尴尬的事实：根本不存在基于规则的世界秩序

帕特里克·波特（Patrick Porter）

张关林/译

尴尬的事实：根本不存在基于规则的世界秩序

帕特里克·波特（Patrick Porter）

张关林/译

选自美国《国家利益》杂志 2016年8月28日

现在没有，将来也不会有，如果假设可能有，那是很危险的。

如果在对外事务的讨论中，有一个被不断提及的概念，这个概念就是“基于规则”的国际秩序。人人受到全球规则体系的约束这一观念（即国际法至上），是“英国国家安全战略”和“澳大利亚国防白皮书”的基本思想，也是美国“国家安全战略”的根本理念。联合国的建立，就是为了终结战乱渊薮，在原地竖起一套法治体系。这件事一直困难重重，尤其在目前日益多极化、争议更多的时代，更为困难，因为主权要求和人权要求频发冲突，观察家们担心，规则这个概念本身正在隐退。“基于规则”这个词已经成为无意义的口头禅，经常会脱口而出，好像不断念咒就能请出神灵似的。

有秩序显然比混乱强。有规则和程序比任性滥用权力好，即便道路很难监管，但国家制定大致的行道规则，总是件好事。问题不在法律。问题在于守法，在于这样的追求：让正式规则来替代权力政治，取代任意判决，让规范和制度来取消政治本身。

如果严格守法，世界就应该严格根据法律行事，而执行法律就会使国家无法制定其对外政策。5年前，国外非政府组织就验证了这样的理念会走向哪里，那时该组织要求加拿大政府在美国总统小布什访问时将他逮捕，以调查小布什虐待战俘的罪行。加拿大出人意料地拒绝了这个要求，认为加拿大与这个超级大国的关系中还存在其他的重要利益。就像试图让世界浓缩成一个庞然大物的其他概念一样，守法理念的价值也是有限的。我们不可能拥有一个基于规则的世界秩序。的确，迷恋规则更是个问题。

“基于规则的国际秩序”是个令人着迷的词语。听起来多么开明呀。它是一批国际主义律师、官员和评论家的通用语之一。它滚下舌头的麻利劲，就像“全球治理”、“国际社会”这些高调词一样。它是研究生茶余饭后、请愿者慷慨陈词、新闻发布或辩论场所的定制词。这个概念也是对大国极有诱惑的武器，高举这个概念，大国行为就有了全球治安的崇高地位。但这个世界实际的决定是多么不可饶恕，使这个概念备受煎熬，只好自食其言。

联合国前秘书长安南（Kofi Annan）制定的、在伊拉克战争后不断重申的一种理论的核心，就是绝对坚持遵守规则。信奉基于规则的秩序的安南认为，联合国是使用武力“合法性的唯一授予者”。在对非法行为的指责集中在美国的布什政府身上的时候（美国没有获得安理会授权就入侵伊拉克，被视为践踏了广泛认可的规则，把一个已建成的法制秩序转变为无法的世界），安南的理论如日中天。在安南看来，伊拉克的教训是必须通过联合国一起合作。遗憾的是，后萨达姆时代的伊拉克所发生的许多暴力事件，是在联合国安理会2004年6月通过1546号决议之后，该决议一致同意多国部队继续留在那里。伊拉克的叛乱分子已经表明它们认为炸毁了在巴格达的联合国总部的“合法性唯一授予者”是什么玩意。联合国的权威其实并没有守法分子认为的那么重要，这难道没有可能吗？

不过，这个理念已经扩散，普遍认为军事行动只有联合国同意才是合法的。如果前后一致地应用这个理论的话，就会阻止那些在道义和战略上都正确的干预，如越南的干预，目的是终止柬埔寨的种族灭绝行为，坦桑尼亚的干预，目的是反对乌干达的阿明。社会主义知识分子诺姆·格拉斯（Norm Geras）在质疑守法主义的时候说道，既然人是很重要的，国际法就必须在“其他涉及生死的紧迫的道义考虑上”寻找机会。如果它能用于人权，为何不能用于国际安全，或者用于国际秩序本身上呢？

如今的叙利亚就引出了这个问题。英国前国际开发部长安德鲁·米歇尔（Andrew Mitchell）最近谴责俄罗斯-叙利亚轰炸阿勒颇城。他要求国际采取行动终止这种屠杀，他认为只有联合国才能“代表国际社会的权威”。米歇尔不承认俄罗斯是联合国常任理事国，因为它是可以使用否决权的参战一方。问题很明显：规则的一个仲裁人同时是不愿意采取行动反对自己的血腥的入侵者。事实上，米歇尔是在强调，要严格遵守会妨碍他所认为的具有道义紧迫性的干预的那种制度障碍。只要国际机构行使权力的动机与正义的军事行动之间没有交易就行。但愿我们两者皆得才好。

就在克里米亚入俄，乌克兰局势混乱不堪的时候，以极其和平主义的态度讨论国际“规则”的人，认为地缘政治的强取豪夺是一种历史现象，是在有法律约束的21世纪又回到了19世纪。

对规则遵守与共识的最近历史进行这种不顾历史的假设，反映了批评人士的某种莫名的惊讶。从历史角度看，这很正常。如果一个大国在众多民族主义者的压力下，不对显然已成主流的“基于规则”的秩序让步，说明这个秩序必定在一开始就是脆弱的、虚假的。

如果“基于规则”这种陈词滥调无伤大雅倒也罢了。但它并非没有害处，它有三个缺陷。

首先，它对“事情运行方式”的要求在过去和今天都是不合实际的。有些人怀念二战后美国遵循的基于规则的自由主义秩序，但与他们的愿望相反，从来也没有出现过遵守规则的黄金时代可供我们回归。正如斯蒂芬·华尔特（Stephen Walt）所说，“过去主要是我们编制规则，如果规则挡道，我们就扔掉或无视它们……存在着规则，但我们没有以此来界定系统。在开始的时候，如果主要国家在需要的时候可以无视规则，把系统界定为‘基于规则’就没有什么道理了。”美国不是一个置身事外的裁判。裁判不能推翻其他政府，谋杀他国统治者，或封锁其他国家。

无论过去还是现在，每个大国，包括安理会常任理事国，都偶尔会严重违反国际法，或拒绝国际法庭的裁决，甚至否认国际法庭的权威。雅克·希拉克（Jacques Chirac）时代的法国，就像格哈德·施罗德（Gerhard Schroeder）时代的德国一样，反对入侵伊拉克，理由是反对单边主义、尊崇安理会的权威。但法国自己却践踏了这个原则，1999年参加北约对塞尔维亚的未经授权的非法轰炸，以拯救科索沃的阿尔巴尼亚人免遭种族灭绝。正如美国一位鹰派所说，“如果真有过他们所说的那种国际秩序的话，也在1999年被欧洲破坏了。”1985年，法国炸沉绿色和平的船只彩虹勇士号，法国同意就此事仲裁，结果却拒绝服从国际法院的判决。美国甚至不批准国际海洋法，却要求中国遵守该法。在20世纪80年代，尼加拉瓜成功地向国际法院状告美国在其港口采掘，华盛顿拒绝赔偿，拒绝承认国际法院的权威。美国驻联合国大使珍妮·柯克帕特里克（Jeane Kirkpatrick）的说法虽然具有煽动性，但却是符合实际的：她说，国际法院是个“半法律”机构，“各国有时接受，有时不接受”。

第二，“基于规则”的理想未来也不可能实现，这是由国际生活的可悲性所决定的。因为根本没有超然物外的不偏不倚的权威以一种没有利害关系的、一以贯之的方式来实施规则。可以有全球治理，但不可能出现全球政府，当国家受到一定程度的压力时，如果这个国家有能力，就会依靠自身的力量。

规则本身，就像标准一样，可能会自相矛盾。我们已经注意到有关事例：安理会的权威与反对针对平民的国际人道主义法就有冲突。请设想这样一种引起争议的说法：有时候国家的非法行为却是正义的。我们西欧各国时不时地违反国际法，但却是有充分理由的。虽然我们倾向于国际授权，但我们的紧迫利益有时会受到威胁，非常之紧迫，以至于我们不会让这些利益听任国际共识来摆布。的确，我们可以凭良心地说，世界秩序本身的福祉要求我们偶尔去打破规则。

强烈要求出现“基于规则的秩序”的奥巴马，却对伊斯兰极端主义者进行了法外的屠杀，并没有始终获得东道国或安理会的预先首肯，这样干既侵犯了主权，又践踏了正当程序。在理论上，他这么做是对的。美国公民无权移居到遥远的国度，无权在不受打扰的情况下敦促同胞去屠杀其他美国人。同样，来自其他国家的武装的伊斯兰极端主义者没有资格攻击美国公民。他们寻找避难的国家或者太弱，或者太不作为，没有逮捕他们。在这种情况下，美国把武装的敌人当作武装的敌人来对待，不依靠他人的允许，是合情合理的。不过，“基于规则”却成了橡皮筋。

这个问题到英国前首相卡梅隆那里，变得尖锐起来，他敦促中国要顺从“基于规则的世界”。而叙利亚使用化武对待平民激怒了卡梅隆，2013年秋，他找到了抛开正式规则的充分理由。为了惩罚和威慑未来的大规模杀伤性武器暴行，卡梅隆进行了惩罚性空袭，他的理由是，“如果我们认为只能有安理会一致通过的应对措施的话，那我们实际上就把我们的对外政策和我们的道义外包给了俄罗斯可能的一票否决。现在我认为这是极其错误的态度。”对于一个喋喋不休谈论法治的政府来说，规则和道义突然之间分道扬镳了，英国可以为了其他有价值的东西而抛弃规则。这个直白的理论并非孤立事件。如果我们不认为英美具有特权的话，既然大国可以有选择地拒绝服从安理会和国际法院，别国为什么不可以？大国可以调用规则，但如果任意调用的话，也就破坏了规则。这就是大国特权。这就是我们生活的世界。

第三，试图打造一个由国际权威执法的规则统一的世界，就会损害西方探索新路的能力。有些人认为，改善规则、改革制度就会很好地解决这个问题，但事实并非如此。这个问题十分棘手。世界是个悲剧场所，在那里并非所有好东西都会相互照应，也不会提供没有左右为难的明确性和一贯性。甚至做好事也需要与压制人民的政权达成妥协。请想想智利独裁者皮诺切特的著名案例吧，他于1999年在伦敦遭到软禁。英国首相玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）坚决支持皮诺切特，受到广泛指责。批评撒切尔夫人的人没有注意到，1982年撒切尔夫人领导的英国重新从阿根廷手里夺回福克兰群岛时，依靠了智利的秘密支持，尤其是智利的远程雷达提供的阿根廷对英国特混舰队空袭的预警。有一天远程雷达因为维修而关闭，就有两艘英国运输船被阿根廷击沉。所以，在英国的胜利中，皮诺切特是帮了大忙的，而且是冒着很大的风险在帮忙。如果我们听从法律人士的告诫，致力于逮捕和审判压迫型政权的首脑的话，未来我们怎么有信心获得他们的帮助呢？

在战后的初期，汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）发现了守法主义愿景，它从和平、法律与犯罪的绝对角度来构想世界。正如摩根索所指出的，“规则”和“秩序”是不同的相互排斥的概念，就像“非法的”和“不道德的”是不同概念一样。“规则”是指严格、不容商量和明确，授权一个凌驾一切的最高裁判来执行规则。而秩序却在没有裁判的情况下依靠妥协、协商和平衡。在一个非常混乱、规则本身相互矛盾的世界中，这些因素有许多需要硬性的价值判断。

我自己的体会是，政府官员都私底下认为他们的主导概念是一个不真实的伪概念。不过他们都认为这还是值得追求的。但追求不可能的事情是否明智呢？假装认为这个世界不是它明显显示的那个样子，是毫无意义的。我们的决策者不要满怀希望地去祈求一个虚假的秩序，这个秩序甚至我们自己的国家在关键时刻也要拒绝的。他们应该思考如何谈判出一个粗糙一点的世界，拟定出他们愿意作出的妥协、愿意容忍的违规，谈出必须有弹性的一些原则。如果说有一条道能通向和平的话，这条道不可能是竞相援引规则之道，也不可能是把对外政策律师化之道。两者都不可能解决权力与秩序的内在矛盾。取而代之的也不一定是“纯粹的无政府状态”。如果可以打造出一个行得通的世界秩序的话，那主要是那些不局限于阅读国际文件的外交家们搞出来的。这个秩序将依靠妥协、调整和相互让步，依靠得到威慑和物质力量支持的不断协商的世界。这个世界也许不很诱人。但至少它是行得通的实在的世界，在这个世界中，深思熟虑的审慎外交有时能取得成功。这也是我们能拥有的唯一的世界。需要反复重申这个意思是很可悲的，不过什么都要显然是不可能的。

原文标题：Sorry, Folks. There Is No Rules-Based World Order.