见欧盟与欧洲对外行动署网站：http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_150981.pdf；http://eeas.europa.eu/ukraine/docs/association_agreement_ukraine_2014_en.pdf 。如何生效的调停谈判没能达成协议，欧盟与乌克兰双方于是决定该自由贸易区协定于2016年1月1日生效。

其实，在三方谈判尚未破裂之时，俄总统普京就于12月16日签署命令，决定2016年1月1日起，俄中止执行在独联体框架内同乌克兰的自由贸易区协议。欧盟贸易委员会委员西西莉亚·玛姆斯托姆则在俄方公开普京的决定之前就说：“如果俄罗斯像早已设想好的那样决定废除同乌克兰的自由贸易协定，那么就很难在三方谈判中获得成果，谈判也就无法进行下去。”*“The EU Will Stop Negotiations with Russia on the EU-Ukraine Free Trade Area (FTA) if the Kremlin Implements Trade Restrictions Against Ukraine in January,”http://112.international/ukraine-and-eu/brussels-to-stop-negotiations-with-moscow-on-eu-ukraine-dcfta-malmstrm-2017.html.事实也正是这样，欧、乌、俄三方谈判无果而终。

几乎是同时，欧盟理事会决定延长对俄罗斯经济制裁到2016年7月末。欧盟对俄制裁始自2014年7月31日，起因是针对俄罗斯在乌克兰东部一系列欧盟不能接受的行为，其中包括将克里米亚并入俄罗斯的行动，原定制裁为一年。2015年6月22日，欧盟理事会将制裁延长至2016年1月31日，目的是迫使俄罗斯认真遵守2015年2月12日俄、德、法、乌签署的《明斯克协议》。2015年12月21日，欧盟理事会认为：“由于明斯克协议到2015年12月31日不能完全得到执行，因此制裁的时间将延长，但与此同时，理事会将继续对协议执行进展进行评估。”*“Russia: EU Prolongs Economic Sanctions by Six Months,”http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/12/21-russia-sanctions/.

俄罗斯对欧盟上述两个行动很不满，表示将对乌克兰商品征收惩罚性关税以示报复。然而，从目前形势来看，乌克兰危机在2016年并不会因此升级，欧俄关系也不会继续恶化。笔者作出如此判断，是基于下述四个方面的原因。

(1)欧盟内部在如何继续应对乌克兰危机问题上存在分歧。就在欧盟决定2016年1月1日正式实施欧乌自由贸易区协定，并且继续延长对俄经济制裁至2016年7月之后不久，荷兰首相马克·吕特在1月7日称，荷兰将在4月份就《欧盟与乌克兰联系国协定》(以下简称《欧乌联系国协定》)举行建议性全民公投。该公投提议起自荷兰一公民社会组织所组织的请愿，要求荷兰举行全民公决来显示荷兰公众究竟是支持还是反对《欧乌联系国协定》，而《欧盟—乌克兰深入与全面自由贸易区(协议)》恰恰是该协定一个组成部分。由于该公民组织的请愿在6周内获得了427000票有效支持，远远超过荷兰法定30万票的有效支持，因此荷兰政府只能同意进行公投。*“Juncker: A Dutch Vote against Closer Ties between the EU and Ukraine Could Trigger a ‘Continental Crisis’,”http://www.businessinsider.com/r-juncker-dutch-ukraine-vote-could-spark-continental-crisis-2016-1?utm_source=feedburner&utm_medium=referral.虽然建议性公投的结果不具备法律强制力，但是，一旦大多数荷兰公民在公投中明确表示反对《欧乌联系国协定》，荷兰政府很可能不得不改变已经作出批准该协定的决定。更值得注意的是，2016年上半年荷兰是欧盟轮值主席国，所以荷兰的全民公投引起了欧洲乃至全球的关注。不论公投结果如何，至少荷兰公投这一举措说明，欧洲内部对如何处置乌克兰危机存在分歧，在具有分歧的大背景下，只要俄罗斯不再继续扩大事态，欧洲方面应该不会在乌克兰危机上主动升级，从而进一步恶化欧洲与俄罗斯的关系。

(2)对俄罗斯延长制裁会继续有损欧盟的经济，欧盟因此希望尽可能缩小制裁造成的负面影响，而限制乌克兰危机升级则是最佳途径。实际上，包括意大利、法国乃至德国在内的一些欧盟大国与俄罗斯在能源领域和其他经贸领域都有长期的经济联系，一些高纬度欧洲国家也对俄罗斯天然气有着很大的依赖，欧洲对此并不是不明白，只是为了地缘政治利益，不得不在乌克兰问题上采取继续对俄制裁的行动。然而，早在2015年6月欧盟内部就有专家提出，制裁俄罗斯对欧盟造成的损害比预想得要高。*“Anti-Russian Sanctions Hurt Europe Harder than Expected,Threaten 2.5mn Jobs-Study,”https://www.rt.com/news/268336-russian-sanctions-hurt-europe/.意大利反对党“北方联盟”领导人甚至认为，欧洲因对俄制裁每日损失1.5亿欧元，自对俄实施制裁以来，仅在意大利一国造成的损失就高达50亿欧元。毫无疑问，出于经济利益考虑，欧盟在继续对俄制裁的同时会在2016年非常审慎地处理乌克兰危机，尽可能维持局势稳定，不继续恶化欧俄关系。

(3)俄罗斯在乌克兰危机问题上也不愿意继续与欧洲为敌，而是尽可能分化欧洲并由此缓和与欧洲的关系。在欧盟决定延长对俄制裁后，除了对乌启动欧亚经济联盟统一关税规定的进口关税，以及实施相应的经济制裁措施之外，俄罗斯并没有具体针对欧盟的反制行动。当然俄罗斯也有反应，但只是俄罗斯国家杜马主席纳雷什金在俄《消息报》发表文章说：“欧盟当前对俄政策是欧盟所犯战略性错误之一。欧盟以欧洲民众的名义对俄实施制裁，然而欧盟作出这一决议并没有征求民众的意见，致使后者承受对俄制裁带来的损失。”*《俄议长说欧盟用制裁语言与俄对话不合逻辑》，http://news.xinhuanet.com/2015-12/21/c_1117532771.htm。由此可见，俄罗斯并不准备在2016年升级乌克兰危机而与欧洲作对。反之，俄罗斯更希望的是欧洲内部尤其是欧洲公众会从自身的经济利益出发，发出对制裁俄罗斯的不同声音，从而进一步促使欧盟缓和与俄罗斯的关系。

(4)由于2016年是美国大选年，美国政府估计也不愿意在乌克兰问题上采取更多的行动。只要欧洲在制裁俄罗斯问题上不要离美国的要求太远，美国不会迫使欧洲升级对俄罗斯的压力。其实在对俄制裁方面欧洲本来就不如美国那么坚决，因此，如果2016年美国不提升对俄罗斯的压力，欧洲当然也不会主动进一步恶化欧俄关系。更值得注意的是，在2016年1月22日出席达沃斯会议时，美国国务卿克里明确表示：“只要有解决双方问题的努力和善意的正当意图，明斯克协议在接下来的几个月内就可能得到落实。”这将导致对俄“制裁因协议得到全面落实而被取消”。*http://www.brecorder.com/top-news/world/274759-russia-sanctions-could-be-lifted-in-months-kerry.html.显然，美国在乌克兰问题上也并不准备对俄罗斯强硬到底，因为克里在谈到取消对俄制裁时，压根没提俄罗斯合并克里米亚问题。由此再联系到欧盟理事会在决定延长对俄制裁时，也只是强调继续对俄罗斯执行《明斯克协议》进行评估而根本不提克里米亚，似乎美欧对此已有相当的协调。总之，对于欧洲来说，乌克兰危机将持续，但是欧俄关系在2016年进一步恶化的可能性不大。

二、难民危机、恐怖袭击威胁难以彻底解决但能有所控制

2015年欧洲经历了自第二次世界大战结束以来最大的难民危机。根据联合国估计，100万为躲避战乱、贫困和迫害的难民和移民逃离自己的祖国，冒险渡过地中海或通过巴尔干陆上通道到欧洲避难。*“Refugees and Migrants Fleeing to Europe in 2015 Top Unprecedented One Million-UN,”United Nations News Center,https://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=52880.然而，实际上目前土耳其接受了约200万叙利亚难民，黎巴嫩接受叙利亚难民也高达100万人，约旦接受了65万人。*Daniel McLaughlin,“The Year of the Migrant,”http://www.irishtimes.com/news/world/europe/the-year-of-the-migrant-1.2475286.因此，从经济实力和能力来看，对于拥有5亿多人口，国内生产总值高达18.4606万亿美元(居全球第一位)的欧洲联盟来说，接受这“区区”100万难民应该不会导致危机。

另一方面，从理论上讲欧洲应对难民潮也是有法可依的。首先，绝大部分欧盟成员国都签署批准了联合国《关于难民地位的公约》*联合国：《关于难民地位的公约》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_1325.htm。等国际法。其次，甚至更为重要的是，欧盟成员国于1990年6月5日签署了有关处理难民问题的《都柏林公约》，该公约于1997年9月1日生效，之后加入欧盟的新成员国都必须同时批准接受《都柏林公约》。*ECRE,“Dublin Regulation,”The European Council on Refugees and Exiles (ECRE), http://ecre.org/topics/areas-of-work/protection-in-europe/10-dublin-regulation.html.《都柏林公约》是一部欧盟法律，它指定了难民在《关于难民地位的公约》下寻求政治避难的申请流程，厘清了欧盟成员国如何承担保护寻求避难者的责任，确保至少一个成员国能及时处理进入欧盟避难者的难民申请。根据《都柏林公约》，任何一个欧盟成员国都有责任接受首先到达本国避难者的难民申请，并应当担负起保护难民申请者的责任。显然，如果欧盟成员国都能严格按照《都柏林公约》行事，涌入欧洲的难民潮很难成为欧洲的难民危机。但是，欧洲难民危机还是在2015年发生了，其原因是多方面的。

首先，不论是从海路还是从陆路涌向欧洲的以叙利亚人为主的难民最先到达的不是他们希望去的德国、法国或瑞典，而是希腊或匈牙利等客观上接受难民能力较差，主观上更不想接受难民的欧盟成员国。其次，在大量寻求避难的人员中有相当部分并非为逃避战火而是为寻求更好的经济生活而偷渡到欧洲的非法移民，而对非法移民进行甄别以及甄别后进行遣返所费不菲，根据欧盟的经济状况，大多数欧盟成员国都不愿意承担这些应对难民潮的经济压力。再次，安置人数激增的难民、解决难民就业、难民遣返乃至应对因难民激增而产生的种族犯罪事件等，不仅对处于应对难民潮第一线的希腊和匈牙利等欧盟成员国是难题，而且对并不处于应对难民第一线的其他欧盟成员国也是难题。最后，虽然在欧盟层面有《都柏林公约》这样规制欧盟成员国处理难民问题的区域一体化的国际法，并且在欧盟委员会中也有分管移民事务的部门，但是欧盟迄今尚未成为真正意义上的超级国家或联邦，因此无法建立强有力的协调机制来促使各成员国实行真正意义上的一体化难民政策，以致欧盟各成员国在很大程度上依然只能根据自身的能力和意愿来应对汹涌的难民潮。正是在上述一系列因素的影响下，欧盟在应对一拨又一拨难民涌入的情况下，进退失据，各成员国相互推诿和指责，无法采取步调一致的行动，以致虽然德国在默克尔的领导下勇敢地承担起大量接受难民的责任，但是整个欧洲还是陷入了举世瞩目的难民危机。

据欧盟有关方面预测，今后两年即到2017年会有300万难民进入欧洲，2016年就可能有150万难民。*“EU Expecting Three Million Refugees by 2017,” EU, http://www.policyreview.eu/eu-expecting-three-million-refugees-by-2017/.面对这样的形势，欧洲的难民危机似难以在2016年终结。除了上述讨论过的原因之外，目前又出现了两大新的因素，导致欧洲的难民危机更加难解。其一，从2015年第四季度开始，即使对难民涌入采取比较宽容政策的德国也在右翼反对舆论的压力下开始收紧接受难民的政策。2016年德国科隆发生千人规模性侵事件加剧了德国舆论对默克尔政府难民政策的批评，因为涉案人员被指有着“阿拉伯和北非面孔”，而且确实查清有来自北非拥有难民身份的人员参与作案。这就难以避免德国公众尤其是右翼舆论将这一事件与难民问题挂钩。其二，2015年11月的巴黎系列恐怖袭击后，欧洲原计划愿意接受难民的国家也出现了反对接受难民的强烈呼声，虽然欧盟委员会主席容克在巴黎恐怖袭击后不久公开表示，欧盟的难民接待政策不会走向极端，但是欧洲舆论明显发生了变化。尤其是在西方媒体公开报道说至少有一名参与巴黎系列恐怖袭击的成员是以难民身份进入法国之后，*该恐怖分子持有叙利亚护照，在参与恐怖袭击之前一个月在希腊登记为难民，然后从希腊进入法国。另有一名恐怖袭击者也可能在参与袭击之前两个月在希腊勒罗斯岛获得难民身份后进入法国。参见“A ‘Refugee in Killers’ Ranks:Terrorist Linked to Syrian Refugee Route,”New York Post,http://nypost.com/2015/11/15/two-syrian-refugees-among-seven-terrorists-in-paris-attacks/。欧洲各国反对继续接纳难民的声音愈益高涨。更有甚者，波兰等一些欧盟成员国因此明确表示不再接受任何来自中东和北非的难民。

与难民危机紧密相关的恐怖主义袭击将是2016年欧洲面临的又一严峻挑战。2016上半年欧盟轮值主席国荷兰首相马克·吕特公开对驻布鲁塞尔的记者说：2016年最为重大的问题是反恐和阻遏移民潮。虽然他指出不能将两者相提并论，但同时承认将两者分开并不容易。*Stephen Fidler,“A Perilous Year for European Unity,”NASDAQ.com, www.nasdaq.com/article/...for-european-unity-20160102-00007.事实也正是如此，对于欧洲来说，恐怖袭击的威胁在2016年不会降低，而且也确实与难民危机有相当的关系，尽管决不能认为是难民涌入造成了恐怖袭击威胁的增加。然而，问题的关键在于欧洲必须同时积极应对某些欧洲媒体所谓“双生危机”(twin crisis)，*Stephen Fidler,“A Perilous Year for European Unity,”NASDAQ.com, www.nasdaq.com/article/...for-european-unity-20160102-00007.因为难民危机和恐怖袭击已经对欧洲一体化构成重大威胁。

难民危机和恐怖袭击已对欧洲一体化重要成果和体现的《申根协议》机制造成严峻的挑战。《申根协议》最根本的宗旨是要实现人员在欧洲的自由流动，其中特别是劳动力自由流动。欧盟委员会主席容克曾经形容《申根协议》是欧盟最伟大的成就之一。然而，为了应对难民危机和防范恐怖袭击，从2015年下半年开始，德国、法国、瑞典、奥地利和丹麦等欧盟成员国都宣布实施为期6个月的临时边境检查措施，至2016年5月再根据情况决定是否继续实施。更有甚者，2016年1月下旬，欧盟领导人将在荷兰阿姆斯特丹就难民危机和恐怖袭击威胁引发的边境通行问题探讨一个应急方案。英国媒体报道称，申根成员国领导人有可能同意将暂停申根签证两年，直至难民危机结束。如果欧盟成员国确实将采取如此措施，则明显是在促退欧洲一体化。

应当承认，2016年欧洲难民危机和恐怖袭击威胁不会消散，并且对欧洲一体化形成了威胁。但是，欧洲在应对方面已经有了较好的准备，这与2015年相比似不可同日而语。毫无疑问，欧盟将在2016年推进相对协调的防止非法偷渡和减少难民涌入欧洲的政策。其一，欧盟已经同意向土耳其提供30亿欧元，土耳其帮助其制止在土耳其寻求避难人员前往希腊，为在土耳其难民提供工作和求学机会，接受欧盟成员国遣返不符合避难要求的寻求避难者等。*Stephen Fidler,“A Perilous Year for European Unity,”NASDAQ.com, www.nasdaq.com/article/...for-european-unity-20160102-00007.欧盟决定加快在希腊和意大利建立“热点”难民登记和安置中心，同时加强欧盟边境保障力量并加速遣返不合格的难民申请者。

其二，欧盟领导人已经开始讨论如何进一步使2004年建立的欧洲边境署更加适应新的形势。*欧盟边境署Frontex源自法文:Frontières extérieures(其英译为external borders)。该署建立于2004年，为欧盟处理成员国相互之间边境保卫事务的机构，主要任务是加强整个欧盟边境的安全。大多数欧盟领导人希望欧洲边境署能比目前更大、更强、更有效，成为真正意义上的欧盟层面边界保障机构。欧盟目前正在构想如何能使这一机构在紧急状态下，可不通过当事成员国同意就能在其边境部署保护边界的力量。不仅如此，未来欧盟边境署还将监督各成员国的难民申请流程并驱逐不合格的难民申请者。*参见Frontex,http://frontex.europa.eu/。如果欧洲边境署的权能在2016年得到实质性增强，显然有助于欧洲应对难民危机和恐怖袭击威胁，进而维护《申根协定》保障人员和劳动力在欧洲自由流动的原则。

其三，欧盟将继续加强欧盟地中海海上力量(European Union Naval Force Mediterranean，简写为EUNAVFOR Med)，也称为索菲亚行动 (Operation Sophia)。该力量主要用以应对大量来自地中海从北非偷渡到欧洲的难民船。欧盟地中海海上力量成立于2015年4月，其执行总部设在意大利罗马。进入2016年后，欧盟地中海海上力量将在地中海的公海上加强巡逻，收集情报，打击非法偷渡网络。*参见EUNAVFOR Med Operation Sophia网页,http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor-med/index_en.htm,及欧盟对外行动署网页,http://eeas.europa.eu/csdp/missions-and-operations/eunavfor-med/pdf/factsheet_eunavfor_med_en.pdf。欧盟对外行动署主管欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼明确指出：“索菲亚行动的最终目的就是阻截非法偷渡船只和粉碎偷渡走私网络。”*Mogherini said the ultimate aim remained intercepting the boats and breaking up the smugglers’ network,From “EU Naval Force to Tackle Med Smugglers Set up by EU Foreign & Defence Ministers,” EEAS,http://www.eeas.europa.eu/top_stories/2015/190515_fac_defence_en.htm.这无疑是应对难民危机的重要手段，也能间接地帮助维护《申根协定》机制。

其四，2016年欧盟内最主要的大国德国将在应对难民危机中继续扮演重要的角色，承担领导者的重任。虽然科隆跨年夜发生了大规模与难民有一定关联的性侵案，德国右翼反移民情绪明显上升，但德国默克尔政府一方面决定通过新的法案，降低在德国犯罪外国人的定罪门槛并从快遣返这些人员；另一方面依然强调不放弃2015年实施的对难民开放的政策，并希望通过欧盟各成员国的合作来解决难民危机。尽管欧盟东欧成员国对德国的难民政策不表示支持，但是作为欧盟中经济实力最为强大且目前在欧盟事务中影响力日增的德国应该能够在难民危机中发挥作用，稳定整个局势。正如默克尔所指出的那样：“难民危机是对欧洲的考验，我相信它会过去……而为欧洲的统一进行斗争是值得的。”*“The refugee crisis is a historic test for Europe,which I am convinced it will pass. . .The fight for a unified Europe is worthwhile.Of that I am deeply convinced.in Merkel,“Migrant crisis ‘historic test’ for Europe,”BBC News,ww.bbc.com/news/world-europe-35091960.

其五，欧盟及其成员国将在2016年进一步加强反恐措施。欧盟绝大部分成员国都增加了军费，虽然其中不乏是针对乌克兰危机的，但主要还是为了反恐和防恐。*《德国内阁批准未来四年内增加86亿美元军费开支》，http://world.people.com.cn/n/2015/0323/c157278-26737094.html；《法拟增加近40亿欧元军费以应对国内外恐怖威胁》，http://world.huanqiu.com/hot/2015-04/6311667.html。在反恐方面，欧洲还将更加积极地加强与美国合作，比如共同通过军事手段打击ISIS，共同阻遏恐怖组织的资金流和金融网络，共享民用航空旅客的信息等。*“EU Agrees to Share Airline Passenger Data with U.S.,”Reuters, www.reuters.com/article/us-eu-usa-flights-idUSBRE83I0L.由于在反恐问题上欧洲各国达成了共识，因此欧盟内部的合作比较顺畅。同时，2015年11月巴黎系列恐怖袭击案也促使欧洲对恐怖袭击更为警惕，比如欧洲政治首都布鲁塞尔因比利时当局获得恐怖分子准备袭击的信息后，取消了新年焰火表演。总之，虽然2016年欧洲难民危机和恐怖袭击威胁同时并存，但是相对而言，欧洲应对措施要比2015年更为完备，难民问题和恐怖袭击处在可控范围之内。

三、英国脱欧公投前景迷离，欧洲一体化深受影响

2016年欧洲可能面临与欧洲一体化进程紧密相关的大事——英国就其欧洲联盟成员国地位举行的全民公投(以下简称脱欧公投)。早在2013年英国首相卡梅伦就提出，一旦2015年保守党赢得全国大选，保守党政府将通过法定程序举行英国是否继续留在欧盟的全民公投。同时，他表示届时将与欧盟进行谈判，以争取欧盟满足英国政府提出的留在欧盟的要求。2013年12月保守党议员詹姆斯·瓦顿向英国议会提交了一份草案，提出在2017年12月31日之前举行英国是否应继续保持其欧盟成员国身份的全民公投。

2015年5月英国保守党赢得大选，卡梅伦政府迅速向议会下院提交和公布了有关脱欧公投的议案，包括公投问题的语句，并承诺将在2017年年底之前举行投票。2015年6月9日，英国议会下院以544票对53票的压倒优势通过了就英国是否留在欧盟举行全民公投计划的法案，使这一法案通过最为关键的二读。之后下院又通过了对该法案的三读，议会上院紧接着也予以通过。2015年12月17日，英国王室最终同意实施英国是否留在欧盟的全民公投法，英国脱欧公投正式进入具体操作阶段。

一开始，英国脱欧公投的问题是：“英国应该保持欧盟成员国的地位吗?”最终确定的问题是：“英国应该保持欧盟成员国地位还是离开欧盟？”*该公投问题的英文为：“Should the United Kingdom Remain a Member of the European Union or Leave the European Union?”参见BBC,www.bbc.co.uk/news/uk-politics-34114303。显然，后者更为精准而不易误解。此外，虽然根据这次全民公投法，具体实施脱欧公投的时间应不晚于2017年12月31日，但卡梅伦政府已经为在2016年夏秋进行这次全民公投作了具体安排，根据英国媒体预测，英国将在2016年而不是2017年正式进行脱欧公投，因此对于欧盟和英国来说，2016年都是关键性的一年。

据2016年年初的英国民意调查，由于难民危机的影响，英国公众支持本国离开欧盟的人数自2015年下半年以来不断上升，甚至已经超过50%。*“Over 50% of UK Residents Favor Brexit-Pol，”http://sputniknews.com/europe/20160107/1032778680/brexit-poll-uk.html.甚至原先一向支持英国留在欧盟的英国工商界也开始发生变化，即支持英国继续成为欧盟成员国的工商界人士在2015年下半年明显下降。德勤咨询公司采访了137位英国各大公司(其中包括24家富士100指数公司)的首席金融官，询问他们如果英国留在欧盟是否有利于本国企业。其结果与上半年相比，认为不确定的人数大大增加，而支持英国继续留在欧盟的人数下降，虽然与支持退出欧盟的人数相比依然还是多数，但是差距有所缩小。*“Survey Shows Fall in Top Firms’ Support for EU?Membership,”Business support for Britain's membership of the European Union (EU) has fallen in the last six months, according to a new survey, http://www.expressandstar.com/news/uk-news/2016/01/04/survey-shows-fall-in-top-firms-support-for-eu-membership/.

更值得注意的是，执政的英国保守党内支持英国脱离欧盟的人数也在增加，尤其是倾向脱欧的保守党议员大增。据2016年1月初英国媒体报道，有2/3的英国保守党议员支持英国脱离欧盟，即330名保守党议员中有210名是“脱欧派”。*“Two-thirds of Tory MPs Want Britain to Quit European Union,”http://www.theguardian.com/politics/2016/jan/09/tory-mps-britain-european-union-eu-brexit#img-1.虽然保守党内阁首相卡梅伦明确表示自己是支持英国留在欧盟的，只是英国留在欧盟的前提是，需要通过与欧盟谈判改变英国在欧盟中的地位，以及欧盟永远不能成为“超级国家”。*《国际观察：英国为何强烈要求欧盟改革》，http://news.xinhuanet.com/ttgg/2015-11/11/c_1117112325.htm。然而，即便如此，保守党内阁成员也并不都支持首相。财政大臣奥斯本、外交大臣哈蒙德和内务大臣梅等都支持英国留在欧盟，但其他一些内阁成员如工作与退休事务大臣顿肯·斯密斯、下院领袖格瑞林和北爱尔兰事务大臣魏丽尔等却支持英国脱离欧盟。

尽管目前英国脱欧公投形势似乎对“脱欧派”有利，但是根据英国《金融时报》资深评论员的分析，如果最终2016年进行全民公投的话，英国大多数选民还将投票留在欧盟。这“不是出于任何激情或兴奋的心情，而是因为英国选民内在的常识最终将占上风。忘了那些技术性争论吧，比如戴维·卡梅伦能不能在重新谈判中争取到有利的安排？英国在向布鲁塞尔方面作出财务贡献后，能不能拿到更多的投资和贸易作为回报？不如考虑一下两个阵营的主角。最终，选民将在前首相约翰·梅杰的冷静逻辑和独立党(Ukip)奈杰尔·法拉奇的民粹主义中选择其一”。*1993年英国保守党政府首相梅杰在保守党内部成员反对批准马斯特里赫特条约的情况下，非常理性地推动议会通过了一项修正案为英国批准马约铺平了道路，使得英国成为欧盟成员。参见“John Major Doesn’t Think much of David Cameron’s EU Renegotiations,”http://uk.businessinsider.com/john-major-warns-of-dangerous-brexit-2015-12。文中所引用的话参见“Forecasting the World in 2016：Will Britain Leave the EU in the Referendum Expected in 2016?”www.ft.com/cms/s/0/7c70d9a2-aef1-11e5-b955-1a1d298b6250.html。实际上根据保守党管理层的估计，虽然目前有2/3的保守党议员表示支持英国脱离欧盟，但是真正会在公投过程中加入“脱欧派”行列并推动投脱离欧盟票的保守党议员可能只有110名，即占保守党议员总数的1/3，远远低于2/3这一高得惊人的数字。*“Two-thirds of Tory MPs Want Britain to Quit European Union,”http://www.theguardian.com/politics/2016/jan/09/tory-mps-britain-european-union-eu-brexit#img-1.

总之，目前英国脱欧公投的前景扑朔迷离，继续留在欧盟和脱离欧盟的可能性都存在，难以下定论。然而，不论2016年英国是否保持欧盟成员国地位的公投结果如何，英国脱欧公投对于欧洲一体化进程来说都将是一种打击。英国最终退出欧盟，欧洲一体化进程将遭受严重打击是不言而喻的，很难想象一个没有英国的欧盟将如何进一步推进欧洲一体化。然而，即便英国脱欧公投最终以继续留在欧盟的选票占多数而告终，英国得以继续保持其欧盟成员国的地位，欧洲一体化进程也会受到相当的负面影响。

首先，继续留在欧盟的英国将不会执行目前欧盟统一的难民和移民政策。卡梅伦已经非常明确地表示，他将通过与欧盟谈判让欧盟同意英国实行4年期禁止移民在英国工作。这显然会极大地影响欧盟人口自由流动的欧洲一体化政策。

其次，欧盟将保证英国不再继续参与欧洲政治一体化。这也就意味着英国主权在未来欧洲一体化进程中不再会被让渡，欧盟将永远不能称为“超级国家”。毫无疑问，这样的举措是对欧洲政治一体化的促退而绝不是促进。

再次，根据英国的要求，欧盟货币一体化的政策需要进行改革，应该保护不使用欧元的成员国，促使非欧元区成员国与欧元区成员国拥有同等经济竞争能力。显然，这是对欧洲货币一体化政策的修正，极其不利于欧洲经济一体化更为深入的发展。

最后，通过全民公投留在欧盟的英国将对欧盟其他成员国参与欧洲一体化的政策产生影响。既然英国能在欧盟中“独立”行事，为什么其他成员国不可以？欧洲一体化前景因此会变得比较灰暗，尽管这并不意味着欧洲一体化就此寿终正寝了。

四、灰暗中的一丝亮色：欧洲经济复兴在即

乌克兰危机、难民危机、恐怖袭击和英国脱欧公投等均给2016年的欧洲带来灰暗的前景，但是在这灰暗前景中却忽隐忽现地显露一丝亮色，即欧洲经济的复兴。自2008年全球金融危机之后，欧洲经历了欧元区债务危机，且直至2015年希腊债务危机还困扰着整个欧洲经济，尽管欧元区之外英国经济回复势头相对比较强劲。然而，不少迹象显示，2016年欧洲经济极有可能发生重大的变化，走出低谷，实现复兴。

根据欧盟委员会调查，欧洲企业和消费者的信心在2015年12月变得乐观。根据欧盟的统计数据，2015年年底欧元区经济增长速度加快，欧盟经济活动富有生气，甚至希腊经济也出现转机，希腊债务危机基本得到控制。整个欧元区失业率也降至近5年来的最低点，即2015年11月欧元区失业率为10.5%，比10月降低了0.1个百分点。*“Eurozone Recovery Gained Momentum Toward Year End,”January 7,2016, Dow Jones Business News,http://www.nasdaq.com/article/eurozone-recovery-gained-momentum-toward-year-end-20160107-00135.2015年7月欧盟官方预测2015年整个欧盟经济增长率为1.7%，欧元区为1.3%，而2016年欧盟经济增长将提高至2.1%，欧元区也将提高到1.9%。*European Commission,“Economic and Financial Affairs,”http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2015_winter_forecast_en.htm.然而，根据欧元区乃至整个欧盟在2015年年终的经济表现，2016年欧洲经济增长率应该会超过2.1%。

更值得注意的是，欧洲股票市场在2015年的表现明显优于全球其他区域。斯托克斯欧洲600指数在2015年上涨了8%，美国标准普尔500指数仅上涨了0.9%，摩根士丹利资本国际公司所编制的亚洲太平洋指数跌落4.4%，巴西圣保罗证券交易所指数(Bovespa index)更是大跌13%。*“Why Europe Could be Your Best Stock Bet in 2016,”http://www.marketwatch.com/story/why-europe-could-be-your-best-stock-bet-in-2016-2015-12-30.与欧洲股市利好消息相联系的是，根据英国《经济学人》杂志的预测，欧元区乃至整个欧盟的国内生产总值将在2016年2月超过2008年年初曾经达到的高峰，也就是说欧洲经济终于在经受世界金融危机和欧元危机8年之后，将恢复到危机之前的水平。这对于欧洲来说虽然为时有点长久，但却是不折不扣的好消息。2016年欧洲经济将可能全面复苏主要有以下几个方面原因。

(1)欧元兑换美元的汇率贬值，促使欧洲产品在世界市场竞争力大增，推动欧元区各国乃至整个欧盟出口大幅度增加。从2014年第四季度开始，欧元兑换美元的汇率从1美元兑换0.75欧元逐步下降至2015年年初的1美元兑换0.90欧元。整个2015年欧元兑换美元的汇率基本上在1美元兑换0.90欧元左右徘徊。

毫无疑问，欧元汇率走低极大地促进了欧洲产品的出口。据统计，2015年3月欧盟对外出口总额达到1999～2015年的峰值，高达1624.1620亿欧元。进入2016年，由于欧元兑换美元依然处于低位，因此欧洲出口还将呈稳中有进的态势，这对欧洲经济增长无疑是利好消息。

(2)国际市场原油价格维持低位有助于促进欧洲经济走出低谷并实现较快增长。2015年7月欧洲央行发布经济公报称：“欧元区经济复苏将大为改善，油价低企将有利经济增长。”*《欧洲央行：低油价有利欧经济增长》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-07/31/c_128078170.htm。事实也正是这样，自2014年12月起国际市场原油价格跌破60美元一桶(2014年年初为110美元左右)，整个2015年国际市场原油价格始终在40～60美元之间徘徊，这对欧洲经济的恢复产生了相当正面的作用。进入2016年，国际油价依然继续下行，1月初跌至31.04美元一桶。虽然也有预测认为国际油价会在2016年缓慢上行，甚至出现新的“牛市”，但从目前总体形势来看，国际油价在2016年重回60美元一桶比较困难，甚至有可能会跌至20美元一桶。众所周知，欧盟是国际原油进口“大户”，国际原油价格在2016年继续保持低位对欧洲经济增长无疑是十分有利的。

(3)欧洲央行量化宽松货币政策将继续刺激欧洲经济增长。2015年12月3日，欧洲央行货币政策会议决定将隔夜存款利率由原来的-0.2%下调至-0.3%，进一步实施量化宽松政策措施。这实际上是欧洲央行实施积极货币政策以刺激欧洲经济的重大举措，对2016年欧洲经济的增长大有助益。欧洲央行行长德拉基表示，将会继续实行量化宽松政策措施，直至达到通货膨胀率向2%回升的政策目标。不言而喻，实行量化宽松的货币政策对刺激欧盟特别是欧元区的内需极有帮助，同时也能促进投资和劳动生产率的增长。这一切不仅能帮助欧洲经济走出低谷，而且能明显加速欧盟经济的增长。从美国联邦储备局在2008年金融和经济危机爆发后采取一系列量化宽松货币政策的成功经验可见，欧洲央行的量化宽松政策也将在2016年对欧洲经济产生正面的影响。

除了上述三方面主要原因之外，大量难民涌入虽然给欧洲带来了很多社会问题，但从经济角度来看，对欧洲经济增长也有益处。此外，希腊债务危机和希腊退欧危机的缓解，对2016年整个欧洲经济增长也将有帮助。然而，需要注意的是，欧洲经济在2016年还存在隐忧。根据2015年年底的欧盟数据，2015年11月欧元区社会消费零售总额比10月下降了0.3%，而且这是连续第三个月的下降。由于欧元区国内生产总值增长对整个欧洲经济增长举足轻重，而社会消费零售总额增长与否对国内生产总值增长有直接的影响，因此欧盟对欧元区社会消费零售总额的下降给予了高度重视。然而，即便如此，对于欧洲来说，2016年灰暗前景中已显露一丝亮色：欧洲经济复兴在即。

五、简短的结论

通过上述四个方面的讨论，我们似可以得出以下简短的结论。其一，欧洲在2016年很难完全解决乌克兰危机和难民危机，但希腊债务危机大致可以得到缓解和控制。对于欧洲来说，应对恐怖主义袭击威胁将是2016年的重中之重，所以2016年欧洲前景的主色调似乎依然是灰暗的。其二，由于欧盟关注自身的经济利益以及美国和俄罗斯在乌克兰问题上变得更为审慎，因此欧盟虽然延长了对俄制裁，但是乌克兰危机似难以继续升级，甚至还有回转的可能。其三，在应对难民危机方面，虽然欧盟成员国很难达成政策上的完全一致，且成员国内部也有不同声音，《申根协定》机制遭遇严重挑战，但通过欧盟尤其是经济力量最强的成员国德国的努力，难民危机是基本可控的，《申根协定》机制总体上也能得到维护，尽管会出现一些调整。在对付恐怖袭击威胁方面，欧盟各成员国将会团结一致，协力应对，有效预防，极力降低可能发生的恐怖袭击所造成的伤害。其四，2016年英国举行脱欧公投的可能性极大，但公投的结果扑朔迷离。然而，不论结果如何，英国这次公投将对欧洲一体化产生相当的负面影响，尽管这并不意味着欧盟将会解体。其五，从现有欧盟官方统计数据和预测到欧盟现实的经济政策乃至欧洲经济实际表现都预示：2016年欧洲经济形势较为乐观，欧盟国内生产总值增长将极有可能超过2.1%。看欧洲之前景，似乎已露熹微之晨光。

[作者简介]叶江，上海国际问题研究院欧洲研究中心研究员，上海欧洲学会副会长