核秩序变革之探讨

托比·道尔顿(Toby Dalton)　托赞·卡萨诺娃(Togzhan Kassenova)等

游 忆/译

核秩序变革之探讨

托比·道尔顿(Toby Dalton)托赞·卡萨诺娃(Togzhan Kassenova)等

游 忆/译

节选自美国智库卡内基国际和平研究院报告 2016年

全球核秩序局势越来越紧张，主要是因为许多国家认为其利益结构和分配不均。决定核秩序的国家中阿根廷、巴西、中国、印度、巴基斯坦的地位尤其重要。

这些国家在核秩序中占据着中间位置，地位非常尴尬。它们都拥有先进的核技术，其中三国拥有核武器。与其他国家不同，这些国家不追求彻底改变当前体系，虽然它们对当前体系的不公深感不满，但是它们依然想要提高在当前核秩序中的地位。

核秩序现状

● 对当前核秩序的批判主要集中在核武器国家裁军没有进展这一点。批评家不认为增加军备控制是一种裁军行动。许多国家也不支持限制和平核技术发展，因为它们认为这会阻碍国家经济的发展。

● 当前核秩序的主要受益国家就是那些最早拥有了核技术的国家。它们谱写了大部分管制国际核事务的规则。秩序的演变很有可能由中立国推动。它们具有先进的核技术，积极参与核管理规则的决策，但是它们的利益并不完全来自当前的体制。

● 迄今为止，中立国更倾向于从体制内部推翻体制。核政权为它们在现有限制条件中追求利益提供了足够的灵活性。

中立观点

中立国的共同利益比表面上看起来多。虽然这些国家国情明显不同，其中部分拥有核武器，但是它们对核公平、和平核技术、美国核武器技术迅猛发展和俄罗斯安全政策的立场是一致的。

地域利益胜于全球标准。地方安全动力和关系比全球标准和改变秩序的渴望更能影响这些国家的政策。

核武器汇率下降。虽然美国和俄罗斯的核武器发展强势，但中立国认为拥有先进核技术并参与核武器出口限制才是在秩序中具有合法地位的象征。

核政策能力欠发展。中立国的核武器出口规模一般都不大并且不集中，制约了它们对秩序演变的影响力。和平社会团体及其成员国的政府能够优先发展更强大的有关核事务的技术、政治、法律专家。

引 言

全球核秩序局势变得更加紧张。紧张的原因有很多，包括各国对裁军和不扩散优先权的深刻分歧、对区域不安全导致核扩散和威慑增加的担忧、对裁军进度缓慢的觉醒、和对整合核秩序外围国家进入秩序内的质疑。2015年核不扩散核武器条约（NPT）审查会议就体现了这些问题。该会议没能达成一致结果，一位非政府观察员谴责称该会议“准确地反映了全球核军备裁军政体的深刻不足和分歧”，“及时给这个病变的社会体系当头一棒”。

核管理的大部分分歧来自国际体制广义上的权力斗争以及国家如何看待国际核事务管理规则的公平程度。这个政策的子系统指的就是核秩序——广义上来说就是对建立在核技术和国际政治权利关系信念的基础上的国际体系中的国家和机构进行编排和管理。现有的秩序于20世纪50年代由联合国以及其周边国家建成，给予早期发展核技术国家许多特权。当时国际上的强国主要有美国和原苏联成功研发核武器并协定不扩散核武器条约，不过条约的前提是允许它们拥有核武器。最后，中国、法国、俄罗斯、英国和美国成为条约选定的核武器国家，然而其他国家都被划分为不能拥有核武器的国家。获得核技术的权利，特别是用核来维护国家地位的权利的不公平分配的制度化形成的这种秩序引起许多国家不满——这就是目前这个一直以来最稳定也不扩大的核秩序。

许多行动派想要重新构想核秩序。各大机构都在为此努力，包括联合国、国际原子能机构（IAEA）、联合国裁军会议（UN Conference on Disarmament）、不扩散核武器条约评审会议（Nuclear Non-Proliferation Treaty Review Conference）以及核供应国集团（NSG）(一个多边出口管制机制)。毫不意外，上述中占据主导地位的发声都来自挑战现状的团体、当前秩序的建设者和其他利益国。

国际核话语对处于尴尬中间立场的国家的态度不怎么关注。这些国家出于各种原因，虽然认为当前体制是歧视的、不公的，想要有所改革，然而它们有时也通过维持这个秩序提高自身地位。考虑到这些，中间国进入核秩序和改变核秩序的途径就变得非常有趣。

阿根廷、巴西、中国、印度和巴基斯坦，这五国以不同方式在核秩序中处于尴尬的中间立场。对任何一个国家团体进行概括都是非常难的，包括这五国。但是出现比较看法也具有参考价值。此导入章节以每个中立国核话语中的共同主题和它们对核秩序变革的暗示为上下文。

从这些中立国的角度看，目前核秩序中有两股力量有可能带来变革。第一股力量来自先进核技术和非核技术的扩散。当今许多国家都在进行复杂的核研究和能源项目，包括生产浓缩铀或钚的灵敏燃料循环设备。越来越多的国家甚至拥有高科技工业。核和高科技发展被看作是经济增长和经济发展的象征，不管这些技术实际上和目标关联度多高。这些技术的实用性和供应渠道增加，使得更多想要发展核武器的国家有能力发展核武器。与此同时，对这些技术有需求的国家面临军民两用技术贸易的管制，这被它们认为是阻碍了国家发展。第二股力量来自想要增强或展现国家实力的国家（或国家集团）。这些国家的实力还无法建立管理核技术的体制和核技术贸易体制。许多国家认为目前的核秩序并不能服务它们的自身利益。现今，这些国家日益增强的国际影响力允许它们寻求体制的改变，为自身利益服务。

目前，核秩序中包含的体制充分包容这些力量，使得大部分中立国的修正主义有所缓解，虽然它们对这些制度极力批判。这个核秩序多半会维持稳定，因为比起强行改变或推翻当前秩序有可能面临的潜在不安全，这些国家宁愿维持当前的体制，虽然有时候会不公平。这也表明这些国家在国际论坛上所谓的言论和它们实际行为并不相同，它们的所作所为实际上是要巩固现状。因此，当前核秩序面临的压力可能有所夸大。虽然大部分国家都说要改变，但实际上是继续支持的态度。

核武器优化

中立国有个共同主题，那就是对优化核武器和核秩序中强势国家的政治活动的看法。近期叙利亚和乌克兰事件体现俄罗斯正在重振其核武器和威慑力，而美国想要扭转这个局势的努力受到其对欧洲同盟、日本、韩国等国做出的安全承诺的制约。这些国家享受着美国核武器的保护。虽然冷战以来美国和俄罗斯减少了超过80%的兵工厂，但是非核国家认为中国、俄罗斯、美国目前的军备现代化重心是在接下来几十年里依然拥有核武器。

反过来这也巩固了非核国家的看法，那就是比起减少军备库存，有核国家最终还是对军备控制和管理更感兴趣。实际上，美国计划在接下来的几十年里军备支出近10亿美元。2015年俄罗斯也宣布计划在军备中增加新的远程导弹。这些举措距2009年美国总统巴拉克·奥巴马（Barack Obama）在布拉格的关于美俄2010年新《削减战略武器条约》（START）核军备裁军和协商的演讲风靡一时时也才几年，增加核军备支出已然形成了逆反势头，尽管早前全球零核运动（Global Zero movement）成功激发了人们对核裁军可行性的信念。

值得注意的是，这些中立国中中国、印度和巴基斯坦拥有核武器。中国在目前核秩序中处于有趣的过渡性的地位。因为中国的政策依然是和修正派结盟；然而，他也将自身明确定位为有核国家，从当前秩序受益。他也正在采取行动巩固在秩序中的地位和加强其核力量。就这一点而言，中国的安全政策更多地侧重在管理敌对势力和与美国的潜在冲突，而不是核武器的全球政治。印度和巴基斯坦也一样，面临长期动力矛盾，导致互相安全竞争（包括核武器竞争），都想要将其在核秩序中的地位合法化，拥有核武器合理化。对于这些国家来说，这样会在它们核体制的外交政策上盖上一层全球政治说，但实际上主要还是为了自身利益服务。

无论有核国家是否采取行动减少核军备，全球权力分散意味着2016核武器通货会比之前预期的要少。拥有先进核能源生产力、加入多边贸易管制团体和多边管理机构，例如核供应国集团（NSG）和国际原子能机构（IAEA）管理董事会，对于许多中立国家来说是在核秩序中占据重要地位的象征，也是极为渴望的。这些国家必然对全球核局势有所担忧，但是它们更想巩固在当前核秩序中的地位而不是努力将这个秩序变得更加公正公平。

军备控制停止

军备控制既是管理和调节潜在冲突的一种手段，又是核裁军进程的一部分，中立国对此举措的价值越来越不确定。确实，对突出核武器的看法有助于秩序修正派反对军备控制和透明措施，它们不认为这些对核秩序公平化来说是必需的。此前致力于改变秩序的团体，包括近期进行的2010年非扩散协议评审会议在内，更愿意接受军备控制作为核裁军的一种措施。但是有核国家对于1995年、2000年和2010年的非扩散协议评审会议都没有采取具体的行动兑现承诺，也没有广泛遵从非扩散协议条例第六条颁布“有效措施尽快停止核武器军备竞赛”，对此越来越多的国家开始质疑军备控制和核裁军之间的关系。如果有核国家没有表示更大的诚意，采取根本措施实现以核裁军为目的削减核武器，它们就不可能达到管理透明和建立信任。

与此同时，军备控制和相互制约机制失去了通货作为工具来管理强国和区域对手之间的潜在冲突。例如，目前中国反对美俄进入军备控制的正式谈话，虽然中国就此问题和两国都进行了多次非正式谈话。而在南亚，几乎没可能将军备透明和军备制约作为制约巴基斯坦和印度区域安全竞争的策略。两国都拥有核武器将会增加非传统暴力的风险，危害威慑力稳定，虽然核武器实力均衡降低了爆发大型战争的风险，但是局势却更加令人担忧。最后，国家和非国家行为人发起网络战的能力迅速增强，将人们的对关键技术设施攻击的关注点（包括核能源和核武器相关的基础设施）转移到新的冲突上。当然，在形成限制军备力量的国际共识已经越来越艰难的情况下，如果没有管理如何使用这些能力的规范和机构框架将会形成新的威胁。

核技术的政治经济

也许中立国抱团最重要的原因就是它们都想以和平为目的获得核技术并与其他国家自由分享核技术，这也是核不扩散条约允许的一项权利。确实，对于许多中立国来说它们的所有外交努力和辞令都有关于核武器、核裁军和有核国家在实施核不扩散条约第六条没有进展一事，而它们的优先权就是有权保留和平核技术。尤其对于发展中国家来说，行使该项权利对国家经济增长和发展具有重要意义。

自2016年起，阿根廷、巴西、中国、印度和巴基斯坦都拥有核技术，但是在过去它们都曾因其他国家不同程度的压力导致其否认或隐瞒拥有核技术。因此，否认拥有核技术和反对歧视可能是它们曾经的经历遗留下来的习惯，或源于替整体发达国家表达观点的一种责任感。所以，比起反对核秩序本质上的歧视，它们更担忧有核国家通过不扩散政策阻止发展中国家获得核技术，不过我们没有明确的证据表明核供应国或类似政体是否真的有这么做。

有关对核政策制定的担忧帮助解释了2015年伊朗核交易的各国不同反应。虽然大部分中立国都将此事视为核不扩散外交的胜利，许多国家（作为伊朗核交易协商国，中国例外）也担心联合综合行动计划（JCPOA）可能会重新用来限制和平用核权利。由此看来，伊朗是否发展核武器目前来说很重要，因为伊朗曾表示不会扩散核武器。但更令人担忧的说法是，伊朗没有权利进行铀浓缩。因此，比起这次交易，巴西和其他国家更关心的是以美国为首的联合国安全理事会对伊朗核项目滥用多边机构权利实施制裁的决议。即便如此，巴西和土耳其只对2010年联合国安理会发出的1929决议表示反对。在此之后其他强国不支持这两国加入协商伊朗问题可选解决方案的讨论中来。在联合综合行动计划实施之后，这种关注表现为对有核国家和核管理政策制定国可能根据核不扩散条约第四条对和平核技术自治提出更多限制的担忧。因此，对于中立国来说，讨论通过建立联合综合行动计划先例巩固政体仍然是一种限制无核国家获得先进核技术的行为。

虽然对于中立国来说有权拥有核技术首先是一种政治经济，其次有一个根本问题那就是政体的弹性能否促进或阻碍核扩散。核秩序的西方建设者们谈到关闭非核国家通过和平核技术外衣发展核武器项目的漏洞。但是也有人表示这种弹性制度允许国家发展循环核燃料，一种隐形的核武器生产力，这对于将国家锁定在体制内很关键，否则这些国家很可能会发展核武器。最后，维持体制弹性可能对维持广义上的公正很关键。

联合外围国家

印度和巴基斯坦从未加入核不扩散条约，阿根廷、巴西和中国也是后来才加入的。所以，它们都不是目前核秩序的建设者。

有趣的是，考虑到是否添加和如何添加外围国家，这些后来者不受当前成员管理规则的严格约束，虽然它们也赞成普遍遵守规则。看来这个团体对于联合外围国家的讨论的态度更加开放，不在意添加新成员对秩序的潜在负面影响。对于它们来说，它们更关心形成新的免责条款或将国家分类的可能性，而不是强调现有不扩散承诺和行为责任标准的重要性。

印度和巴基斯坦对添加主流核秩序的潜在途径的看法大不相同，影响到两国对其与核秩序的关系的整体看法。印度认为鉴于其良好的不扩散记录、先进核项目和日益增强的全球影响力，其加入主流核秩序将会更容易被接受。它们最渴望的途径很特殊：印度不认为任何创建普遍或综合标准的努力都将失败，因为外围国家之间的国情和历史截然不同。然而，巴基斯坦将2008年核供应国集团放弃同意印度加入民用核贸易视为一种歧视政策，因此支持通过一种非歧视性的手段加入核秩序。巴基斯坦认为印度这个特例危害了区域和核秩序的稳定。

对于想要联合印度和巴基斯坦的国家来说面临的挑战是目前没有主流国家愿意采取行动与其他国家配合政策、承诺和惯例。2008年美印民用核交易和核供应国集团除名印度一行表明我们最应该考虑的问题是：外围国家加入核秩序能否刺激核秩序中心国加强标准和履行承诺。

先后次序的评估

中立国的核政策社区规模小、地点分散。阿根廷和巴西的分析家分别指出它们的国家政府在外交事务上不够用心，在核政策上更不用心。这些国家以及其他国家的核专家也许很能说，但是没有大量的关注它们的政治影响力也很有限。当政府官员尤其是外交部长和安全机构真正地参与进来的时候，核政策对话才能形成。这也反过来限制了民间社会在协助政府排序事务、分析事态发展和趋势、形成实用的政策方针过程中扮演重要角色。

人们感到核秩序中矛盾加剧主要是因为各大全球论坛对此事的争辩和分歧增多，例如核不扩散条约评审会议或者国际原子能机构。虽然本文大部分都在讲全球挑战，但是事件排序和政策建议的方案都侧重于区域和国家范畴。当然，根据文章所述，一些建议也针对全球范畴，包括鼓励有核国家采取不首先使用核武器政策和禁止不稳定行为例如导弹部署多核弹头。但是很明显除非区域力量之间的矛盾减少，否则全球建议不可能成功。在亚洲，中国、印度和巴基斯坦的多边对话则可能要正视驱使核武器优化的区域不稳定的问题。巴西和阿根廷虽然已经受多边核信任建设框架的约束，但要往前走仍然需要两国互相加强对约定的遵守。

虽然面临种种挑战，本文许多地方还是持谨慎乐观的态度。经过一定时间、政府和民间社会的共同努力，核体制也许能够更好地体现不同国家的利益。

原文标题：Perspective on the Evolving Nuclear Order