东莞图书馆推进法人治理结构改革的实践和思考

严丽洁

(东莞图书馆 广东 东莞 523071)



东莞图书馆推进法人治理结构改革的实践和思考

严丽洁

(东莞图书馆 广东 东莞 523071)

对东莞图书馆实施法人治理结构改革两年来的情况进行梳理，总结成效，梳理建设和实施过程中存在的问题，从内部机制、运行效率、社会理事职能发挥、监管机制和交流学习等五个方面，为未来发展建言献策。

东莞图书馆；法人治理结构；理事会

1 法人治理结构的概念

“法人治理结构”(Corporate Governance)一词最早于20世纪70年代初由美国经济理论界提出，国内通常译成“公司治理结构”、“公司法人治理结构”等[1]。

法人治理结构最开始应用在公司经营领域,按照分权和制衡双向综合考虑的原则,设置为股东大会、董事会、监事会和经营者等部分，由董事会集体作出经营决策。法律对每个部分的成员角色的权利和义务进行明确约束。此后，法人治理结构慢慢被应用于包含公益服务领域在内的非生产领域，进化为管理者、理事会、执行者为组成的管理体系，由理事会集体作出管理决策，同时决策、执行、监督相互分离。

2 国外公共图书馆行业法人治理结构改革的起源

国外的图书馆理事会制度肇始于1848年。是年，美国马萨诸塞州议会通过了一项法案，决定“在本市建立一所免费的公共图书馆”，同时决定将图书馆事务交由专门成立的理事会管理[2]。此后，多个国外发达国家和地区的公益性文化机构争相引入理事会管理制度，经过多年运作，积累了一套成熟而稳定的经验。

其中，英国与芬兰是世界上最早为公共图书馆立法的国家。1963年，英国国会通过了《大英博物馆法》，明确规定大英博物馆理事会是大英博物馆的法人团体，拥有管理大英博物馆的权力[3]。1964年，英国颁布《公共图书馆与博物馆法》，规定文化、媒体和体育部大臣有责任管理图书馆服务和提升公共图书馆质量，该部资助的两个非政府公共机构“博物馆、图书馆和档案理事会”与“图书馆咨询委员会”紧密合作。前者成立于2000年4月，作为一个策略机构，协调和促进博物馆、图书馆和档案部门之间的合作；后者由高级图书馆员与拥有公共图书馆相关技能和兴趣的非专业馆员组成，为政府部门提供独立的咨询建议，此乃早期的理事会议事制度的雏形。

芬兰的情况与英国类似。公共图书馆由教育部文化、体育和青少年政策司下辖的文化和媒体处管理。教育部负责制定全国图书馆政策指导规划，图书馆立法及相关决议准备，起草全国图书馆预算，分配图书馆专项补助金、编辑图书馆统计数据，以及评鉴图书馆和信息服务。地方公共图书馆财政来源于税收，由地方政府管理并决定图书馆服务提供的深度。公共图书馆接受25%—50%的中央政府补助金，用于图书馆建筑和购买流动书车，几乎所有的主要公共图书馆都是在中央补助金的支持下得以建造。

3 国内公益性文化事业单位推进法人治理结构改革的进程

2011年3月，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，把健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容。国务院办公厅印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，作为分类推进事业单位改革的配套文件之一[4]。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在推进文化体制机制创新的顶层设计中，提出了构建现代公共文化服务体系的战略任务，其中重点任务之一，是文化事业单位建立法人治理结构，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理[5]。

根据中央先后印发的文件精神，公益性文化事业单位作为事业单位的一个重要分支，其内部分步推动法人治理结构改革迫在眉睫。公益性文化事业单位大多是直接惠及普通市民的文化阵地，既是政府各项文化为民措施的直接展示窗口和平台，又因为业务的相对单纯，具有一定的灵活性和独立性，容易达成和实现机制、体制的创新改革。若方法得当，步骤合理，易于实现政事分开、管办分离。基于中央的号召以及全国各地公益性文化事业单位结合自身的深入考量、评估，一些经济文化发达的城市和地区，逐渐迈开了文化事业单位法人治理结构改革的步伐，逐步推进了自身自主权的落实，挖掘当地的文化事业单位发展的内驱力，唤醒文化活力。其中，深圳图书馆、广州图书馆、温州图书馆、重庆图书馆、上海图书馆等多家公共图书馆走在此轮公益性文化事业单位改革的前列，带头陆续成立了理事会，探索结合各自实际且各具特色的法人治理结构改革的模式，相关的业务主导者近年来连续发表相关理论研究文章，为全国的公共图书馆行业法人治理结构改革提供了大量的实践经验。这些实践经验，总体上主要体现在三个方面：一是逐渐改变传统的文化主管部门管理公共图书馆的状态。通过理事会的全面运行，将日常事务管理权交归图书馆管理层，将重要业务决策权交由理事会集体决策，从而激发公共图书馆从业者干事创业的积极性和主动性。二是广泛吸收外部各类专业人员加入理事会。公共图书馆的业务除涉及常态的图书管理之外，财务、人事、绩效等多重业务都需要相关的专业人士参与决策、监督，才能确保整体管理得当、规范有矩。三是要明确界定管理层与决策层的职责权限。要完善和制定一系列的配套制度，明确运行规则，做到既抓激励、又抓约束，“权利和义务都装在笼子里”。

4 东莞图书馆法人治理结构改革现状

东莞图书馆于2014年根据中央和广东省相关文件精神，按照东莞市机构编制委员会相关体制改革工作的要求，在东莞市文化广电新闻出版局的指导下，开展了法人治理结构试点改革工作，正式印发了《东莞图书馆开展公益性文化事业单位法人治理结构改革工作实施方案》(以下简称《方案》)。

4.1 建立了法人治理机制，健全了法人治理主体

2014年初，东莞图书馆草拟了《方案》、《章程》等相关请示材料，经由东莞市编办批复同意，正式建立了法人治理机制。2014年10月24日，东莞图书馆正式成立第一届理事会，确定了11名理事会成员，包括：举办单位代表，东莞市文化广电新闻出版局副局长，东莞市文化广电新闻出版局公共文化科科长；教科文卫界代表，东莞东华医院有限公司董事会董事、院长助理、市政协委员，东莞市委党校文化教研室主任、教授；图书情报界代表，深圳图书馆原馆长、中图学会阅读推广委员会主任；工商企业界代表，东莞城市候机楼总经理、广东省和东莞市质量奖评审专家；基层图书馆代表，虎门图书馆馆长；读者代表东莞日报记者赵水平；图书馆代表，东莞图书馆馆长、副馆长、业务部员工。理事会设兼职秘书一名，为图书馆办公室干部。机制和治理主体的正式建立，标志着东莞图书馆组织正确决策、有力监督以及社会自治化具备了结构上的条件。

4.2 初步发挥了图书馆理事会的作用

按照《章程》有关规定，理事会会议一般一年不少于两次。目前，东莞图书馆第一届理事会于2014年10月24日、2015年4月22日、2015年12月10日、2016年4月20日先后举行了四次会议及相关活动，形成了较为稳定的理事会运行机制，相关议事、决策职能得到了发挥。通过定期召开会议，理事会基本了解图书馆运行情况，并在中长期规划制定，重大事项决定中发挥了自身议事、决策职能。

4.3 促进了东莞图书馆的工作和发展

理事会对博物馆重要事项进行科学决策，从宏观上为图书馆事业发展指明方向。理事会审议了《东莞图书馆 “十三五”规划》，为东莞图书馆绘制了未来五年的发展蓝图。理事会对东莞图书馆的具体工作积极建言献策，致力于共同提升东莞图书馆工作效率，提升图书馆服务水平。先后审议了《东莞图书馆第十一届读书节活动方案》、《东莞图书馆2015年预算经费批复》、《东莞图书馆信息公开制度》、《东莞图书馆规范管理工作手册》、《2016年预算“一下二上”财政初审意见》等馆内重点工作，共同策划参与了2016年东莞读书节“4.23世界读书日”系列活动。

5 东莞图书馆法人治理结构改革存在问题

东莞图书馆法人治理结构建立至今两年多，按照中央“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进行改革，虽然取得了一定的成效，但是也存在着一些问题与不足。主要体现在：管理体制不顺、运行机制不畅，改革进程主要依赖《方案》和《章程》，相关配套的制度不够完善、齐备，未达成管理和运营的“章程化”；理事成员平时忙于工作，对馆内工作的参与及交流有限，个别理事忙于其事业，对于参与理事会的荣誉感不十分强烈，积极性并不高涨；馆内还普遍存在着行政化现象，管办不分、效能不高、活力不足，监督机制不健全，总体上法人治理结构建立后并未对单位现行的事业单位行政管理带来实质变化等等。这些问题制约着东莞地区公共图书馆事业的健康发展和公共文化服务效能的提升。

6 未来发展建议

公共图书馆建立法人治理结构是要实现“政事分开，管办分离”，提升公共图书馆的服务效能，通过引入社会各界参与管理，共同探索争取社会力量支持图书馆文化事业的有效途径，推动公共文化服务共同治理结构的建立，提升市民在文化建设上的参与度。笔者认为，东莞图书馆接下来继续完善各种管理机制，理顺和改善各种关系，建立起更为科学、健全、高效的现代图书馆管理体制和运行机制，主要应从以下五个方面着力。

6.1 进一步完善内部运作机制

要健全会议联系机制，一年内分别在年中和年底各召开一次会议，由管理层总结半年、全年工作情况，突出重点和亮点，查摆存在问题，提出下一步工作计划和措施，向理事会汇报，共同讨论各项决议事项。要实现管理运营“章程化”，完善图书馆年度工作报告制度、信息披露制度、财务审计制度、绩效评估制度、社会监督制度、党组织建设制度等，管理、运营、监管都依规章制度进行。

6.2 进一步提高运行效率

管理层要紧紧联系和依靠理事会，落实理事会的决策，按照相关的法律法规和理事会《章程》加强管理，提高执行力。要进一步明确理事会与管理层的权责，建立健全决策、执行和监督科学运行、相互协调的机制。要完善信息交流机制，充分利用现有的各种信息平台，加强沟通，方便理事及时了解情况，充分发挥他们客观、公正、公平、正义的作用，保证图书馆理事会的公信力和透明度[6]。形成协商议事制度，凝聚工作合力，进一步激发图书馆活力，提高运行效率。

6.3 进一步发挥社会理事的作用

理事是无薪岗位，倡导的是责任意识和奉献精神。因此在当今市场经济条件下效能有限的社会理事进入机制和社会激励机制是不可或缺的[7]。理事会成员应当在其所处领域具有一定的专业影响力和威望，成员所擅长的业务类型应该尽可能广泛。如若小范围内无法寻找到合适的人选，应该考虑向社会公开招聘。管理层要加强与各位理事之间的日常沟通和联系，让各位社会理事能积极利用自身职业、社会身份便利架起博物馆与社会各界沟通的桥梁，形成多方参与、互助发展、和谐共赢的局面。

6.4 探索公民参与和社会监管机制

探索采用网站、微博、微信和场馆公众意见箱等手段，加强图书馆与观众的直接沟通，收集观众对如何改善服务的意见和建议，使管理层能针对服务不如意的地方采取改善措施，满足观众的多样化需求。与此同时，及时向社会公开场馆建设、运行、单位财务支出等情况，接受社会监督。

6.5 不断加强学习和交流

加强对图书馆行业发展趋势和先进经验的关注，通过学习提高履行职责的能力，在实践中不断完善理事会的工作机制和工作方法。近年来，我国图书馆联盟间有关战略合作、战略交流的活动日益丰富，除了全国性、地区性的会议，一些相关的论坛、讨论组、即时聊天也建立起来，应积极加以利用。借鉴先进地区和城市图书馆理事会运行的成功经验和做法，结合具体实际，在如何充分行使图书馆的自主权，如何使图书馆的公众服务更高效等方面多作探索，全面推动图书馆事业的向前发展。

7 结语

总体上看，运行两年的东莞图书馆法人治理结构和理事会,已经初步取得了一些成效，形成了较为成熟的运作机制，但总体上，仍然存在诸多的问题和挑战，距离国内、国外先进成熟地区的公共图书馆的深度改革仍有一定的距离。随着党的十八届六中全会的召开，全国公共文化事业的发展呈现出新业态、新格局，东莞图书馆应紧随时代脚步，进一步细化内部管理，不定期的对理事会运行情况进行梳理、总结，分析改革工作中的成效及存在问题，借鉴国内外同行业公益文化单位的法人治理结构改革的成功经验，以不断的探索与完善，为未来更深度的推进东莞图书馆的法人治理结构改革工作发挥作用，促进东莞图书馆成为东莞乃至全国文化事业单位改革的先锋榜样。

[1]蒋永福.公共图书馆治理结构及其优化策略——针对我国公共图书馆管理体制改革重点的分析[J].图书与情报, 2010，(5)：18-22

[2]张岩．我国公共图书馆理事会制度建设面临的几个难点问题[J]．国家图书馆学刊，2014，23(3)：29-33.

[3]周婧景．博物馆理事会制度研究综述[J]．中国博物馆，2014,(2)：108-114.

[4]戴珩．文化事业单位法人治理结构的理论逻辑和实践路径[J]．图书馆建设，2015，(2)：18-25.

[5]李国新．公共图书馆法人治理：结构﹒现状﹒问题﹒前瞻．图书与情报，2014,(2)：1-9．

[6]蒋永福．论公共图书馆法人治理结构[J]．图书馆学研究，2011,(1)：40-45．

[7]周建华．公共图书馆法人治理结构实证研究[J]．新世纪图书馆，2014,(6)：69-73．

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2016-09-11 责任编辑：韩梦泽)