依法治国背景下村民自治的困境与出路——英国地方自治的启示

2016-03-15徐登峰

哈尔滨市委党校学报 2016年2期

关键词：村民自治依法治国

徐登峰

(四川大学法学院，成都 610207)

依法治国背景下村民自治的困境与出路
——英国地方自治的启示

徐登峰

(四川大学法学院，成都 610207)

摘要：英国的地方自治制度与我国的村民自治制度均由法律创制，都是上级政府与选民之间的桥梁，都是广义上的“议行合一”体制，具有内在的同质性。而且英国的地方自治发展历史悠久、经验丰富，对我国村民自治具有极好的借鉴作用。基于英国地方自治的启示，我国村民自治应当进一步完善法律规范体系，为自治提供法律基础；应当健全选举机制，为自治奠定组织基础；应当合理划分乡村事权，平衡乡村关系；应当提高村委会待遇，吸引优秀人才，提高自治能力。

关键词：依法治国；英国地方自治；村民自治

基层群众自治是实现基层民主的基本方式，是整个社会主义民主政治的重要环节。中共中央审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)中，提出推进社会主义民主政治法治化，完善基层群众自治制度为其重要举措。村民自治作为基层民主的主要内容之一，自《村民委员会组织法》于1998年通过并实施至今，在基层群众自治中取得了较为理想的成绩。然而，村民自治在运行过程中遇到了许多亟待解决的问题，理论回应、制度创新成为了化解村民自治问题的必然选择。学者们从不同角度、用不同方法对这些问题进行了研究与破解，但并未从根本上解决村民自治的难题。因此，有必要对国外成功经验进行学习，为更好处理我国乡村关系服务。

英国是一个具有地方自治传统的单一制国家，其地方自治制度历史悠久、影响深远、相对成熟，被誉为“地方自治之家”[1]。尽管在“议会至上”的原则下，地方政府的权力来源于中央政府的授予，地方政府也在与中央政府的博弈中取得了相对独立的自治地位。伴随着自治与集权的斗争，丰富的自治经验、完善的制度设计成为了解决央地关系的一剂良药。

尽管从某些方面看来，我国的村民自治与英国的地方自治有着明显的不同[2]，但作为一种权力分割制度来看，二者却有着内在的渊源。从制度的产生来看，二者都来源于法律的创制，我国村民自治来源于《村民委员会组织法》的直接规定，英国的地方自治的法律1972年《地方政府法案》(Local Government Act 1972)、1973年《(苏格兰)地方政府法案》(Local Government(Scotland) Act 1973)等；从本质上来看，二者都是在上级政府与“选民”之间寻求平衡，我国村民自治由村民选举却受到乡镇政府的“调控”，英国地方自治政府由地方人民选举却受到中央政府的牵制；从运行上来看，二者均为“议行合一”体制，我国村民委员会作为自治组织由村民选举产生、直接行使自治“权力”，英国地方议会由选民选举，代表政府直接行使行政权[3]。因此，英国地方自治的一些经验依然值得借鉴，以破解我国村民自治的部分难题。

一、法律的框架之下：自治的根本

作为一个典型的不成文法国家，英国关于政府结构、职权运行等规则散见于各种法律之中。英国由英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰组成，由于历史和传统的原因，各地的具体情形各不相同，导致各地的地方制度亦各不相同。因此，英国的地方制度不可能由一部统一的地方自治法典解决所有的问题。于是，英国议会根据不同地区的不同历史特点，制定了针对性的地方政府法，将地方自治纳入到法治的框架之下。对英格兰和威尔士，议会分别于1972年和1992年制定、修改了《地方政府法》，于1994年制定了《威尔士法》；对苏格兰，议会于1973年制定了《苏格兰法》；对北爱尔兰，议会于1972年制定了《北爱尔兰法》[4]。各法案对各地方的议会选举、行政区划、财政、职能等各个部分进行了详细的规定，使得地方政府的运行完全在法律规定的范围之内。

然而，我国村民自治的法律规范并不尽如人意，自治运行的各个环节并不都有完善的法律依据。目前，我国关于村民自治的法律规范主要有：法律《村民委员会组织法》，民政部的规章《村民委员会选举规程》，以及各地方关于村民委员会组织法的实施办法。一方面，这些规范中，只有《村民委员会组织法》的效力层次较高，其他规范仅为部门规章、地方性法规、规章等，效力层次较低。况且，由于立法技术的原因，我国下级立法为了不违反上位法，大部分对上位法进行照搬照抄，缺乏实质性的规定。另一方面，很多学者认为，我国村民自治的法律法规不完善，导致很多自治缺乏可操作性。如对于村民的罢免权而言，尽管《村民委员会组织法》规定可以由1/5以上村民联名通过村民会议罢免村民委员会成员，但是村民会议的召开需要村民委员会的召集。村民委员会如果出于保护自身利益而拒绝召集村民会议，则会使得村民的“罢免权”沦为一纸空文。

因此，英国地方自治的法律体系是我国村民自治的良师。以1972年《地方政府法》(Local Government Act 1972)为例，地方政府的各个环节尽在法律规范之中。该法共分为十二个部分，涵盖了边界、选举、一般原则、会议、财政、职能、司法事务、其他权力等方面，使得地方政府的运行有法可依。详细的法律规定，能够明晰央地关系，明确地方政府的权责，从而促进地方政府的有效运行。该法的逻辑结构、细节处理在立法技术上是值得借鉴的。如该法在第八部分，将地方政府财政的收入与支出、账目和审计等进行了详细的规定，确保财务制度能够顺利执行。而我国的《村委会自治法》，仅仅在第30条规定财务公开、在35条规定离任审计，并没有规定建立完善的财务制度，这是导致村民自治无法制度化的一个关键之处。

综上所述，完善的法律体系是英国地方自治得以成长和完善的前提和保障，也应当是我国村民自治的根本和出路。因此，笔者认为，当前对村民自治的改革，尤其是在依法治国的大背景下，首先要解决的问题就是完善法律体系。《村民委员会组织法》自1998年制定以来，仅仅于2010年修改了一次，但在可操作性层面是欠缺的。考虑到立法的稳定性，在不修改法律的前提下，采用“立法论”的思维，对《村民委员会组织法》所规定不明、不详之处，用行政法规或者规章的形式进行制度化建设。最终，建设成一个以《村民委员会组织法》为核心，以多个行政法规、规章为辅助，规范化、可操作的村民自治法律体系，从而使得整个村民自治都有法可依。在依法治国的背景下，村民自治是整个基层自治的关键。做好八亿农民的依法自治，将是整个法治建设前进的一大步。

二、选举的机制引导：自治之前提

选举是产生自治组织的必经程序，也是自治的前提。英国的民主政治历史悠久，选举也是其民主制度的精华之所在。相对于大选来说，地方选举在国家政治生活中看起来并不是特别引人注目，但是地方选举比全国的公民投票更为复杂、更为重要。地方选举所产生的是地方议会，而地方议会是地方自治的机构，对地方事务享有广泛的自治权，对地方自身的事务影响重大。以苏格兰为例，根据《苏格兰法》与政府白皮书的规定，苏格兰地方议会经选举产生后享有广泛自治权：立法权、预算权与一定范围内的税率浮动权。其中，立法权中甚至包括一级立法权，这是与威斯敏斯特市具有相同法律效力的一级立法权[5]。也就是说，英国地方选举是地方政治生活的方式之一，其探索解决地方选举的问题的机制建设值得我国村民自治借鉴。

(一)引入竞争机制，提高公众参与积极性

我国村民自治的一个重要问题，就是村民的积极性不高，尤其体现在选举村委会成员上。乡政府强行任命、内定候选人、少数人霸占村委会名额等原因[6]，使得村民形成一种参不参加选举、投不投票是一样的意识，极大地打击着村民选举村委会成员的积极性。因此，要提高村民参与选举的积极性，就要使村民意识到自己的选举具有重要的作用。

选民如果对投票进行理性的个人代价——收益分析，可能得出这样的结论：“收益是通过影响结果的可能性和达到预期目标的可能性来表达的，而代价与投票的实际和在投票中遇到的麻烦有关。而代价一般要大于收益，根本原因在于很低的影响结果可能性只能带来很小的收益”[7]9。也就是说，选民投票的成本可能大于其投票所能获得的预期收益。那么要解决这种“理性”的选择，就是要让选民更多地关注投票本身而不是投票的结果。因此，在英国的地方议会选举中，为了吸引选民投票，也是做了很多的尝试。最根本的措施就是建立良好的竞争机制，增强投票本身的吸引力，如候选人的人数大于应选人数、候选人会在选区做一个竞选演讲、在选票上印上候选人的政策信息等。选民在投票时，并不会过分关注自己的一票会不会影响最终的选举结果，而是怎样投出自己的一票，从而参与地方自治。

对于村民自治来说，选举村委会成员的投票本身也是一种自治权的行使。因此，积极引导选民参与投票就是促进村民参与自治的一种方式。英国地方自治中提高选民积极性的措施，对我国村民自治亦可适用。首先，要打破村委会名额被垄断的局面，包括禁止乡镇政府指派村委会成员、鼓励符合条件的村民参与竞选等；其次，要保证选举的公开、公正、公平，保障村民投票权的行使；最关键的是，保障选举过程的竞争，鼓励候选人之间竞争上任，增强选举本身的吸引力，从而吸引村民自觉、自愿参与选举。

(二)增加选举便利，提高村民参与程度

选举权的行使，是公民参与政治生活的重要方式之一。对于村民自治来说，选举村委会成员是其自治的方式，是法律赋予村民的权利。但是，我国村民自治的现实中，由于各种各样的原因，导致村民无法行使选举村委会成员的权利。2015年，我国农民工总量2.74亿人，其中外出农民工1.68亿人[8]。而外出务工村民在获取选举信息中处于劣势地位，且因距离原因而无法参与选举村委会成员的权利[9]。外出务工人员在农民中占比越来越高，而其参与村民自治的权利却无法得到保障，这降低了整个村民参与自治的程度。要提高村民自治的参与度，首先必须从提升选举便利性做起。

英国作为一个资产阶级老牌国家，其选举制度历史悠久。但是，在上世纪，英国全国性选举的投票率为70%，而地方选举投票率则仅40%[10]。英国为提高地方投票率，也是煞费苦心。英国的人口流动性很大，很多人并不能在自己的选区进行投票。于是，地方政府在投票上采取了邮寄选票、电子机票等方式。邮寄选票的方式，很大程度上提高了公众的参选率，与之前的选举参选率相比，它平均提高了14%[11]。为便利选民选举，英国还在尝试其他方式，如延长选举日、允许在选举日前进行投票、在商场或其他吸引公众的地方设置特别投票站等。

对于村民自治而言，目前我国的村民选举的投票机制上还有待进一步改进。在外的村民，只能通过委托的方式行使自己的选举权，但由于委托选举本身的限制，即“每一登记参加选举的村民接受委托投票不得超过三人”，加上委托投票的滥用，导致部分在外村民行使选举村委会成员的权利成为了无稽之谈。因此，借鉴同样具有流动人口的英国经验，结合我国村民自治的实际，可以让村民采用邮寄选票的方式投票；选举日期上，对在外村民应当在选举日期前后延长；可以根据实际情况，采用现代通信技术保证在外村民对选举的知情权。

三、平衡的权力博弈：自治之核心

英国地方政府的建立完全依赖中央政府的立法，其所有的职权都来自于中央政府的授予，因此，在地方政府眼中，习惯将中央政府看成“中央专制”[12]。中央政府对地方政府的控制形成了一个相对完整的框架体系，包括立法、法律工具、通告与指导、司法审查、地方监察专员、疏怠职守裁定与干预、监督、法律申诉、财政等[11]168-181。然而，地方政府成员产生于民主直接选举，代表的是地方选民的利益，在权力行使过程中自然不甘于中央政府的过度控制。于是，央地关系就形成了一种美妙的权力博弈。

与英国的中央与地方之间权力博弈相似的是，我国乡镇政府与村民委员会之间也有类似的权限之争。这种“乡村之争”，往往体现为两种极端情况，即村民“过度自治化”和“附属行政化”[13]。前者是指村民委员会自治了法律规定之外的事项，完全无视乡镇政府的指导；后者是指村民自治委员会沦为乡镇政府的附庸，成为了乡镇政府的下属机构，人事、事权等完全掌握在乡镇政府手中。无论哪种极端，都不是村民自治所要达到的目标。因此，可通过借鉴英国中央与地方政府关系处理经验，化解我国乡镇政府与村民委员会的尴尬关系。

(一)明确事权划分

“权力配置问题是中央和地方关系的核心问题，而中央地方政府间事权的划分和配置又是权力配置的关键所在”[14]，对于乡村之间也存在事权划分的必要。《村民委员会组织法》对乡村关系做出的规定是，第5条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。简而言之，乡镇政府指导、支持和帮助村委会的工作，村委会协助乡镇政府工作。二者看似和谐、分工明确，但该规定仅仅是一种原则性的规定，具体怎么指导、如何协助，都有很大的发挥空间，这也是造成乡村关系问题两种极端化的根本原因所在。

英国中央与地方政府之间，中央政府下放权限，与地方政府建立起了“伙伴关系”[15]，各自在自身的事权范围内工作，从而得以在博弈中保持平衡。尽管中央政府想加强自己的中央集权，也不得不将地方政府所擅长的事权下放给地方政府；尽管地方政府想独揽地方自治大权，也不得不放弃其不能企及的事权。而这种平衡，必须有一个规则在其中维持。仍然以1972年《地方政府法》为例，其第九部分专门规定了地方政府的功能，具体包括环境、教育、社会和公共服务、警察、消防、公共交通、公共图书馆和博物馆、慈善机构、地方许可、墓地、教堂维护。地方政府的每一项事权都在法律的规范之内，其自治既有法可循，又无可越权，而中央政府无权也不会去干涉其已经授予地方政府的事权。

反观我国村委会的职责，《村民委员会组织法》第8、9条规定了村委会应当促进农村生产建设和经济发展、管理本村财产、保护和改善生态环境、宣传法律、计划生育等等，再加上第5条的“指导”、“协助”的关系，使得其自治事项与乡镇政府的事权难免混合，导致纠缠不清。因此，从规范层面将村委会的职权法定化，至少需要行政法规级的规范，将其区分于乡镇政府的事权，是解决当前乡村关系的关键，也是加强农村基层自治法治化的必经之路。

(二)财政控制与补贴

“经济基础决定上层建筑”，财权的掌控事关地方事权的行使。上述乡村关系中的两种极端化情况的产生，很大程度上是由乡村财权的分配所决定的。《村民委员会组织法》第6条规定，“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴”，但不明确的是，谁给予补贴、补贴的标准是什么，仅仅一个“适当”并不能确定。因此，村委会成员的补贴未经法律明确规定，各地由于具体情况的差异，形成了两种极端的状态。一方面，有的地区资源丰富，集体经济发达，能为村级组织提供较为优厚的补助，一些农村甚至出现了一些老板书记、老板村长、富翁书记[16]。在这类地区，村民自治较为独立，不仅财政上不依赖政府，而且根据自治规则，能够管理较多的集体资源，村委会的权力膨胀，形成了过度自治的局面。另一方面，有的偏远地区，本村的集体经济没有收入，对村委会成员的补贴无法负担，只能依靠政府的救济。如湖北省秭归县水田坝乡，税费改革后，村提留收费项目被取消，村级组织的经费来源主要靠财政转移支付资金，也就是主要来源于政府的补助[17]。湖北省《实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》更是将村民自治经费补助直接纳入财政预算。村委会在财政上过于依赖政府，必然导致村级组织无法自治。

因此，财政上适当的控制，能够避免村民自治的两种极端。一方面，要规范村级组织补贴，不能任其自由支配集体资源，防止村民自治组织成为了少数人侵占集体财产的工具，也要预防权力的膨胀带来素质相对较低的村委会成员的腐败。撒切尔政府为了削弱地方自治，出台很多政策来控制地方政府的财政，其中一项就是“封顶政策”。所谓“封顶政策”，就是将地方政府的预算和税率限定在某一标准之内，从而限制地方政府的财政[18]。尽管“封顶政策”是撒切尔政府对地方自治过分削弱的措施，但也不影响该政策在限制地方过分自治上的效果。我国在村民自治上，可以对村委会的预算从法律上进行限制，制定村委会成员补贴的详细标准。这个标准，要防止村委会成员过分瓜分村集体财产，滋生腐败，滥用权力。

另一方面，又不能过分限制村委会的财政，否则会打消村民自治的积极性，或者使得村委会成为乡镇政府的附庸。鉴于对地方政府的过分控制，为保证地方政府职能的实现，在对地方政府的支持上，英国中央政府也付出了很大的代价。英国地方政府支出占国家总支出的1/4，占国内生产总值的9%[7]106，因此，其有限的收入并不能负担其支出，必需中央财政的支持。20世纪70年代中期，中央政府的补助金占地方当局总收入的60%[19]，为地方政府行使其权力提供保障。对我国村民自治而言，偏远、贫困地区的村集体自然无法提供村委会正常的补贴。因此，一方面要将村民自治的经费开支纳入到地方财政，保证自治的顺利进行；另一方面，要提高村级组织的经济能力，如大力发展村集体经济、集体企业，促进农村土地合理有序流转等。

四、合理的激励措施：自治之动力

村民委员会是管理村民自治事务的主要主体，而管理村务需要投入很多时间和精力，这就会占用村委会成员自身的工作时间。一旦村务管理占用村委会成员过多的时间，就会影响其基本生活。如果村委会成员得不到占用其正常工作时间的补偿，必然会打击其管理村务的积极性，使其怠于管理村务。因此，必须对管理村务所占用的时间、投入的精力给予必要的补贴，才能保证村民自治能够顺利实现。将村委会成员管理村务的投入与其补贴挂钩，合理地激励其管理村务，能够提高管理村务的效率和质量。

在英国的传统中，议员的工作具有一定的义务性，仅仅是一种兼职。因为议员不是议会的雇员，所以不会从议会领工资。但是议员需要花大量的时间去完成他们对议会的责任，并且会因此而占用自己的工作时间和休息时间。在议员当中，还有部分是来自于手工劳动者，在经济方面并不殷实。于是，关于议员因议会的工作而失去的休闲和收入是否应该得到补偿曾一度成为争议的焦点[7]19-21。尽管有反对的声音，但保证议员能够更好地做好议会工作，对选民负责，最终1989年《地方政府与议会法案》规定：议员可以获得基本津贴，起重要作用的议员可获得特殊责任津贴，另外还可以领到每日的出勤津贴。近些年，议员的津贴有了大幅度的增长，而且这些津贴足以保障一个全职议员的生活，于是，现在几乎有一半议员从事的是全职带薪的工作[11]274-275。议员的全职工作，能够确保他们有时间、有精力去联系选民、研究政策，从而全身心地投入到地方自治中，提高地方自治的效能。

在我国，村委会成员包括大学生村官在内的村干部补贴均无法满足其生活需要。2010年在修改《村民委员会组织法》时，将“村民委员会成员不脱离生产”的限制删除，也就是说，村委会成员可以以全职的方式参与村民自治。尽管从法律上来说，全职参与自治已经没有障碍，但事实上，除了少数农村能够为村委会成员提供较为优厚的待遇外，还是有很多村委会成员无法获得与其工作相适应的补贴。一些村干部每月最高拿到1 500元，还没有打短工的工资高，甚至不如一些村里的协管员，同时，村干部也没有城镇职工的社会福利待遇[20]。事实上，由于村务繁多、乡镇政府给予的压力又大，很多村委会成员都是全职工作。但是，补贴跟不上全职工作所占用的时间，极大地阻碍了村委会成员管理村务的积极性。

英国地方议员中，之所以连低收入的手工工作者都能够全心投入议员工作，很大程度上是因为议员工作能够给他们带来经济报酬。对于我国村委会成员来说，很多都是处于生活底层的农民，经济条件更是捉襟见肘。要想提高其管理村务的能力，吸引更多的优秀人才参与到基层自治当中，必须建立完善的补贴体系，可给予他们与其工作投入相适应的报酬。

综上所述，英国的自治体制机制建设在当代地方自治中发挥着促进地方自治的重要作用，标志着中央与地方政府的关系朝着和谐化、平衡化、法治化的方向迈进，对我国村民自治的发展具有重要的借鉴意义。英国在平衡央地关系时，采取了极为审慎的态度，结合历史的经验，妥善地处理放权与控权的关系。对我国村民自治而言，在放活自治与监督自治之间，也必须综合运用法律手段、制度手段，方能促进村民自治的良好发展。

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