老龄化视角下养老机构资本参与及困境突破——基于温州案例分析

黄小云

（温州城市大学，浙江温州325000）



老龄化视角下养老机构资本参与及困境突破——基于温州案例分析

黄小云

（温州城市大学，浙江温州325000）

摘要：老龄化社会的发展，给社会养老带来严峻的挑战，也带来养老机构发展的春天。养老机构的供给如果仅依靠政府，远远满足不了市场的需求。当前，社会资本参与的养老机构建设存在诸多问题，如何突破瓶颈，创新社会资本参与养老机构建设的模式，是一个值得探索与思考的话题。温州的“1+5”模式，给社会资本参与养老机构发展提供了借鉴与思考。

关键词：老龄化；养老机构；资本参与；温州案例

人口老龄化已经成为当今社会不容忽视的问题，早在1999年，我国就提前进入老龄化社会，目前我国成为世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口的五分之一左右。2013年我国60岁以上老年人口是2.02亿，占总人口的14.9%；2014年老年人口是2.12亿，占总人口的15.5%。①据专家预测，到2020年，我国老年人口将达2.6亿，至本世纪中叶，老年人口达到峰值，超过4亿。未富先老将是我国面临的重大挑战，由此带来的养老问题更是面临困境。

一、老龄化视角下养老机构资本参与的现状

老龄化趋势的日趋严峻，给养老问题带来挑战。在2.12 亿60周岁以上老年人口中，80周岁高龄老年人口达2400万，失能老年人口近4000万。而全国各类养老服务机构床位数为551.4万张，每千名老人拥有养老床位为26张。②表面上看，似乎养老机构的数量与床位数远远不够，然而从全国范围内来看，养老机构的空置率却居高不下，平均达到48%，供需之间的结构性问题突出。

据全国老龄办的一项调查显示，在全部的养老机构当中，28%属于民办，72%属于公办，而民办养老服务机构的规模一般也不大，平均床位数100张左右。而根据《2014中国养老机构发展研究报告》课题组调查的12个城市257家养老机构中，48.1%运营状况基本持平，32.5%亏损，有盈余的仅占19.4%。究其原因在于养老机构具有投资大、见效慢、利润低、风险大等特点。

从温州的实际情况来看，与全国情况相比，养老机构的格局是有所区别的。截止2014年底，温州的老年人口127.48万人，占总人口数的15.64%，全市共有养老机构446家，其中，民办269家。③平均每千位老年人拥有床位数达42张。从养老机构发展的数量来看，温州的民办养老机构数量非常多，占比超60%。每千位老年人拥有的床位数也比全国平均数多61%。这种成效的取得来之不易，更多的得之于社会资本参与养老事业。

二、养老机构资本参与的困境与问题

（一）政策引导缺乏激励，社会资本参与度低

由于养老事业的公益性，在政策缺乏有效引导激励措施下，社会资本难以主动介入。根据1998年国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定，民办非企业单位的资产必须是非国有且具有非赢利性。2005年民政部出台的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》中明确指出,社会办福利机构应“坚持非营利的原则”。2012年《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》中指出:“民间资本举办的养老机构或服务设施,可以按照举办目的,区分营利和非营利性质,自主选择民办非企业单位和企业两种法人登记类型。”此项规定将民办养老机构分为民办非企业单位和企业法人。目前，由于申办营利性民办养老机构，很多优惠政策及补贴无法享受，大部分民办养老机构以民办非企业单位申报成立。

（二）养老机构门槛限制，社会资本拒之门外

加强养老服务业发展，既要鼓励社会参与，也要加强规范管理，建立和实施养老机构设立许可制度。2013年7月1日新的《养老机构设立许可办法》施行以来，养老机构的设立比过去的门槛有所降低，床位数的最低要求变成10张就行。但在各地的具体操作过程中，条条框框还存在诸多限制，需要进行系统的疏理。由于养老机构的设立需要资金的投入，也需要规模的保证，制度的设立如果不能从资本的盈利性设计，那这种无形的门槛就行阻碍资本的进入，降低资本的参与度。

（三）养老机构分类不明，资本参与选择有别

根据不同服务对象与服务内容来分，养老机构可分为自理型、助养型与养护型养老机构；根据营利性质来分，可分为营利性与非营利性养老机构；根据公私性质来分，可分为公办、民办、公办民营、民办公助等养老机构。由于每种养老机构背后所享受的政策与承担的义务有所区别，资本的逐利本性会偏向于某一类，政府部门要设立标准与等级，确定保基本、托底线，确保养老服务的公平公正。更多的建立健全分类管理制度，建立明确标准，确保资本的参与过程中，保障老年人的权益。

（四）养老人才极度缺乏，资本参与不知所为

目前，大部分养老机构处于低、小、散的状态，管理水平、服务质量相对欠缺，养老专业人才极度缺乏，整体素质偏低。除了公办养老机构人员相对有保障外，民办养老机构即使招聘了专业人才，基本工作一段时间后就去寻找新的工作，民办养老机构的护理人员主要以40、50岁左右的人员为主。很多机构想参与到养老事业中来，却苦于缺乏专业人员管理，不敢冒然进入。

三、养老机构资本参与的机制构建——基于温州案例

2013年温州市委、市政府出台《关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见》（简称1+5文件，1个主文，5个附件），从土地规划、金融信贷、医养结合、人才培育、机构管理等几个方面完善了政策，积极鼓励社会力量开办养老机构。2014年温州获批成为全国养老服务业综合改革试点城市。在机制构建上，温州主要做法体现在：

（一）主体开放：允许社会资本非禁即入

在温州的“1+5”文件中，确定了“非禁即入”的原则，允许社会资本自由进入养老服务领域，对于资金投入5000万、1亿元的新建民办养老机构，还可以一次性奖励50万、100万元。另外，在土地、税收、行政事业收费等事项给予具体的优惠。非营利性民办养老机构享有同公办养老机构同等优惠待遇，通过系列举措，把社会资本吸引到养老服务行业中来。

（二）关注重点：发展护理性养老机构，推行养医结合

《关于加快发展养老服务业的若干意见》确立了养老服务业的发展目标：以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。养老机构的发展，应当优先保障护理型养老机构的建设，让失能或半失能的人能得到照顾与护理。这也符合社会的弱势优先求助原则。另外，要鼓励养医结合的探索，在养老院设立医务室、护理站，或与周边卫生院、医院进行医疗合作，进行资源共享。同时，要鼓励专业医师到养老机构执业。温州为此，连续3年，每年安排2000万作为此项业务的奖补资金。

（三）突破瓶劲：加大管理创新的力度

由于养老服务业属于公益性事业，社会力量兴办养老机构受土地、资金、权益与分类登记等多种限制。经过改革试验，温州在此方面取得了突破。不仅将养老机构或服务设施纳入经济社会发展规划，而且优先保证养老机构用地需求，对非营利性的养老机构，经依法清算后，对举办人可以给予一次性奖励。营利性民办养老机构可以在符合条件的情况下办理抵押登记手续。对于民办养老机构，将按照举办目的不同，区分营利与非营利，除了要按规定登记外，还需要实行年检和备案制度，对于取得《社会福利机构执业证书》的养老机构，由民政部门实行年检管理。对取得《社区养老服务证书》的养老机构，实行属地管理，采取备案制。

（四）吸引人才：推进养老机构队伍建设

养老机构要规范、专业，离不开人才队伍建设。温州市为加大民办养老机构人才队伍建设，建立护理员最低工资保障制度，实施护理员特殊岗位补贴制度，对取得资格证书的护理人员，按照级别不同，分别给予50-200元不等的补贴。对于从事护理岗位满一年的人员，分别给予1000-4000元不等的补贴。对于不同主体养老机构之间的人员流动，也开通了渠道，流转的人员工龄可以连续计算，连公办与民办养老机构之间的人员流动也开通了渠道。

（五）统分结合：探索新型养老模式

围绕着以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的发展目标，温州大力推进“统分结合”的新型养老模式。在社区居家服务方面，重点推进居家养老服务照料中心建设，实行城乡社区全覆盖。在农村，把解决农村养老问题重点放在“保基本”上，保障农村老人得到基本养老服务。另外，加大力度实施养老服务补贴制度，推行“政府购买养老服务”，培育居家养老服务定点单位，统一管理，让低收入的失能、失智、高龄、独居等养老困难老人享受政府服务补贴。

四、资本参与下养老机构发展的未来制度选择——基于温州案例的思考

（一）优化优惠政策的激励扶持，进一步吸引社会资本参与

政府要进一步加大对社会资本参与的养老机构的扶持力度，进一步制订各项优惠政策，从土地供给、税收优惠、行政事业收费等方面给予更多的实惠，在社会资本参与养老机构建设后，要加大跟踪力度，落实各项政策，真正帮助参与主体解决问题。不管是营利性，还是非营利养老机构，要制订切实可行的激励政策，来调动参与主体的积极性。可以采取期权的方式，给予投资未来的期许，真正让参与主体长期经营养老事业。

（二）探索以“老”养“老”的新机制，缓解养老机构人员的匮乏

老龄化趋势越来越严峻，随着生活质量的提升，人均寿命不断增加，劳动力供给日趋紧张。对于许多老年人来说，60周岁后还大有可为。要充分发挥老年人的活力，探索以“老”养“老”的新机制。在社区范围内，建立老年人互帮互助的新机制，设计养老服务的工时制，以自己的服务换取今后别人的服务。这样既可以解决老有所为的问题，也可以解决养老机构或者居家养老过程中人员匮乏问题。

（三）建立养老机构的分层分类制度，引导养老人员的有序进入

养老机构的分类与分层，并不是简单以营利与非营利来区分，而是要以都区域的老年人口的年龄阶段、健康状况、经济收入等，有计划地建立不同等级、不同标准的养老机构。不仅让居民的基本养老有保证，个性化需求的养老也有选择；而且让健康程度不一的老年群体有序转换养老机构，建立一种有序流转的机制。

（四）规划养老机构的定点布局，倡导养老人员就近入院

全国的养老机构床位数达551万张，老年人口2.12亿，失能老年人口4000万。然而养老机构的空置率达48%，许多养老机构的规划布局不合理，地点设在郊区，受传统观念影响的老年人不愿意去。因此，要充分利用社会闲置资源，在社区、城中区域或配套设施完善区域，以适当路径为半径进行养老机构的合理布局，要办“家门口”的养老机构。

（注：本文系2014年温州市社科联规划课题“老龄视角下温州养老机构资本参与及困境突破”研究阶段成果，项目编号：14WSK262）

注释：

①2013、2014年《全国老龄事业发展统计公报》。

②2015年7月，中国老龄科学研究中心发布的首部《养老机构发展研究报告》。

③2014年温州市老龄事业统计公报。

参考文献：

[1]董红亚.中国政府养老服务发展历程及经验启示[J].人口与发展，2010，（5）．

[2]范西莹.政策性支持对于我国民办养老机构发展的推助作用分析[J].甘肃理论学刊，2013，（6）．

[3]穆光宗.我国机构养老发展的困境与对策[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2012，（2）．

[4]刘晓梅.我国社会养老服务面临的形势及路径选择[J].人口研究，2012，（5）.

[5]舒博.社会企业的崛起及其在中国的发展[M].天津：天津人民出版社，2010.157.