政府过程视角中的国家治理能力现代化的意涵及其培育

何君安，郑　慧（.西北大学公共管理学院，陕西　西安707；.中国社科院政治学研究所，北京0008）

·行政学研究·

政府过程视角中的国家治理能力现代化的意涵及其培育

何君安，1郑慧2
（1.西北大学公共管理学院，陕西西安710127；2.中国社科院政治学研究所，北京100028）

所谓国家治理能力，在现代社会，就是指各级国家机关及其工作人员为了实现推动经济发展、维护公共安全、保障公平正义、促进社会和谐等目标而履行各项具体职责所必须具备的能力，从政府过程的角度看，包括：信息收集能力、科学决策能力、资源动员能力、协作配合能力、组织实施能力、自我约束能力等。按照这种分类，要实现国家治理能力的现代化，在信息收集与处理方面，就是要实现各级国家机关、政府部门及其工作人员的多元化、网络化、专业化的信息收集及分析、研判能力；在决策方面，形成科学化、民主化、程序化的决策能力；在资源动员方面，具有法治化、公开化、低成本、多渠道、受监督的资源动员能力；在协作配合方面，形成程序化、职责化、体系化的协作配合能力；在组织实施方面，形成在求谅解、求共识、平等沟通中组织实施公共政策的能力；以及制度化的自我约束能力。由于国家治理能力最终要落实到每个政府工作人员的身上，因此，需要通过体制改革、教育培训和实践训练等途径，增强所有政府工作人员在公开、法治、平等、透明、制约、多元矛盾汇集的条件下开展工作所必须的依法办事能力、沟通说服能力、共识凝聚能力以及职业伦理、服务精神、合作意识。只有这些意识、能力、精神被所有国家工作人员普遍内化，才能使整个国家的治理能力适应社会需要，实现现代化。

国家治理能力；现代化；法治；程序；制约

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2016.03.010

党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略决策，并提出：深化改革的总目标是实现国家治理体系和治理能力的现代化。本文将聚焦国家治理能力方面，探讨国家治理能力现代化的含义和实现途径，希望对这一重大课题的研究有所助益。

一、国家治理能力现代化的意涵

国家是在社会基础上产生的既维护统治阶级的利益和地位、又维护整个社会的秩序、保证社会正常生产和生活的特殊组织。国家产生之后，必须对整个社会的政治、经济、文化等各方面事务进行有效管理，才能达成其目的、证明其必要。在传统社会里，这种“管理”活动的阶级性、统治性、暴力性非常明显，主要目的在于维持一方统治、另一方服从的关系。统治者与被统治者之间等级分明，权力运用很少受到限制，国家的经济、文化和社会职能不突出，一切服从政治统治的需要[1]（P107）。在现代社会，随着市场经济的形成和社会自身力量的发育，人们的主体意识增强，形成了私人领域和公共领域两分的格局，市场交换、契约关系使人们的身份趋于平等。在这种情况下，国家必须借助市场和社会自身的力量和机制，承担更多公共职能，对经济、文化、社会、生态以及国家和政府自身进行管理。这种以公共事务为对象、以履行公共职能为内容、以国家和政府为主体、同时吸收社会力量参与、满足全社会共同需要的管理活动，就是国家治理[2]（P187）。

国家治理需要具备相应的能力。所谓国家治理能力，在现代社会背景下，我们认为就是指国家机关、政府部门及其工作人员为了实现推动经济发展、维护公共安全、保障公平正义、促进社会和谐等目标需要具备的能力。国家治理能力可以从多个角度进行划分，如：从政府层级来讲，可以分为中央政府的治理能力、地方政府的治理能力、基层政府的治理能力；从内外职能来讲，可以分为国家外部事务治理能力和国家内部事务治理能力；从治理对象的所属领域来讲，可以分为政治治理能力、经济治理能力、社会治理能力、文化治理能力、生态治理能力等。但是，无论是哪一级政府，无论是治理哪一方面的事务，从政府过程的角度讲，总要包括信息收集和处理——决策——资源动员——协作配合——组织实施的过程。当然，政府不但要能有效管理社会，还要能管理自身。因此，从政府过程的角度讲，国家治理能力就包括：信息收集能力、科学决策能力、资源动员能力、协作配合能力、组织实施能力、自我约束能力。

那么，什么是国家治理能力的现代化？或者说现代社会对国家的治理能力提出了怎样的要求？前述各项治理能力达到怎样的标准才是实现了现代化？

（一）信息收集及分析研判能力的多元化、网络化、专业化

国家展开治理活动的前提是及时、全面掌握社会各方面的信息，并能对这些信息进行科学分析，对当前和未来形势做出准确预判。在传统社会，国家的信息收集和研判只能依靠政府自身，渠道单一，加上技术条件的限制，导致信息传递速度慢、准确性低，容易发生信息失真、延迟、遗漏等现象，导致判断失误。现代社会快速变化的现实要求政府必须建立多元、高效、网络化的信息收集渠道，利用政府体系、互联网、新闻媒体、智囊机构、民间组织以及各种技术手段，广泛收集信息，相互参验，保证信息的及时、全面、真实、准确[3]（P47）。另一方面，现代社会的信息爆炸和多元诉求又导致政府面对各方面信息时常常面临取舍、选择和判断的极大困难，政府必须从千头万绪、纷繁复杂的大量信息中判断出主流和根本性的诉求与矛盾，同时兼顾其他方面的需求。这就要求政府必须对掌握的信息进行专业性分析，综合运用现代科学技术，发挥智囊机构、专业人士的作用，从已知推出未知、从大致情况推出具体程度，从大量细节中把握主流。由此，能否保证信息渠道的畅通、快捷，能否对各方面信息、诉求进行科学分析、做出准确判断，就是现代国家治理必须具备的一项能力。

（二）决策能力的科学化、民主化、程序化

决策是政府及各部门最重要的工作。现代社会科学技术的大量应用和社会大系统的空前复杂对政府的决策能力提出了极高要求。政府必须保证决策的科学化。所谓决策科学化，归根结底，就是指决策要符合社会发展的真实状况和客观趋势，具有科学依据。当然，由于受到多种因素的影响，任何事物的“真实状况”都是复杂的，“客观趋势”也总有一定的不确定性，但是，社会发展的各个阶段也总有一些共同的、普遍的诉求和不可违背的意志、潮流，对它们进行研究，尽可能使人的行为适应而不是违背这种潮流，决策就有可能是正确的，就可能产生积极的效果。在此基础上，再对各方面具体情况进行深入、细致地分析，依据专业知识理性地做出决定，这样的决策就是科学的决策。而这两方面——符合事物发展的真实状况、客观趋势和依据专业知识进行理性化的决策——都是决策科学化所包含的内容，它要求政府具有对社会发展趋势进行准确把握和进行理性决策的能力。

所谓决策民主化，指的是决策不能“一言堂”，而要广泛征求各方面意见，符合大多数人的意愿、要求。但是在实践中，大多数人的要求又未必是合理的，决策者不能犯“尾巴主义”的错误。这就需要将“民主”与“科学”统一起来，既能使决策符合众人的愿望，又保证决策不是无视长远目标的短期政策。这当然需要政府具有高超的能力。而化解“民主化”与“科学化”的矛盾、促进两者的统一，一个重要的办法就是实现决策程序化。它要求政府必须制定和严格遵循一套严密、科学、公平、完善的程序进行决策，违背程序的决策将不能推出和执行。这种决策程序通常总要包含提出议题、调查研究掌握情况、制定初步方案、征求公众意见、专家论证、正式做出决定、有关机关审批等环节，每一个环节还有许多更为细致的规定。总之，复杂、严密、科学是现代决策程序的最大特点。通过决策的程序化，可以有效解决决策民主化与科学化之间的矛盾，促进两者的统一。当然，这毕然会增加政府决策的难度。但是，决策者必须能够适应现代社会的要求，具有相当的能力和专业知识，并且严格遵循决策程序，才能做出高质量的决策。

（三）资源动员能力的法治化、公开化、低成本、多渠道、受监督

对社会各方面的事务进行治理，总要耗费相当数量和种类的资源。国家必须具有充分的资源动员能力才能够展开各种活动[4]。但是，现代社会的环境与传统社会相比有了很大变化，对政府的资源动员能力也提出了更高的要求，即必须法治化、公开化、低成本、多渠道、受监督。法治化要求国家或政府对资源的动员严格依照法律规定进行，排除任意性。公开化要求政府动员资源的标准、程序、行为等必须公开，保证资源提取的公平、公正。低成本是政府必须节约使用公共资金、提高资金使用效益，杜绝浪费和“跑冒滴漏”现象。多渠道是指国家、政府既可以直接从社会中汲取资源（如税收），也可以像股份制、公私伙伴关系（PPP）那样，只需要政府投入一部分资金、却发挥“四两拨千斤”的作用，调动和影响更多的社会资源。受监督则是指政府的资源动员活动全过程都要在社会的监督下进行，像以往那种政府无需征得公众同意、无需接受社会监督、自己直接决定开征某种税收、调动某些资源的情况，已经难以为继了。

（四）协作配合能力的程序化、职责化、体系化

国家的治理活动必须依靠政府内部各机构、部门之间紧密的协作配合。而在现代社会里，这种协作配合必须是程序化、职责化、体系化的。所谓程序化，指不同部门、机构之间因为有一套严密的程序做保证，使其相互的协作配合变得“自动化”，无需上级部门的“三令五申”、“专门强调”，无需成立专门的协调机构，而是遇到情况各部门就按照既定程序，履行各自的职责，发挥各自的作用。我们要逐渐摒弃过去那种专门成立协调机构的工作方式，将协作配合变成一种程序、一种职责，一种制度化、例行化、自动化的工作方式，这是现代“法治政府”的必然要求①过去，一旦有一项需要多部门协作完成的工作，就必须成立专门的协调机构，以至于协调机构林立、副秘书长越设越多，违背了“机构法定”原则。据新华网2014年10月22日“全国砍掉13万个地方议事协调机构”的报道说：“协调办公室、指挥部、委员会……这些机构名目繁多，涉及行业更是五花八门：陕西省某市多年前甚至曾成立‘推广足疗保健工作领导小组’，还有馒头办、西瓜办、‘禁止午间饮酒办公室’等等，‘奇葩’频现。遇事先开会，开会先成立‘小组’。一些领导小组为了指向‘明确’、功能‘精准’，命名长也成常见现象，部分长达几十字的机构甚至被网友吐槽‘章都刻不下’。例如，‘湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县神农溪旅游景区国家5A级新旅游项目开发区景区管理综合治理委员会景区及周边治安综合治理工作领导小组，’全称超过60个字。”新华网，http://news.china.com.cn/2014-10/22/ content_33839159.htm。。从另一个角度来看，程序化的协作配合能力其实也就是要把协作配合变成各个机构、部门和每个工作人员的职责，主动处理工作程序中未明确划定主管部门或责任人的事务，主动承担自身任务及相关任务，相互通报工作进展情况，配合其他部门工作需要，各部门能够以实现整体目标为目标。对那些不履行配合职责的自行其是、各行其政、互相不通声气、“部门自扫门前雪、不管他人瓦上霜”、“老死不相往来”的做法，视同为失职行为，有关程序会自动启动以追究相关人员的责任，这就是职责化的协作配合能力。所谓体系化，是指各部门的分工、职责、职能、权限既“各有专属”、非常清晰，又相互依靠、相互配合，共同组成一个完整的系统，遇到情况即作为一个整体协同展开行动。也可以将体系化理解为各部门之间的协作配合是包括职责、权限、资源、人事、程序等在内的一个完善的体系，不存在某些方面配合、另一些方面却“条块分割”、缺乏整合的情况。

（五）求谅解、求共识、在平等沟通中组织实施公共政策的能力

实施公共政策是国家和政府将其目的、意图付诸行动，以转化为特定社会效果的过程。由于在现代社会里，利益高度分化、个人的主体意识增强，任何一项政策都不可避免地会影响到一些人的利益——正因此人们才在“政策”前冠以“公共”二字，其假设的前提就是个体意志、利益的独立性——因此，几乎任何政策都会遇到“反对者”。无论政府自己怎样认为该政策是公正、必要、有益的，都不能消除社会的质疑和批评声音。这已经成为现代社会的“常态”。在这种条件下，实施公共政策就不是政府自身的事，而必须与社会各方进行广泛、经常的协商，尽可能使政策成为社会的共识，争取人们的认可、配合与支持。而要做到这一点，就需要在政策的酝酿、出台和实施的每个环节都要反复与社会进行平等沟通，对公众提出的不同意见、看法和主张，进行细致地解释和说明，积极回应社会关切的问题；对公众提出的诉求，根据一套公平、公开的程序做出采纳或不采纳的决定。实际上，现代政府的政策实施过程就是一个平等沟通和反复协商、妥协的过程，切不可如以前那样将强力推行政策的做法视为自然正当，以为群众只能接受、不能反对，不能提出不同意见，反对就是给政府找麻烦，对反对者可以强制、“专政”等等。也不能对那些无视群众意见，一味执行上级决定的干部就视为“有魄力”，反之，则认为工作不力。总之，现代社会的公共政策实施必须是既有利于大多数人的利益，又切实保障少数反对者提出不同意见的权利，程序合法、具有纠错机制、不断调适的过程，一味“蛮干”、强力推行政策的做法不符合现代社会的要求，必须加以改变。

（六）制度化的自我约束能力

政府或国家必须受到一定的约束，不能任由其恣意行事，这是无数思想家反复告诫过的“真理”，也为历史发展过程所反复验证。无论是中国儒家思想“载舟覆舟”的警示，还是西方的社会契约、“委托代理”理论，抑或是现代社会普遍认同的民主、法治、透明等理念，其意都在强调政府、国家的权力必须受到约束。而现代化的国家治理就必须包含一项基本能力：制度化的自我约束能力。之所以强调这种自我约束能力是“制度化”的，意思是要表明：这种自我约束主要不是依靠各级干部的“道德自律”或舆论压力，而是依靠一套复杂的体制、制度、程序、结构，使得权力的行使自然受到严格的监控和制约，不能恣意任性，而只能在既定范围内有规矩、可预见地加以运用。因此，制度化的自我约束就是指形成了一整套复杂的权力制约和监督机制。政府要掌握在这套机制下行使职权、开展工作的能力。

总之，现代社会为国家治理提供了一种全新的环境，也提出了全新的要求。在这种环境里，治理者和“被治理者”是平等的，各有其权利和义务。只有在法定范围内、按照法律规定的方式行使权力，公民才会服从；超越法定范围或不合法的国家行为不仅不被允许，而且当其侵犯了公民权利时，公民有权申请法律救济、获得国家赔偿。这和传统社会那种集权化、不平等、依靠强制命令和道德教化的治理方式有着根本区别。各级政府机构及国家工作人员都要对此有充分的认识。

二、如何培养现代化的国家治理能力

明确了现代化国家治理能力具体包含的内容，那么，怎样使各级国家机关、政府部门及所有公务人员具备上述能力，实现国家治理能力的转型和提升呢？

（一）改革体制、实践锻炼、教育培训是使各级国家机关和党政干部具备现代化治理能力的三种基本途径

如前所述，现代社会对国家治理能力提出的要求不仅是将以前传统、有效的工作能力加以提升，而且在很大程度上是要培养一种与过去有很大区别的“新能力”，其核心就是制度化、法治化、程序化、受约束地履行职责、治理公共事务的能力。这就要求国家必须首先依据法治、透明、制约权力等现代公共行政的基本原则建立现代化的政府体制，在这种体制下进行工作的部门和个人，如果不按照现代化治理方式行使职权、开展工作，体制自身就会启动“矫正”、“纠偏”功能，迫使其回到正确的道路上来，政府工作人员将不得不按照依法、公开、民主等要求行使职权、展开活动①这正如同马克思所说：“人创造环境,同样，环境也创造人。”“既然人的性格是由环境造成的，那就必须使环境成为合乎人性的环境。”见《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1957年，第92、11页。。因此，体制的完善就是为培养现代化国家治理能力创造外在的环境和约束条件。目前，一些地方政府之所以在强化预算约束力、信息公开、纠正公共利益部门化、回应社会关切、制止权力滥用等方面缺乏动力、进展缓慢，归根究底，就是由于没有形成现代化的政府治理体制，因而只能依靠舆论压力或领导批示解决民众的诉求。它实际上强化了许多政府工作人员对上负责而不是对下负责的倾向。因此，必须将改革行政体制作为培养各级政府部门及其工作人员的现代化国家治理能力的首要途径。其次，从实践中获得体验、经验是提高各级国家机关和党政干部治理能力的重要手段。“实践是最好的老师。”通过实际处理现代社会里经常发生的公民维权行动、决策执行遇阻、媒体追问曝光、利益协调困难、价值观念冲突等问题，可以使各级政府和公务人员切身感受到社会生活的变化和对自身提出的要求，认识到法治的含义、信息公开的影响、平等沟通的意义，从而体会和总结出现代化国家治理的内涵、要求、技能和经验。最后，必须对各级党政干部进行系统的培训、教育，使他们真正理解现代社会的特点和趋势，掌握民主政治、法治、公民权利与国家权力的关系原理，具有公共管理、新闻传播、应急管理等方面的知识，从而与时俱进、更新观念，树立起现代化的职业伦理、公共伦理、民主精神、平等观念、规则意识，更加自觉地提升在新环境下履职的能力。

（二）着力培养各级国家机关及其工作人员的依法办事能力、沟通说服能力、共识凝聚能力

现代社会形成了一种国家机关和政府部门施政、履职的新环境，这种环境的特点就是人人平等、讲求法治、规则公平、相互制约、权利意识增强、多元矛盾汇集等。各国家机关和政府部门在这样的环境和条件下开展工作，必须具有三项关键能力：即依法办事能力、沟通说服能力、共识凝聚能力。就依法办事能力而言，它既对国家机关和政府部门的行为造成了限制、约束，同时也提供了有效手段。只要国家机关和政府部门、公务人员是依法而治、依法行政，公众就必须配合，对违法者可以采用法律手段进行惩罚。在现代社会，法律的基本功能就是保障个人的权利、维护公平正义。因此，各级国家机关和政府部门在运用法律手段时，必须考虑是否会侵犯公民的权利、是否违背公平正义、是否可以将某一具体的依据作为普遍的标准。提高依法办事能力，就必须：修改和完善现有的法律，增强其可操作性，使法律真正“管用”；国家机关和政府部门要严格依法制定和执行政策，力求每一项政策、每一个行为都有具体的法律依据；在工作过程中要善于收集证据，以备法庭需要；要敢于走上法庭、与反对者“对簿公堂”；保证司法机构独立行使职权等。其次，国家机关、政府部门必须掌握沟通、说服的能力。前文已经提到，现代社会里政府的施政、行政实际上是不断沟通、反复协调的过程，过去那种政府可以不征求公众意见、自己独立做出决定并强力推行的做法已经不适应现实的需要了。掌握沟通、说服能力一方面是要放下身段、放平心态，真正认识到企业、公民与政府享有平等的地位；意识到政府并不必然正确、更非全知全能，而是必须听取公众意见、接受社会质疑；了解政府只是社会中的一种功能性组织、只在特定领域发挥特定的功能，不能代替社会。另一方面，还需要加大信息公开力度，积极回应社会关切，自觉向公众说明情况、提供信息、征求意见，坦率说明政府的考虑、想法、困难和政策可能带来的影响等等。越多的沟通说服越能带来政策的顺利实施，会起到“磨刀不误砍柴工”的效用。再次，要培养各级国家机关及其工作人员的共识凝聚能力。现代社会主体意识的增强既带来了充沛的活力、促进了社会的开放自由，也带来一个严重问题：共识难以达成。如同弗朗西斯·福山所说“每个人的权利都变得神圣不可侵犯，社会为此陷入困境”[5]（P15）。在这种情况下，国家和政府必须增强共识凝聚能力，善于将各不相同、众说纷纭甚至五花八门的意见聚合成为社会共识。这要求政府必须善于提出具有广泛认同和深厚基础的价值符号，引导公众；提供更多的平台和机制，让公众就各方面问题展开辩论，最后自主达成共识或妥协；决策时要尽可能寻求政府和公众的利益结合点、扩大双方以及整个社会的共同利益等。当然，对于不负责任者有意散布和传播不实言辞、制造混乱的行为，也要依法果断处理。

（三）培养各级干部和所有公务人员的职业伦理、服务精神、合作意识

国家治理能力的现代化最终还是要落实到每一个国家工作人员身上，体现到他们的思想观念、工作水平、工作能力上。因此，必须重视对各级干部的教育，尤其是要培养他们的职业伦理、服务精神和合作意识。从世界范围来看，这几种意识是治理水平较高的国家政府公务人员的共同特点，也是和法治社会、市场经济相适应的现代行政伦理的重要内容。所谓职业伦理，即把忠于职业、拥有崇高的职业追求、高尚的职业操守和良好的职业素养、不断追求职业成功视为自己的理想，将尽职尽责履行职业责任、恪尽职守完成职业使命、精益求精追求职业荣誉视为人生价值的体现，而不是通过从事政府公务员工作追求做官、有面子、出人头地、光宗耀祖、封妻荫子等一套封建的伦理和价值。职业伦理并不强调从政者一定要怀有“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”、“修身齐家治国平天下”、“解民倒悬”、“青史留名”等高不可攀的“圣贤”理想，更不主张“惟上是从”，而是要求所有公务人员要从最基本的事情做起，履行好自己的职业责任，在职业上不断钻研、琢磨创新、精益求精，从职业成就中实现“自我超越”、获得对人生价值和生命意义的肯定。它要求公务人员具有独立的精神，勇于对自己的职业和职业荣誉负责。其次，培养各级干部的服务意识。这里的“服务意识”，既和从道德标准、道德境界出发形成的“为人民服务”有共同之处，但又不完全相同，是指政府工作人员必须认识到自己的工作就是为市场、为企业、为公众提供公共服务，纳税人、企业、公众是自己的服务对象，国家机构和政府部门的工作并不高人一等，当然也不卑微低贱，工作中个人既不能颐指气使、“手伸得太长”，也不能自我贬低、投机钻营，而是要全力提供优质服务，履行好职业责任。最后，培养公务人员的合作意识。这种合作，既包括与企业、社会等外部力量的合作，也包括与政府内部其他部门、人员的合作。就外部合作而言，这种合作是平等者之间基于明确的权利义务关系进行的契约式互惠；就内部合作而言，是制度化、程序化、责任化、职责化的相互配合。广大公务人员普遍具有职业伦理、服务精神和合作意识，能够将这些东西自觉内化为自己的思维习惯、转化成行为模式，现代化的国家治理能力才能够最终形成。

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，2010.

[2]俞可平.治理与善治[A].房中英.全球化、反全球化与中国[C].上海：上海人民出版社，2000.

[3]张国庆.公共政策分析[M].上海：复旦大学出版社，2009.

[4]杨光斌.政治学导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[5]福山.政治秩序的起源——从前人类时代到法国大革命[M].桂林：广西师范大学出版社，2012.

（责任编辑李淑芳）

何君安（1971—），男，陕西周至人，西北大学公共管理学院副教授，研究方向为政治学理论、行政管理；郑慧（1955—），男，山西原平人，中国社科院政治学研究所研究员、博士生导师，研究方向为政治学理论。

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