推动城市管理向城市治理转变

向春玲

(中共中央党校，北京 100091)



推动城市管理向城市治理转变

向春玲

(中共中央党校，北京 100091)

摘要：我国面临城镇化的快速发展，人口大量地向城市集中，需要统筹城市建设和管理，推进城市管理向城市治理转变。这种转变需要实现经济型政府向服务型政府转变；由传统的“政府包揽一切”向党委政府主导下发挥市场力量、基层社会组织协同作用和公民参与转变；由单一的行政管理向法治、道德、网格化、信息化等精细化管理转变，从而提高城市治理能力，适应城市发展。

关键词：城市治理；服务型政府；多元主体

我国大规模的城市建设时代已经过去，中国的很多城市已经进入“三分建七分管”的历史时期。不论对于快速成长中的城市，还是进入成熟期的城市，这个大趋势越来越明显。当前，我国的城镇化率达到56%，这意味着中国城市人口已经超过农业人口，一个以城市市民为主体的现代社会已经到来，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。2015年12月20日，中央城市工作会议在北京召开。2015年12月24日，中央和国务院颁布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见》。2016年2月6日《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》。中央“城市工作会议”和颁布的两个《意见》，深刻分析了当前我国城市发展面临的形势，明确做好城市工作要在“建设”与“管理”两端着力。强调抓城市工作要抓住城市管理和服务这个重点，要推动城市管理向城市治理转变[1]，完善城市治理体系，提高城市治理能力。

“管理”和“治理”虽一字之差，但却体现了我国城市管理理念的重大调整和管理方式的转变。一般来讲，“管理”是政府和国家对社会公共事务进行的单一性的、带有强制性的管理，而“治理”除了国家政府的管理之外，还强调多元主体的社会力量的参与，即发挥基层社区、社会组织和公民参与的作用。从方式上来看，管理强调的是比较单一化的行政性管理方式，而治理除了行政，还强调法治、思想道德建设、居民公约等多种治理方式。从方向上看，传统的管理只是单向式的、从上至下的管理，而治理强调的是双向的互动，政府制定公共政策时，要与不同的社会群体进行沟通、协商[2]。2013年党的十八届五中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，明确提出创新社会治理体制。2015年底，中央提出了推动城市管理向城市治理转变，这表明“治理”的理念逐渐深入到城市管理的方方面面。在中国现有的国情下，城市治理是指：在中国共产党领导下，充分发挥城市政府主导作用，鼓励和支持城市社会各方面参与城市公共事务的服务和管理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。为此，统筹城市建设与管理，推进城市管理向城市治理转变。主要表现为：

一、实现政府职能的转变，建立服务型政府

以前，我们对城市工作的理解就是注重城市各项基础设施的建设，建公路、学校、医院、商场、住房、高楼大厦等等，注重城市的经济发展，忽视城市的民生建设和对城市人口的有效服务，忽视对城市的社会管理，导致现在城市的就业、上学、医疗、住房、养老等民生问题增加，交通拥堵、环境污染、社会治安事件和社会矛盾凸显，一些大城市产生了严重的“城市病”。在这种情况下，中央的城市工作会议提出城市政府要“统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性”。并且强调“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”[1]。这就需要城市政府切实转变职能，做到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，把更多的精力放在服务与管理上。从一些地方政府的实践看，城市政府切实实现了职能转变，做好服务和管理，并实现城市治理升级，推动城市经济、社会的协调发展。例如成都市锦江区过去各个街道办事处的首要任务就是抓经济，重经济、轻管理、弱服务的现象很明显。2008年，成都锦江区进行街道办事处职能转变，从经济职能转向民生建设和公共服务。原本由街道办事处承担的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能被剥离出来，划归政府相关部门，街道办事处的工作重心则被导向公共服务和社会管理。改革后，街道办事处主要负责基层党建、城市管理、公共服务、社区建设、安全监督、应急管理、社会稳定和社会治安综合治理等8个方面、35项具体职责；同时，在区政府成立社会建设工作委员会，在社区直接设置服务窗口；16个街道办事处成立28个社区公共服务站；街道办事处内设机构取消经济科室，成立社会事业科、社区管理科。2011年，锦江区再次启动街道办事处体制改革的深化举措：从机构和职责上进一步理顺关系，将街道办事处职责划分为社会管理、公共服务、行政执法、社会服务等四类，进一步细化和加强社会管理及公共服务职能。在机构设置上，锦江区明确向社会建设、管理和公共服务倾斜的原则，机构调整后，该区街道办事处90%左右的科室都与社会建设、管理和公共服务相关。从2011年上半年开始，锦江区针对街道办事处社会管理和公共服务水平进行社会化评价，即区政府部门对街道办事处、群众对街道办事处、第三方测评三部分综合的考评，测评结果将决定所在街道办事处的工作目标考核等级。2011年上半年的测评群众满意度占比就达到了60%[3]，之后逐年提高。

二、实现城市管理单一主体向多元主体转变

长期以来，我国计划体制下的社会管理模式集中体现为政府对社会采取的集中化社会管理体制。这种政府与社会高度合一的管理模式，使社会缺乏自我管理和自我发展能力，最终影响到社会的协调、快速、健康发展。2013年党的十八届三中全会提出创新社会治理体制，坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。“中央城市工作会议”指出：城市发展要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，集聚促进城市发展正能量。要坚持协调协同，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

1.加强和完善社区建设。随着市场经济的发展，大量“单位人”变成“社会人”、“社区人”，大量的新经济组织和社会组织落户社区；随着城镇化发展，大量农民由农村进入城市社区；随着我国就业、教育、医疗、住房、养老、文化等各项制度改革不断深入，城市居民与所在社区的联系越来越紧密，城市社区越来越成为满足人们多元化多层次需要的主要空间，成为各种社会群体利益关系的交汇点，成为城市各种社会矛盾的聚焦点。因此，在新的形势下，社区客观上就成为城市治理的新载体。党中央指出：要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

社区建设是指在党的领导下，在政府主导下，依靠社区各种力量，整合社区各种资源，解决社区存在的矛盾和问题，促进社区经济、政治、文化、社会生活、生态环境协调发展，不断提高社区居民的生活水平和生活质量的过程。社区建设包括社区服务、社区教育、社区文化、社区治安、社区卫生、社区环境、社区民主等方面的内容。社区建设的主体有社区党组织、社区居委会、社区社会组织、社区志愿者和社区社会工作者等。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》指出：“加强社区服务型党组织建设，充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用，发挥政府在基层社会治理中的主导作用。充分发挥社区居委会作用，增强社区自治功能。”社区党组织是社区建设的领导核心，社区党组织在社区建设中不仅仅担负着宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，面对新形势、新任务，社区党建更要围绕社区服务来进行，才能得到社区居民群众的认同，才能发挥基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，密切党同人民群众的联系，巩固基层政权。在注重发挥社区党组织在社区建设中的重要领导作用的同时，政府还需特别注重加强社区居民委员会自治组织的建设，能够有效实行社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。此外，为了满足社区居民多元化、多层次的需要，城市街道办事处不断推进社区社会组织登记和备案制的改革，鼓励和培育许多新的社区组织，如社区代表会议、社区居民会议、社区服务站、社区义工组织、社区艺术团等逐渐成为参与社区建设的主体，充分整合社区内的各种资源，有利于更好地为社区居民提供公共产品和公共服务，协调社区关系，化解社区矛盾，从而形成社区多中心治理局面。

2.激发社会组织活力。社会组织以其非营利性、民间性、公益性、自愿性与组织性为特征，在社会管理和社会服务方面与政府相比有其独特优势。在利益主体和社会结构多元化的现实情况下，不同的社会组织能够比较客观地反映不同群体的利益要求；可以在社会矛盾尚未转化为政治矛盾的前提下，通过利益的表达和协调来化解社会矛盾；面对全面增长和深刻变化的公共需求，社会组织可以提供相关的公共服务，满足一些特殊群体的服务需求。因此，政府应适应形势的发展，在加快由“全能政府”向“有限政府”转变的同时，要大力培育和发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，促进社会组织参与社会治理。迫切需要我们加快完善社会管理格局的步伐，通过社会组织孵化基地和政府购买社会组织服务等方式，培育社会组织，激发社会组织的活力，发挥它们在社会管理和公共服务的协同作用，与政府一道共同承担社会治理与和谐社会建设的历史使命。从社会组织来看，要不断完善自身组织建设，发挥积极作用。第一，努力克服依赖性，减轻国家对民间组织人、财、物的负担，在市场经济的大潮中，不断增强自主意识，发展自立和自治能力，逐步建立规范的自我管理、自我发展的机制。第二，增强社会责任意识和服务能力，加强自律机制和诚信机制的建设，通过建立以章程自律为主要内容的内部管理机制，不断提高民间社会组织的自律水平和整体素质，树立良好社会形象，在构建社会主义和谐社会中发挥更大的作用。第三，通过合法的渠道，参政议政，表达合理的组织利益，发挥对政府的监督功能，推进国家的民主政治进程。第四，在经济全球化的过程中，国外的非政府组织也纷纷进入中国，必然对中国的民间社会组织产生积极和消极的影响，我国的民间社会组织要从国家利益和民族利益出发，严防国外的一些反华势力通过政治类非政府组织对我国的政治经济进行渗透和破坏。

3.引导居民的广泛参与。长期以来，我们的城市治理主要由政府的城管部门来管，没有把群众的力量调动起来，结果城市管理效果不佳，同时，还造成了城管这支队伍和一些群众的对立。创新城市社会治理要倡导公民参与，因为城市的主人是这个城市的居民，没有城市居民参与的社会治理，就不能达到城市治理的目的，难以建设一个理想的城市家园。2015年中央城市工作会议指出：城市工作是一个系统工程。做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。这是我们做好城市工作的出发点和落脚点。在城市建设和治理中，我们要充分保障城市居民对城市建设和治理的知情权、参与权、表达权、监督权。第一，在城市治理主体上，要改变以往政府单一管理城市的做法，政府要坚持科学民主决策，依法规范公众参与城市治理的范围、权利和途径，畅通公众有序参与城市治理的渠道。健全城市治理重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度，让公众参与社会公共政策的讨论，保证民意能够进入到公共政策中去。第二，树立“人民的城市人民管”的理念，增强人民群众的参与意识和参与能力。通过各种教育，培养人们的社会责任感和合作精神，倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制，引导志愿者与民间组织、慈善机构和非营利性社会团体之间的交流合作，组织开展多形式、常态化的志愿服务活动[1]，使城市的每个公民具备参与社会事务的愿望和相应的能力。第三，公民广泛参与需要通过各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，按照法律和相关的行政程序来反映自己的意愿和诉求。为了实现公民的有序参与，要依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。同时，采取公众开放日、主题体验活动等方式，引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

三、实现城市公共服务方式的转变

现代社会，人们通过三种机制满足公共生活：一是政府行政机制，二是市场机制、三是社会公益机制。因此，一个健全的城市服务体系是由政府的服务体系、社会公益服务体系和市场服务体系构成的，全面满足城市居民多元化、多层次的社会性和文化性需求。随着我国全面深化改革和社会主义市场经济的不断完善，党的十八届三中全会强调要进一步调整政府与市场、政府与社会的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。因此，城市政府的公共服务机制也需要创新。《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见》指出，城市管理要引入市场机制。鼓励地方通过政府和社会资本合作等方式，推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营。发挥市场作用，吸引社会力量和社会资本参与城市管理。具体来讲：第一，这种创新体现在公共服务对市场机制的利用，通过招投标、合同承包、特许经营等市场机制来调节公共服务的供给和需求，例如推行环卫保洁、园林绿化管养作业、公共交通等由政府向社会购买服务，逐步加大购买服务力度。以期解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题。第二，公共服务方式的创新还体现在鼓励各种社会组织参与公益事业和社会服务，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，满足社会成员多元化的社会需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。例如，深圳从2009年“社会工作服务纳入政府采购”，2010年，广东全省性社会团体有138个承担政府委托、转移职能326项，有184个获得政府购买服务收入9 820万元[4]。这些购买服务项目里面涉及养老服务、社区发展、康复等领域。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，由地方政府开始购买的活动变为中央政府的行为，从中央到地方通过不同的方式向社会组织购买公共服务的态势已经逐步的形成。

四、实现城市粗放式管理向精细化管理转变

1.城市治理要加强法治建设。社会治理的方式多种多样，有正式的制度，例如法律和包含行政、经济管理在内的各种规章制度，也还有道德、伦理规范、乡规民约、舆论引导等非正式的制度安排。在现代社会，法律是社会治理的根本保障。但是，目前，我们进行社会治理手段还比较单一、粗放，主要采用行政性、强制性手段解决社会矛盾和问题，轻视法律规范和法治建设。近些年，由于城市化速度加快，一些地方政府部门不做深入细致的群众工作，简单粗暴地动用执法人员进行强制拆迁，激发了与被拆迁群众的矛盾。政府的某些部门以及工作人员在实际工作中知法犯法，利用手中的职权与民争利，成为直接的利益相关者，导致干群关系恶化、社会矛盾凸显。还有对社会组织和互联网的管理都缺乏相应的法律支持。当前城市管理工作存在着两个突出问题：一个是没有明确的主管部门，另一个是没有相关的法律作支撑。由于城市社会管理的主体、归口领导的部门、管理依据的法律都还没有明确,所以地方基层就各行其是，根据各个地方的需要自己做自己的安排。现在各个城市做得很混乱，五花八门，而且城市管理的机构、级别和机构的职能都不是很清楚，更让人忧虑的是城市管理没有相关的法律来支撑。现在在城市管理工作当中有一个专门的术语叫“借法执法”，城市管理要借别的部门法律来执法。比如对城市中无证经营的行为，需借用工商行政管理部门的行政法规来管理；对随地吐痰的行为，要借用卫生部门的法规来管理。党的十八届三中全会指出，坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的总目标，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。现代化的城市治理，更需要完善城市执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。2015年12月30日，中央和国务院联合颁布了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见》，要求以城市管理现代化为指向，以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要手段。第一，城市管理要健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，使城市管理有法可依、有法必依，发挥立法对城市改革和管理的引领和规范作用。第二，该《意见》明确了国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，指出了城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。第三，该《意见》指出要进行综合设置机构、优化执法力量、严格队伍管理、推进综合执法、下移执法重心等方面的改革，使城市管理更加精细化，为城市社会治理的法治建设指明了方向。

2.城市治理要加强思想道德建设。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。”[5]一个城市是否安定有序，是否长治久安，很大程度上取决于城市公民的道德素质。如今，我国的道德问题凸显：一些官员道德缺失，表现为以权谋私、钱权交易、贪污腐化等；一些商人道德缺失，表现在诚信缺失、坑蒙拐骗、制假贩假等；一些公民道德缺失，突出表现在不守公德、见危不救、以怨报德等。为此，在城市治理创新过程中，我们要把培育和践行社会主义核心价值观作为城市文明建设的根本任务，融入城市居民教育和精神文明创建全过程，广泛开展城市文明教育，弘扬中华传统美德[1]，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高城市居民的思想道德素质。同时，加强社会诚信建设，坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合，以他律促自律。在城市生活中可能会因为停车问题、垃圾问题、噪音问题、社区卫生等问题造成邻里之间、人与人之间的矛盾和冲突，社区生活中的这些问题正式的法律、行政制度难以全覆盖，也是政府行政治理难以解决的问题，而这些又是困扰着居民的大问题。目前，在我国的一些城市管理中出现了“居民公约”的管理方式。居民公约是依照法律法规，适应居民自治要求，经过居民讨论认可的社区生活中共同遵守的行为规范。它来自群众，是自下而上居民自己制定的公约，居民会自觉地执行公约、维护公约，监督公约的执行。因此，居民公约在社区公共生活中具有较强的认同作用、约束作用和监督作用。例如，成都锦江区水井坊街道干部认为，城市管理不能只是“堵”，要“疏堵结合”，城市治理怎么做，居民参加讨论制定大家认可的共同遵守的“公约”。他们制定了“一街一公约”、“一院一公约”。“公约”中明确规定辖区内成员的“权利”与“责任”，规定了哪些事能做哪些事不能做，“公约”大家共同遵守、共同监督，各社区出现了居民自觉守约或发生矛盾让公约来主持公道的良好局面：过去邻里之间一些吵得不可开交的事，如今对照居民公约，许多问题在心平气和中就解决了；在社区中，发现有人违背了公约，损害了社区的公共环境和公共利益，会有其他人站出来批评这种行为……可以说，居民公约是居民实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一种行为规则，更是当前化解基层社区矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的有效途径。

3.城市治理要创新城市信息化管理机制。随着我国信息化的发展，互联网的普及，虚拟社会影响力不断扩大。截至2015年6月，我国网民数量已达6.68亿人，网民的数量超过世界任何一个国家，互联网普及率为48.8%[6]，互联网已经成为人们社会生活的重要工具。然而，网络带来的社会问题，例如网瘾问题、网络语言暴力、网络色情、网络暴力、网络诈骗、网络安全等问题增多；网络民意表达、网络监督随着网络技术的发展对现实社会产生着重大影响，城市治理和社会稳定面临前所未有的新挑战。这需要我们加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的治理水平。2015年12月24日中央和国务院颁布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见》指出，要积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化。第一，建立数字化平台，要求所有市、县到2017年年底，都要整合形成数字化城市管理平台。基于城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能。第二，要加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。第三，构建智慧城市，依托信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作指导意见》还指出，要推进网格管理。建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区管理网络，科学划分网格单元，明确网格管理对象、管理标准和责任人，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化数字管理。网格化的数字管理在城市治理上是一场革命，可以做到常态化、精细化、人性化、制度化的管理和服务，依据信息化技术实施的数字化管理是城市治理改革创新的大趋势。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见[EB/OL].新华网，2015-12-30.

[2]向春玲.新型城镇化建设与社会治理创新[M].北京：中国人事出版社，2014：76.

[3]黄泽君，王怀.成都锦江区街道体制改革三变[N].四川日报，2011-11-07.

[4]徐家良.政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究[J].国家行政学院学报，2016，(1).

[5]习近平.加快建设社会主义法治国家[N].求是，2015，(1).

[6]高亢.我国网民数量已达6.68亿人[EB/OL].新华网，2015-07-23.

[责任编辑：梁桂芝]

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1008-8520(2016)02-0001-06

作者简介：向春玲(1963-)，女，湖南湘西人，科社教研部教授，博士研究生导师。

收稿日期：2016-02-19