责任政府、预算制度与为官不为治理

张启春，山雪艳

（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079）

·行政学研究·

责任政府、预算制度与为官不为治理

张启春，山雪艳

（华中师范大学公共管理学院，湖北武汉430079）

建立责任政府是我国行政体制改革的目标诉求，负责任的官员与现代预算制度是其核心要素。政府责任需要官员落实才有效，而官员负责任需要预算制度的约束与规范。当前我国预算制度存在着预算内容不够完整、预算透明度偏低、预算执行软约束、预算民主进程有限等问题，难以真正限制政府官员权力，给为官不为提供了制度漏洞。治理为官不为，建立责任政府，应以预算改革为突破口，具体策略包括：落实全口径预算，从源头约束官员行为；提高预算透明度，事先预防为官不为；贯彻预算法治，将官员行为纳入法治轨道；推动预算民主化进程，督促官员为官有为。

责任政府；为官不为；预算制度

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.06.007

承担责任是任何政府及官员都无法回避的义务，这已成为一个共识。2003年“非典”事件之后，我国加快了责任政府建设的步伐。然而，政府及官员不负责任的现象仍在持续曝光，从“贪污寻租、重大决策失误”到“庸政懒政怠政”，从“乱作为”到“不作为”。特别是十八大以来，随着反腐倡廉力度的加强，落马贪官者的贪腐金额也在不断刷新纪录，失责行为直接挑战公众心理底线。与此同时，“为官不为”已然成为一种潜在暗流，引起理论界和实务界的高度关注。当前湖北、河南等全国许多地方都已经开展了“为官不为”专项治理行动。深入思考，所有的不负责任行为涉及的无非是“人”、“财”、“事”，而最终可以归结到一个“财”字。无论是有钱乱花、打造政绩工程，还是有钱不花、造成闲置浪费的，都是“为官不为”的直接表现，直接折射出现行预算制度的缺陷。从另一个角度思考，深化预算制度改革，依法管好了政府的“钱袋子”，便控制住了“人”和“事”，官员也必然会恪守职责、有所作为，也就牵住了责任政府建设的“牛鼻子”。

一、责任政府建设：负责任的官员与现代预算制度

建立一个更加负责的政府是我国行政体制改革的目标诉求。在当前建设服务型政府、法治政府、效能政府等改革理念的全图景中，责任政府建设属于前提性基础问题，或者说是归依所在。公共服务、法治、效能等是责任政府的基本价值取向和具体表现形态，都是为了更好地实现政府责任。基于我国特定的政治文化、制度体制及其发展趋势来看，责任政府实质上就是指以对公民负责为宗旨，以民主宪政体制为依托，以法治为保障，在依法汲取、管理、配置公共资源过程中积极回应并有效满足公共需求的政府模式。这里涉及到两个核心要素：

（一）负责任的官员

建设责任政府最直接的目的与体现是“善治”，最终落脚点在于负责任的政府行为，必须通过政府官员得以实现。哈耶克曾明确指出，“欲使责任有效，责任还必须是个人的责任”。政府对公民的责任也只有落实到具体的政府官员身上，才能防止责任虚置。对于一个负责任的官员而言，其行为应当符合两个要点：一个是微观上——尽职责，依法全面履行职权、服从组织规则、增强公民回应性等，做到依法行政、民主行政；另一个是宏观上——有成就，高效正确履行职责、科学决策、追求公共利益等，做到服务行政、精明行政。正如特里·库珀所指出的，政府官员“不是简单地为自我实现而工作，而是以增加公共福利的方式为公民服务，他们是公民利益的忠实代表，一切以公众的福利为重”[1]（P15）。然而，官员也是“经济人”，都是在有限理性的范围内自我利益（至少是部分的自我利益）的追逐者，其行为都（或者至少部分）受自我利益支配。这就需要特定的外部制度约束，其中现代预算制度处于基础性和关键性的地位。

（二）现代预算制度

责任政府理念若没有现代预算制度的坚实支撑无疑必将流于形式或空谈。王绍光指出，没有预算的政府就是一个看不见的政府，一个看不见的政府不可能是一个负责任的政府，建立责任政府就必须有一个统一的、受监督的预算[2]。马骏认为，建立一个对人民负责的政府需要解决两个最基本的问题：谁使用权力？如何使用权力？选举制度是解决前一问题相对较好的制度，而预算制度是解决第二个问题最好的制度[3]。布伦南和布坎南进一步指出：财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效[4]（P10）。建立责任政府离不开现代预算制度，作为督促官员负责任的制度支撑，它不仅可以限制行政权力、约束规范政府行为，而且还致力于鼓励政府积极作为，确保公共资金节约、合法、有效使用。换言之，责任政府所蕴含的限权、民主、法治、高效等理念都将通过现代预算制度得以显现。

那么，何为现代预算制度？目前学界仍尚未取得明晰、一致的界定。本文认为，现代预算制度至少包括四方面的内容。一是预算完整。政府的每一项收支活动都在预算框架下展开，可以实现行政层面的内部控制与立法层面的外部控制，从而构成制约政府权力的主要安全阀。预算编制越具体、越详细，无疑对政府施政能力、负责任程度的要求越高。二是预算透明。政府行为的公开化和透明化是保证权力机关进行有效审核和监督的前提和必要条件，能够准确反映政府活动信息的就是财政信息。只要公开政府预算，社会公众就能获取政府活动的全部准确信息，进而监督官员的所作所为。三是预算法定。预算法有“经济宪法”、“财政母法”之称，立法机构通过的政府预算也被视为具有法律效力的文件，行政机关须在限定的预算范围内活动，以达到约束官员行为的目的。实现预算法的至高地位与预算的依法执行，无疑将加快促进建设责任政府。四是预算民主。立法机关合理行使预算的立法权和监督权，行政机关有效回应公民（尤其是利益相关者）的偏好与需求，确保财政资金服务于公共利益，为公民提供更多更好的公共产品和公共服务，这也正是责任政府理念的直接体现。需要指出的是，预算完整、透明、民主与法治是相随相伴的，其具体实现路径也是交叉重叠、相互依赖、互为促进的。

二、责任政府建设困境：现行预算制度缺陷下的为官不为

所有政府活动都离不开财政的支撑，从这一角度切入，为官不为大体上表现为官员对待职责的三种形态：有钱不花、造成闲置浪费的“不作为”，有钱慢花、拖拉懒散、年底突击花钱的“慢作为”，以及有钱乱花、贪污腐败、打造政绩工程的“乱作为”。为官不为固然与某些官员的思想、作风等人品问题有关，但更主要的是制度问题。当预算制度难以将政府活动限定到符合公共利益的范围之内，官员就极有可能因缺乏外部约束条件而追逐自我利益，责任政府建设势必陷入困境。

（一）预算内容尚不完整导致的为官不为

政府预算的每一项收支都代表着相应的政府行为，预算内容的完整性、精细程度直接反应出政府负责任的程度。然而，当前我国政府预算内容尚不够完整、精细，为为官不为提供了制度可行空间。一方面，政府收支尚未全部纳入预算管理。自2011年起我国全面取消预算外资金，初步形成全口径预算体系框架。但由于预算外资金牵扯到各部门以及有关个人的切实利益，部门利益的固化致使实践中真正实现全口径预算并非易事，比如各类国有资产收益等部分项目还游离于财政管理之外。作为“自由裁量”的预算外资金，不需要通过预算管理程序，不受人大审查监督，甚至也缺乏行政系统内部的制约，使得政府部门的收支运作存在灰色地带，为官员以权谋私创造了条件，为追求晋升的官员（尤其是领导层）搞政绩工程提供了支持，也不排除预算外资金中相当一部分为官员所直接占有。

另一方面，预算编制普遍粗略估算、不够精细。政府部门编制预算，特别是在编制项目预算支出时缺乏科学依据与严格程序，很难精确到具体支出设置，还将“其它支出”作为一项大的支出科目，导致很难对后期执行予以操作和监控。加上在权力本位的行政文化路径依赖下，部分官员更热衷于部门利益与自我利益的实现，最为典型的表现为基础设施盲目投资、低水平重复建设的“乱作为”，如大广场、宽马路、机场等形象工程、政绩工程。“多立项就多得钱”驱使不少项目单位不顾实际需要与支出效益而高报、虚报项目，最后很容易导致“钱等项目”。同时，预算编制追求合规，使得政府预算碎片化，缺乏统筹使用，大量资金结存未用。反腐高压态势下部分官员怕出事就不敢“有所作为”，又存在许多官员却受限于预算资金的匮乏，导致其想作为而不能的“不作为”。总之，预算编制资金不论是多于还是少于项目实际所需，都将会导致财政资源的浪费与无效，最终均体现为官员难以有效恰当作为。

（二）预算透明度偏低导致的为官不为

预算公开意味着政府活动置于社会公众的监督和控制之下。当政府预算中每项收支都是透明的，官员运用财物的随意性将受到制约，谋求私利的卸责行为就会遇到难以逾越的制度障碍。而我国财政资金很大程度上仍处于非透明化运行，使得在“黑箱子”中的政府行为很难得到约束。预算透明度偏低首先体现在预算公开范围有限。根据上海财经大学公共政策研究中心发布的《中国财政透明度报告》，2009年以来31个省份财政透明度平均得分虽然呈现出小幅稳步攀升的特征，从2009年的21.71分上升至2015年的36.04分，但部门预算及相关信息和财政专户管理资金的透明度依旧较低，均在30分以下，政府资产负债信息公开情况更差[5]，而预算外财政活动透明度更是可以想象。在预算不公开、不透明的情况下，预算的话语权控制在政府手中，一些官员有机会“浑水摸鱼”，滋生官僚主义、浪费腐败等行为。

即便是预算公开前提下，预算公开质量仍待进一步提高。由于新《预算法》对预算公开的要求只是指导性的，具体操作并没有相应的程序加以规范，结果导致策略性预算公开，公开内容难以反映政府活动信息。为“避免受责”，部分官员会采用各种“策略”来应对，例如避免详细的会计记录、更改相关预算行为的适用规定等等——预算公开的是一个经过“加工”和领导同意的预算信息[6]。在这种情况下，官员就拥有了掩盖政策失败、减少其不利后果、逃避可能责任以及寻找借口的可能性。此外，我国现行预算会计制度以收付实现制为记账基础，政府财务报表不够完整，不能提供覆盖支出周期各阶段的完整信息。政府预算的规则和会计准则报告标准的缺乏，预算信息封闭、制度残缺，为官员的腐败提供了大量的机会。

（三）预算执行软约束导致的为官不为

一旦经立法机关批准通过，预算便具有法定效力，行政机关须在限定的预算范围内活动，以达到约束官员行为的目的。在我国，政府实际上垄断着支配财政资源的权力，人大预算监督权的作用在实践中普遍比较“疲软”，预算执行中的软约束普遍存在。我国现有制度对于预算违法行为缺乏详细确定的、具有威慑力的处罚措施，问责机制缺位。当预算执行并非由公民意愿或者立法机构予以实质性约束时，而官员又普遍缺乏预算法治的意识，依法执行预算的意愿自然较低，导致大量公共资源错配。由于预算对财政支出失去约束效力，一些官员便会根据其自我利益诉求而理性选择“是否作为”以及“如何作为”，吃饭财政、政绩工程、突击花钱以及财政资金“沉睡”等现象大量涌现也就不难理解了。

在预算收入执行方面，我国地方政府在税率、税收减免权等方面却拥有广泛的自由裁量权，可能引发有害的税收竞争。同时为完成财政增收任务，转引税款、虚收空转等违规行为仍不同程度地存在着。在预算支出执行方面，预算批复下达不及时、不规范现象普遍存在，项目支出预算执行进度与项目进度的匹配度不够，在某种情况下致使官员“慢作为”。在预算调整方面，虽然预算法规定预算调整需经过法定程序，但目前来看仍是走过场的形式化审查。某些政府部门不仅随意变更预算资金用途，甚至出现截留、贪污、挥霍等的现象，如基本支出挤占项目支出，民生支出向行政管理类支出流转，这都是危害公共利益的“乱作为”。另一方面，我国采取预算年度周期控制方式，在周期性的收支约束下，官员通过让收入或支出行为提前或推迟进行的方式操纵控制目标，或者进行“年底突击花钱”消化预算资金。此外，由于缺乏能够系统全面地评价预算执行情况与财政资金使用的评估体系，而社会效益难以衡量，部分官员缺乏追求效用最大化的动力，难免产生浪费。正如李克强总理指出的：“土地给了，一直闲着；钱下拨了，仍然‘趴’在账上；项目批了，迟迟未见开工”。即便中央政府出台系列政策促进盘活沉淀存量财政资金，2015年9月审计署对部分重点民生领域476.78亿元财政存量资金进行跟踪审计后发现，仍有141.76亿元未得到有效利用，占抽查总数的近30%[7]。

（四）预算民主进程有限导致的为官不为

预算民主内涵在于公民直接或间接通过立法机关参与到预算过程中来确保财政资金服务于公共利益，是建设责任政府的必经之路。在我国，预算改革着重点在于政府内部加强行政控制，而相对忽视政治控制，预算权力向政府倾斜，后果是各级政府中财政机会主义行为泛滥。虽然涉及人大预算职权的法律体系层次丰富、形式立体，《宪法》、《监督法》、《预算法》等制度层面明确规定了人大的预算监督权力，但多数都只是体现原则性要求，缺乏具体的操作方案，致使人大预算监督多是程序上的，缺乏实质性、实效性。比如，人大对预算草案的审批或者全部通过，或者全部否决，缺少对某个预算项目独立的审批辩论程序，又缺乏否决后的责任规定，使得人大对预算审议批准不得不为。而且提请审批的预算草案已经人大常委会初审通过，从某种意义上已经体现了党委意志、政府意图，人大也不会轻易进行实质性的否决和监督。人大对预算依据合理性审批的虚化、对预算过程信息的不了解，使得人大不愿也无法有效实施预算执行过程中的监督。享有预算资金分配权和执行控制权的官员就缺乏了强有力的外部约束，容易出现“为官不为”。

与此同时，公民直接参与预算尚处于操作、引导阶段，我国政府预算缺乏社会监督。长期以来，我国缺乏公民政治参与的制度化途径，公民参与意识不强、能力有限，预算透明度低也使得公民很难参与到预算过程中。虽然温岭、闵行、盐津、顺德等地纷纷加入参与式预算改革实践中，但无论是首开先河的“温岭模式”，还是聚焦流程创新的“顺德模式”，均在实践中又容易遭遇“成长上限”的发展尴尬[8]。至今，参与式预算仍游离于制度框架之外，尚没有明晰的法律地位，当预算约束力增强、支出执行不自由时，政府官员很有可能会增加参与式预算过程中的权力控制，如选择友好参与者来制造“形式化参与”。因此，当前我国参与式预算所承载的力量还不足以推动预算民主，难以激励政府官员更好地为公共利益服务。

三、以预算改革为突破口，在为官不为治理中建立责任政府

我国正处于全面深化改革的历史新起点，推进国家治理现代化，建立责任政府是目标诉求。按照财政社会学之父熊彼特的说法，在政治以及经济体制陷入危机的历史性重大转换期，使人从“迷宫”中走出来的“亚利亚特纳的线团”就是财政[9]（P4）。许多国家将预算改革作为推进治理现代化的突破口，我国也不应例外。预算制度内在蕴藏着防治为官不为的“基因”，深化预算改革，实现预算完整、预算透明、预算法治与预算民主，也就消除了为官不为的制度空间，进而促进建立一个更负责的政府。

（一）落实全口径预算，从源头上约束官员行为

发挥预算控权功能的前提要件之一是预算完整——全面、统一、准确、规范，这就需要从落实全口径预算管理切入。推行全口径预算，横向上须将政府部门的所有收支（包括政府债务在内）纳入到预算管理中并进行专门的列示和说明，纵向上应包括过去、现在及未来的预算数据，即引入中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制，保证预算信息的连完整性与连续性[10]。进一步完善预算报告体系，注重各类预算间有机衔接，推进财政资金统筹使用、形成绩效合力。对此，可以考虑组建国家预算管理局，整合各类“口袋预算”中的“切块资金”，将其纳入统一的核心预算机构来加以管理，从而在机制设计上切实推进全口径预算管理改革的进程[11]。在此基础上构建的预算管理全景图，能够解决监督控制盲点及控制力弱化的问题，规范政府官员所作所为。

如果预算编制不够准确科学，那么形式上的预算完整也只是徒具形式。因此，在预算编制中，需要完善预算决策的规划、调研、论证，组织专家对项目实施方案进行可行性、合理性、准确性评审，全方位提高预算编制的科学性与精细度。编制预算支出时应当追求标准化、绩效化，这就需要进一步完善基本支出定额标准体系，推进项目支出定额标准体系，严格控制行政管理支出，进一步增加民生支出，有序减少市场干预支出，实现财政资金的合理配置。同时，还要注重预算编制的前瞻性，以发展战略计划为依据，与绩效预算、拨款过程联系起来，防止官员追求其任期政绩导致的财政资金浪费。总之，通过全口径预算控制政府所有的收支活动，通过科学完整的预算编制细化政府的每项收支，可以从源头上规范官员行为，减少卸责现象的发生。

（二）提高预算透明度，事前预防为官不为

当预算公开成为一种常态之后，曝光官员失责行为的制度环境将降低为官不为的机会，而这个潜在风险又降低了官员为官不为的意愿。从这个角度来看，预算公开实质上是“事前”过滤机制。真正的预算公开必须覆盖四个维度：一是预算文件的数量，反映信息可得性；二是局外人独立核实预算中给定的数据和预测假设的可能性；三是承诺避免使用不透明的和武断的语言，采用一般公认的会计标准；四是对预算中的数据和解释具有明显的合理性[12]。对于当前我国而言，首要的是完善预算公开制度，将其升格到法律层面，明确预算公开的具体操作细则；在此基础上，提高预算公开质量，完善预算公开程序，适应大数据时代借助新媒体拓宽公开方式，使用“亲善公民”的预算语言，确保公开内容全面真实反映政府活动信息；最后，应将政府预算透明度纳入政绩考核范围，建立预算公开的问责机制，尽可能地保障公民知情权。

建立权责发生制的政府综合财务报告制度，能更加全面、真实、准确反映政府实际财务状况。当前我国确定的改革方案目标是2020年前完成政府会计、财务报告、审计与公开机制、分析应用体系建设四项关键任务。实施真正意义上的完整的政府财务报告制度，政府的预算分类与会计分类应尽可能相一致，并且应尽可能遵循国际标准；政府应定期编制和披露至少五张基本权责报表（资产负债表、收入费用表、现金流量表、资本支出表和财政风险表）；权责报告与权责会计的改革应一并进行，最好后者先行一步；准则规范与制度规范应结合起来，且应以准则规范为主导[13]。可以预见，在政府会计强有力的信息支撑下，各部门的资金使用情况都详实地摆在媒体和公民面前时，不仅公民、非政府组织以及媒体会对政府支出的浪费和低效予以谴责，官员也会自纠其不合理花销[14]，从而事前预防为官不为现象的发生。

（三）贯彻预算法治，将官员行为纳入法治轨道

预算若不能依法得到有效执行，预算编制再科学也难以发挥应有功能。贯彻预算法定，就在于要求举凡政府一切活动必须且只能在预算规定范围内进行，从行动上将官员行为纳入法治轨道。现行新《预算法》已经凸显预算管理法治化的信号，但真正实现预算法治还需要多方面的努力。一方面，提高官员预算法治意识。法治性是政府预算的灵魂，官员应明确“预算即是法律、预算过程即是立法过程”的理念，坚持贯彻预算法定原则，按照法律程序经人大批准进行预算调整，严格维护财经纪律，确保预算执行结果与计划目标相对较为一致。

另一方面，强化预算依法执行，将预算执行软约束转化为硬约束。完善财政资金拨付管理，全面推行公务卡制度改革，提高财政资金的支付效率，从体制上解决官员因资金下发迟缓而导致的慢作为。建立预算执行情况定期分析制度，随时关注项目实施情况，以保证项目支出严格按预算执行。建立项目动态调整机制，对于项目预算执行进度较慢的，同级财政收回资金，统筹用于经济社会发展急需资金支持的领域，降低官员因缺钱而不能为的可能性。建立财政资金统筹使用任务清单和时间表，加强经常性检查和审计监督，对于未按规定完成的追究责任。在此压力之下，部门单位必将切实履行项目支出管理职责，及时有效地组织项目实施，杜绝有钱不花的慢作为、不作为。

此外，预算执行既要问效又要问责。在预算执行中引入“绩效”因子，明确考核指标，通过事前、事中和事后绩效评价工作的开展，充分监督和制约政府财政支出行为。建立从项目申报到财政资金拨付全过程的权力和责任清单制度，切实明确权责，对虚报冒领、骗取套取、挤占挪用财政资金的问题实行一案双查。总之，将官员行为纳入法治轨道，促使其有钱可花、有钱必花、花钱必严、浪费必追责，填补为官不为的程序空隙。

（四）推动预算民主化进程，督促官员为官有为

在我国现行制度下，预算民主化改革主要表现为加强人大对政府预算全过程的实质性审查和监督，且让公众广泛参与预算，增强外部监督力量督促官员依法作为、有效作为。其一，推动人大迈向实质性预算监督。理顺人大与党委、政府之间的关系，积极支持人大依法行使预算监督职权，适时在法律层面明确人大的预算修正权，赋予其分项否决权。优化人大组织建设，提升预算监督能力，在人大常委会下设立人大预算局，配备专业人才和技术专家以提供技术支持和专业咨询[15]。同时，建立健全预算问责机制，将预算支出、官员责任清晰地联系在一起，在这种机制设定下，人大对政府不合理开支进行询问或提出质询，并采取相应的强制性措施。通过强化人大预算监督，切实将权力装在制度的笼子里，必将促使官员恪守职责、有所作为。

其二，推广参与式预算，回应公民诉求。公民通过参与式预算这一制度安排直接或间接地参与公共资源分配使用的决策，可以作为民主进程的催化剂以督促政府官员负责。维斯·辛特马概括了参与式预算的五个特征：围绕预算讨论如何分配有限的资源，在拥有对行政当局有一定影响力的选举团体的市或其他层级开展，重复进行循环开展的过程，行政当局与参与者在特定会议或论坛内就预算问题进行民主协商，参与者对预算结果承当责任[16]。破解我国参与式预算改革的“成长上限”，进一步的着力点在于：制度先行，确立参与式预算的地位与作用；明确参与内容，先从与民生密切相关的项目支出预算，逐步扩大参与式范围；提高公民参与能力，开展宣传、教育、培训，发挥财政投资评审机构的作用帮助公民（特别是那些利益相关者）参与决策；规范参与程序，减少政府权力干预，采取对话、协商、听证等形式，使参与者的意见得到充分回应。政府官员积极回应公民诉求，并基于公民对产品的偏好和预算约束来寻求公共资源的最优配置，这本身就体现了一个负责任的政府理念。

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（责任编辑 李淑芳）

张启春（1965—），女，湖北松滋人，华中师范大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为财政与公共政策；山雪艳（1991—），女，河南新乡人，华中师范大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公共财政。

D630.1

A

1671-7155(2016)06-0039-06

2016-09-20

2013年度国家社科基金重点项目“公共文化服务体系建设和运行中的财政保障标准与保障方式研究”（项目编号：13AH005）的阶段性研究成果。