中国大都市政府治理绩效：问题、根源与路径

易承志

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

中国大都市政府治理绩效：问题、根源与路径

易承志

（华东政法大学政治学与公共管理学院，上海201620）

改革开放以来，中国大都市政府治理在取得显著绩效的同时也存在一些绩效问题，主要表现在绩效价值结构、内容结构和驱动结构三个方面。在大都市发展模式转型的背景下，大都市政府治理体系还未能对其绩效取向进行动态的调适并进行落实，从而无法适应环境系统的变动要求，是造成当前大都市政府治理绩效问题的根本原因。要提高大都市政府治理绩效，顺利推动大都市发展模式转型，实现大都市和谐发展，就需要根据大都市发展模式转型要求设定合理的绩效目标，推动大都市政府治理绩效结构的合理衔接，并且保障大都市政府治理绩效目标的有效落实。

大都市；政府治理绩效；绩效结构；驱动结构；绩效目标

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.008

作为城市化推进到一定阶段而出现的产物，大都市反映了一种特定的城市形态，描述的是具备一定人口规模，在一定区域范围内发挥着重要的政治、经济、文化等功能的大城市。大都市也是政府治理的特定空间，政府与其他治理主体一道在大都市范围内承担着管理社会公共事务、提供公共产品、解决社会公共问题的重要职能。随着改革开放以来中国城市化的持续推进，大都市政府治理在取得巨大发展绩效的同时也遇到了环境污染、交通拥挤、住宅紧张、就业困难、生活质量下降等突出的治理绩效问题。上述问题的出现在一定程度上引发了人们对中国大都市发展方向的担忧。厘清大都市政府治理绩效存在的问题、根源并提出解决问题的有效路径，对于促进中国大都市和谐发展具有重要的意义。

一、大都市政府治理绩效的问题分析

随着改革开放的日益深化和城市化的不断推进，中国大都市政府治理普遍取得了较为显著的绩效，这从近年来主要大都市经济的快速发展、居民收入的持续增长、公共服务能力的明显提升等方面得到了有力的证实。然而大都市政府治理绩效也存在着不少问题，主要表现在价值结构、内容结构和驱动结构几个方面①关于大都市政府治理绩效价值结构、内容结构和驱动结构的内涵和构成，参见：易承志.大都市政府治理绩效的构成分析与取向调适：基于大都市发展转型的背景[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，（2）.。

（一）大都市政府治理绩效价值结构问题：重视效率、忽略公平

大都市政府治理绩效的价值结构描述的是大都市政府治理机制运行的价值取向和所要实现的价值目标，主要包括效率和公平两个层次的价值。改革开放以来，大都市政府治理取得了显著的绩效，但绩效价值结构中效率和公平的具体实现程度是不同的。总的说来，在大都市政府治理绩效价值结构中，效率价值得到了较好的实现，而公平价值则相对受到忽略。对该判断的一个有力佐证就是改革开放以来，体现大都市政府治理效率的生产总值、财政收入、经济增长率等指标都增长迅速，而体现公平价值的公共服务均等化水平、收入差距、社会保障、环境质量等指标则仍然不够令人满意甚至离公平目标的距离有扩大的趋势。以城乡收入差距为例，从纵向比较，尽管2008年以来上海城乡人均可支配收入的差距有所缩小，展示出近年来政府已经在促进公平方面做了一些较有成效的工作，但总体上看，1990年到2013年上海城乡收入差距仍然没有得到有效的缩减；从横向比较，2012年上海、北京、天津等大都市的城乡收入差距较为突出，这也说明大都市政府治理机制运行的公平价值需要受到更多的重视。

（二）大都市政府治理绩效内容结构问题：横向类别与纵向层次缺失

大都市政府治理绩效的内容结构包括横向类别结构和纵向层次结构。改革开放以来，大都市政府治理绩效内容结构存在的问题在上述两个方面均有所体现：

1.横向类别绩效结构缺失

政府治理绩效的横向类别结构主要由经济绩效、政治绩效、社会绩效和生态绩效构成。改革开放之初，执政党和国家的战略重心转移到经济建设领域，经过几十年的努力，国家的经济建设取得了巨大的成绩，政治建设、社会建设和生态建设也取得了一定的成绩[1]。中国政府治理绩效的横向类别结构在大都市有同样的表现。大都市是一个国家的特殊地理空间，与一般地方相比，大都市更容易吸引各种资源的聚集，在改革开放的推进中具有更为突出的优势，其政府治理也往往更有效。改革开放以来，中国大都市政府治理取得了显著的经济绩效。除了经济绩效外，大都市的政治建设、社会建设和生态建设也取得了一定的成绩。然而，大都市政府治理在横向类别绩效结构上也存在不少缺失，这主要表现为两个方面：其一，经济、政治、社会和生态绩效不平衡。改革开放以来，大都市政府治理取得了突出的经济绩效。然而，与经济绩效相比，政治绩效、社会绩效和生态绩效则不那么令人满意，在有的领域甚至还存在着较大的问题。以生态领域为例，尽管各大都市近年来都投入了大量的资金用于环境治理，但不可否认的是中国大都市的生态环境整体上都还不够让人满意，以至于大都市生态环境成为人们非常关注的突出问题。其二，具体到经济、政治、社会和生态绩效，每一个具体的绩效领域都在不同程度上存在着重视数量、速度而忽略质量、效益的问题，其中尤以经济绩效领域为甚。

2.纵向层次绩效结构缺失

大都市政府治理的纵向层次绩效结构由总体绩效、领域绩效和指标绩效三个层次构成，其中的领域绩效指的是横向类别结构中经济、政治、社会和生态各个具体领域的绩效；指标绩效就是领域绩效在各个具体衡量指标上的反映。总体绩效、领域绩效和指标绩效构成了一个环环相扣的纵向层级关系。总体绩效是各个具体领域绩效的综合反映，而领域绩效又是各个具体指标绩效的综合反映。如果各个具体指标的绩效不均衡或某一指标绩效过于受到重视或忽略，那么就会影响到领域绩效的实现情况。同样，如果各个领域的绩效不均衡或某一领域绩效过于受到重视或忽略，那么就会影响到总体绩效的实现情况。正如研究者所指出的，“只有使所有政府机构的领导者都认识到绩效管理的重要性，同时责无旁贷地承担本机构的绩效管理责任来”[2]，才能建设一个高绩效的政府，才能提升政府总体绩效。在一定程度上，改革开放以来，中国大都市政府治理所取得的绩效中，也存在着各个具体指标绩效不均衡和各个领域绩效不均衡的问题，这又继而影响了大都市的总体绩效，造成了大都市政府治理纵向层次绩效结构的缺失。

（三）大都市政府治理绩效驱动结构问题：外延、权力与管制动力因素占主导

大都市政府治理绩效的驱动结构是指促使政府治理绩效得以实现的动力因素的总和，具体体现为外延与内涵、权力与责任、管制与服务等方面动力因素的构成。动力因素的构成不同，政府治理绩效的驱动结构也就不同，而驱动结构又会影响到大都市政府治理绩效的价值结构和内容结构。改革开放以来，大都市政府治理的动力因素经历了一个动态变迁的过程。总体上来看，随着社会主义市场经济的快速发展和政治体制改革的稳步推进，大都市政府治理比以往更为注重内涵驱动、责任驱动和服务驱动。然而，不可否认的是，一些大都市在政府治理中仍然较为习惯于外延驱动、权力驱动和管制驱动，也就是说，外延、权力和管制等动力因素仍然在大都市政府治理绩效的驱动结构中占有较为突出的地位。

值得注意的是，由于大都市政府治理绩效价值结构、内容结构和驱动结构之间存在内在联系，三者所存在的问题往往也是内在联系在一起的。也就是说，大都市政府治理绩效价值结构的缺失会在内容结构和驱动结构有相应的反映，造成内容结构的不平衡和驱动结构的滞后，而内容结构的不平衡和驱动结构的滞后又会强化价值结构的缺失和妨碍价值结构的更新，并对内容结构和驱动结构造成进一步的影响。

二、大都市政府治理绩效问题的根源分析

（一）学界对政府治理绩效问题的归因

1.公共价值基础缺乏

有研究者认为，近年来，“我国很多地方出现的劳民伤财的“政绩工程”、扰民伤民事件，究其根本原因，皆出于对丧失了公共性灵魂的绩效的盲目追求”。“失去了公共价值基础的政府绩效犹如无源之水、无本之末，不但不能达到政府创造公共价值的终极目的，反而在一定程度上会造成公共资源的浪费和对政府原有运行机制的不合理干扰”[3]。

2.静态套用西方绩效管理理论和经验

绩效管理作为一套完整的理论和实践工具是首先在西方国家发展起来的。研究者从两种视角分析了静态套用西方绩效管理理论和经验造成的绩效问题。其一是认为相关的理论和经验不适合中国实际，例如有研究者指出，“中国在提升政府绩效和管理政府绩效的探索过程中，也曾遭遇窘境，其中突出的问题就是所采用的政府绩效管理的国际经验并不能很好地契合中国各级政府的体制机制”[4]。其二是认为在应用西方绩效管理理论和经验时没有及时进行更新。例如，有研究者认为，“西方市场经济国家经过七十年代以来的行政改革，其政府绩效不再以GNP总量及其增长速度、投资规模、通胀率等传统指标作为评价和判断政府绩效的依据，而是更注重政府为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产品和公共服务”[5]。而中国一些地方政府及其官员仍然过于重视传统效率指标，在相当程度上忽略了经济和社会效益，甚至刻意制造政绩工程。这些研究者认为在借鉴西方的绩效管理理论和工具时，如果不能及时地根据西方绩效管理理论和工具的发展进行更新，就不能发挥应有的效果。

3.公众参与不足

有研究者指出，正是由于我国地方政府绩效管理是由政府发起，社会公众参与不足，使得政府绩效管理的群众基础不足，因而很难在整个社会形成稳固的政府绩效管理文化，给绩效管理向纵深持续发展提供保证，使整个地方政府绩效管理改革流于表面化和程式化，既不能引起整个政府机关的重视，也不能真正发挥作用[6]。

（二）当前政府绩效问题归因的局限性

以上分析指出了当前中国政府治理绩效存在问题的某些具体原因，其中某些方面对于分析当前大都市政府治理绩效的问题具有积极的启示意义，但还不能完全地解释当前大都市政府治理绩效的问题。

1.公共价值内涵缺失导致其解释力不足

不可否认，一些大都市在政府治理过程中偏重某些价值的实现而忽略了其他价值，甚至是一些非常重要的公共价值，如公平。然而，大都市政府治理的价值追求作为价值结构的一部分并不是孤立的，而是嵌入在整个政府治理体系和环境体系的关系中，也与政府治理的内容结构和驱动结构密切相关。而且，对于政府治理绩效的公共价值基础，当前并没有一致的认识。有的学者甚至认为，给公共价值一个实质性的定义是不可能的[7]。在此背景下，公共价值被抽象地认为是“比公共物品范畴广泛得多的价值体”[8]，是相对于公民的主观满足感而言的公民对政府期望的集合。但对于公共价值到底是什么，仍然是不清楚的。就此而言，正如关注中国政府治理绩效公共价值的研究者所指出的，政府治理的公共价值建构对于不同的国家而言是不同的，“那么，如何用科学的方法获取和确定中国现阶段主要的公共价值内容，并在此基础上设计政府绩效管理体系，以推动我国的行政体制改革进程就成为一个主要的研究问题”[3]。因而从公共价值的视角还不能完全解释当前中国大都市政府治理绩效问题的原因。

2.作为工具的绩效管理并不具备解释力

尽管研究者从两个维度对静态套用西方绩效管理理论和经验造成的中国政府治理绩效问题进行了分析。但是西方绩效管理理论和经验更多是作为一种能够达到特定目标的工具。尽管上述研究者认识到了将绩效工具与中国实际结合起来以及动态改进绩效工具的重要性，然而，两者都在一定程度上忽略了绩效工具毕竟只是一种手段和条件。正如有研究者指出的，“绩效管理被视为提高政府绩效的‘最有效的工具’，但它毕竟只是一种技术工具，任何技术都不能决定自身的发展路径，也不能保证被理性使用，更不可能决定应用技术时人们追求的价值和目标”[9]。就此而言，将绩效工具视为造成绩效问题的关键原因是不科学的。

3.政府治理绩效问题不能仅归因于公众参与不足

从逻辑上讲，政府治理绩效的达成是绩效价值结构、内容结构和驱动结构合理衔接和有效落实的产物。“政府的根本宗旨在于为公民提供满意的服务，公民对政府服务的满意度是衡量政府绩效管理是否成功的首要标准”[10]。因而，公众参与是使其需要得到政府准确了解从而使政府治理绩效的价值结构、内容结构和驱动结构得到合理衔接的纽带。如果公众能够有效参与确定政府治理绩效的价值结构、内容结构和驱动结构并监督其落实，那么对于政府治理绩效的有效达成确实具有重要的意义。就此而言，一些研究者指出公众参与缺失对政府治理绩效问题的影响是有一定道理的。从实践上说，公众参与政府绩效管理在大都市层级已经受到了较多关注。例如，付景涛对参加2005年、2007年和2009年三次评议活动的五类评估主体进行定量分析的结果如下：“由市领导、‘三类代表’和机关干部组成的评估主体的表面权重比较低，但是实质权重比较高；而由群众和企业代表组成的评估主体的表面权重比较高，但是实质权重比较低”[11]。因而，将当前大都市政府治理绩效存在的问题与公众参与不足联系起来具有一定的合理性。然而，值得注意的是，在大都市政府治理过程中，公众参与是通过与政府的互动而发挥作用的，公众如何才能实现有效参与和政府的制度安排及其实施有关，因而也不能将大都市政府治理绩效存在的问题单单归结于公众参与不足。

（三）大都市政府治理绩效问题根源：绩效取向缺乏动态调适机制

既然上述分析都还没有揭示导致当前大都市政府治理绩效问题的根本原因，那么，这一根本原因究竟是什么？本文认为，找寻导致当前大都市政府治理绩效的根本原因应该转变思路，改变就原因谈原因的习惯思维，而从导致问题出现的逻辑关系出发进行系统梳理。从逻辑关系上分析，当前大都市政府治理绩效问题的出现主要是由于大都市政府治理绩效的价值结构、内容结构和驱动结构之间缺乏合理衔接，而这一价值结构、内容结构和驱动结构又是大都市政府治理与外在环境在互动过程中所形塑的。

大都市政府治理体系处于特定的大都市发展模式中，需要形成与该模式相适应的绩效取向并致力于实现该绩效取向。随着大都市发展模式的转变，大都市政府治理中也需要相应地调整并实现其绩效目标，以适应环境提出的新要求。因而，对于大都市政府治理体系而言，特定的大都市发展模式构成了其所处的环境系统。改革开放以来，中国大都市在取得巨大发展绩效的同时也面临着突出的环境污染、交通拥挤、住宅紧张、就业困难、生活质量下降等问题。上述问题是一些结构性的问题，从根本上说是由传统的规模扩张式和外延增长式发展模式所带来的。因而，为了从根本上解决上述问题，就需要推动中国大都市从传统规模扩张式和外延增长式的发展向内涵式发展转型，这一转型的必然性“在整个国家推进发展转型的背景下显得更为突出”[12]。实际上，推动大都市的发展转型已经成为中国大多数大都市的自觉实践，例如北京、上海、广州等大都市纷纷提出并实施了大都市发展转型战略。分析到这来，造成当前大都市政府治理绩效问题的根本原因就很清晰了，那就是在大都市发展模式转型的背景下，大都市政府治理体系还未能对其绩效取向进行动态的调适并进行落实，从而无法适应环境系统的动态发展要求。当前，解决大都市的治理问题和实现大都市的和谐发展要求实现大都市从传统外延式增长向内涵式发展转型，而为此就必须对大都市政府治理绩效取向进行相应的调适并进行落实。

三、提高大都市政府治理绩效的路径分析

大都市政府治理体系与特定大都市发展模式构成了一种生态关系。一方面，大都市发展模式转型要求政府治理过程中适时调整绩效目标并加以落实，以实现大都市发展模式变迁的要求；另一方面，有效的大都市政府治理又是推动大都市发展模式顺利转型的主导力量。正如有研究者指出的，“城市政府则是城市有序发展的主要推动力量，是一个城市经济社会发展的规划者、公共产品和公共服务的有效提供者、公共秩序强有力的治理者”[13]。尤其是对于发展中国家而言，要推动大都市发展模式的顺利转型，关键在于发挥政府的作用。而在当今社会，政府作用的发挥又不是孤立进行的，而是与其他主体合作并整合其他主体的力量，通过有效的治理来达成目标。政府治理绩效，在相当大程度上决定了大都市发展模式能否实现转型以及转型的进度。为此，就需要从以下几个方面着力采取措施，提高大都市政府治理绩效，顺利推动大都市发展模式转型，实现大都市和谐发展。

（一）根据大都市发展模式转型要求设定合理的绩效目标

提高大都市政府治理的绩效，首先要求大都市政府治理主体设定合理的绩效目标。绩效目标主要从两个方面对绩效结果产生影响：一是从程度上影响绩效结果。大都市政府治理绩效目标越合理，那么正常情况下，其实现的程度也就越高。反之，如果大都市政府治理的绩效目标不合理，其实现程度也就越低。二是从性质上影响绩效结果。合理的大都市政府治理绩效目标，可能会带来大都市政府治理主体所希望达到的治理绩效；而不合理的大都市政府治理绩效目标，则可能会导致大都市政府治理主体所不希望达到的结果。这就说明，大都市政府治理绩效的目标合理与否，会对绩效结果产生重要的影响。

大都市政府治理体系与特定发展模式构成了一个生态系统。随着大都市发展模式由传统的外延式增长向新的内涵式发展转型，大都市政府治理过程中也需要适时调整其绩效目标，以增强大都市政府治理绩效目标的合理性，从而适应大都市发展模式转型的需要。值得注意的是，要增强绩效目标的合理性，就需要在大都市政府治理过程中深入分析大都市政府治理的一般规律和特殊情境要求，并在有机结合两者的基础上设定并及时调整大都市政府治理的绩效目标。

（二）推动大都市政府治理绩效结构的合理衔接

大都市政府治理绩效结构由价值结构、内容结构和驱动结构三个部分组成。大都市政府治理绩效的实现是价值结构、内容结构和驱动结构的统一体，也是大都市政府治理主体在驱动结构的作用下，落实绩效内容和实现绩效取向的过程。因此，要有效实现大都市政府治理的绩效目标，提高大都市政府治理绩效，就必须实现价值结构、内容结构和驱动结构三者的有机统一。上述三者的有机统一建立在大都市政府治理绩效结构合理衔接的基础上。因此，能否实现大都市政府治理绩效在价值结构、内容结构和驱动结构上的有机统一，关键就在于三者能否合理衔接。也就是说，随着大都市由外延式增长模式向内涵式发展模式转型，要有效实现大都市政府治理的新绩效目标，就必须使大都市政府治理绩效的新价值取向落实到绩效内容结构上，并且得到绩效驱动结构的支持。

实际上，正如上文指出的，当前大都市政府治理绩效所存在的问题往往有其结构式的原因，即绩效价值结构的缺失、内容结构的不平衡和驱动结构的滞后是内在联系在一起并相互强化的。因此，要解决当前大都市政府治理绩效存在的问题，适应大都市发展转型的要求，就需要重塑大都市政府治理的绩效结构，推动绩效价值结构、内容结构和驱动结构的合理衔接[14]。而要达成这一目标，关键在于以新的价值结构为灵魂设计合理平衡的内容结构，并根据价值结构和内容结构的要求重塑驱动结构并增强其适应性，从而使得三者之间保持合理衔接，实现有机统一。

（三）保障大都市政府治理绩效目标的有效落实

提高大都市政府治理的绩效，不仅要求设定合理的绩效目标，而且要求将这些绩效目标在大都市政府治理实践中予以贯彻落实。大都市政府治理绩效目标的落实程度与其可操作性密切相关。为了提高大都市政府治理绩效目标的可操作性，应该将总体绩效目标合理分解为领域目标和指标目标，并且保持三者之间的合理衔接和有机平衡。

大都市政府治理绩效目标又是在政府治理过程中予以贯彻落实的。因此，为了保障大都市政府治理绩效目标的贯彻落实，作为治理体系的三大构成要素，治理主体必须是有力的，治理行为必须是理性的，治理方式也必须是先进的。为了达到上述目的，在治理主体的选择上，应该推进包括政府、市场组织、社会组织和公民个人在内的多元主体合作共治[15]；在治理行为的选择上，应该使治理行为建立在深入分析大都市治理一般规律和具体情境需要的基础上；在治理方式的选择上，当前大都市已经进入信息时代。为了适应信息时代的要求，大都市政府也必须实现信息化治理，并且不断提高信息化治理的水平。

[1]张明军，陈朋.中国特色社会主义政治发展的实践前提与创新逻辑[J].中国社会科学，2014，（5）.

[2]刘昕.我国政府绩效管理中亟待梳理的几个关键问题[J].中国行政管理，2007，（4）.

[3]包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题[J].公共管理学报，2012，（2）.

[4]高小平，盛明科，刘杰.中国绩效管理的实践与理论[J].中国社会科学，2011，（6）.

[5]臧乃康.政府绩效评估及其系统分析[J].江苏社会科学，2004，（2）.

[6]李明.绩效管理在中国地方政府治理中应用的制度环境分析[D].济南：山东大学硕士学位论文，2008.

[7]Rhodes，R.&Wanna，J.The Limits to Public Value，or Rescuing Responsible Government from the Platonic Gardens[J].Australian Journal of Public Adm inistration，2007，66，（4）.

[8]何艳玲.“公共价值管理”：一个新的公共行政学范式[J].政治学研究，2009，（6）.

[9]周志忍.政府绩效管理研究:问题、责任与方向[J].中国行政管理，2006，（12）.

[10]蒋敏娟.试论政府绩效管理中公民参与机制的构建[J].学习与实践，2009，（7）.

[11]付景涛.政治和技术的二分与互动——引证于“万人评议政府”绩效评估模式分析[J].甘肃行政学院学报，2011，（1）.

[12]易承志.大都市发展转型中的政府治理机制创新：问题与对策研究[J].江淮论坛，2012，（6）.

[13]盛明科.西方国家城市政府绩效管理的实践经验与发展趋势——兼论推进我国城市政府绩效管理的基本对策[J].行政论坛，2011，（6）.

[14]易承志.大都市政府治理绩效的构成分析与取向调适:基于大都市发展转型的背景[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，（2）.

[15]易承志.大都市社会转型与政府治理协同化——一个分析框架[J].中国行政管理，2016，（4）.

（责任编辑 李淑芳）

易承志（1980—），男，湖南衡阳人，法学博士，华东政法大学政治学与公共管理学院副教授，牛津大学访问学者，研究方向为政府治理。

D630.1

A

1671-7155(2016)06-0045-05

2016-10-15