发达国家政府职能转变经验借鉴——以美、日为例

马红光，李银秀

（中共陕西省委党校经济管理教研部，陕西西安710061）



发达国家政府职能转变经验借鉴
——以美、日为例

马红光，李银秀

（中共陕西省委党校经济管理教研部，陕西西安710061）

从新公共管理运动开始，西方各国依据本国实际，分别制定“政府再造”方案，随后又进行了以“整体政府”为中心的第二轮政府改革运动，旨在打造一个具有合理适度规模的政府。主要发达国家改革实践表明，各国政府改革，都经历了“自由竞争-政府规制-放松规制-政府再规制”这样一个过程，其实质都是政府职能在转变。而每一次政府职能的变化也都是政府、市场和社会职能边界的不断调整。这为我国行政体制改革提供了有益的借鉴。而过去我国改革实践也表明，改革要获得成功，必须围绕“转变政府职能”这个核心。

发达国家；政府职能转变；经验借鉴

一、引言

对合理政府规模的研究及实践，从古典到现代各学科都有论及，到近代，尤其在20世纪40年代兴起公共选择理论以及80年代新公共管理理论发展起来后更加系统。新公共管理运动最早始于1979年的英国，并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。西方各国根据本国的实际，分别制定了各自的“政府再造”方案，如美国的“企业化政府”改革运动、奥地利的“行政管理计划”、丹麦的“公营部门现代化计划”、法国的“革新公共行政计划”、希腊的“1983～1995年行政现代化计划”、葡萄牙的“公共选择计划”、澳大利亚的“财政管理改进计划”等。虽然“政府再造”关注的不是政府该干什么，而是更关注政府如何运作，但控制政府成本和政府规模是新公共管理运动兴起的主要原因之一，也是研究政府部门的一个新视角。Osborne&Plastrik（1997）提出“再造政府”的五项战略，并称之为改变政府DNA的“五个C”。其中“核心战略”强调认清政府要做什么，应该做什么，即正确界定政府职能。［1］Johnes&Thompson（1999）提出新公共管理改革的五个“R”战略。其中“重构战略”的主要内容之一也是“清楚地界定组织的核心能力”。［2］

从20世纪90年代中后期开始，西方各国又在新公共管理运动的基础上进行了以整体政府为内容的第二轮政府改革运动，这次改革运动的核心是打造“整体政府”（Wholeof Government）①的公共行政范式。在西方主要发达国家政府改革运动中，也反映出政府职能的转变。

二、主要发达国家政府职能转变实践

（一）美国

美国经历了自由资本主义、私人垄断资本主义和国家垄断资本主义三个发展阶段。在自由资本主义时期，国家经济完全依赖市场机制进行调节，1896年以后，私人垄断集团的出现使市场调节机制不能适应经济发展，美国政府逐渐加强对经济的干预及对私人企业的管制（韩继志，1999）。［3］二战后，美国经历了多次较大规模的政府改革，比较重要的有七个阶段。

第一阶段：罗斯福新政。为加强总统对政府的有效控制和协调，设立了总统办事机构，总统得以授权可以指定改变、合并或撤销各种机构。罗斯福新政实行后，政府开始对经济和社会生活的全面干预，国家垄断资本主义得到了巩固和发展。为适应经济的高速发展，政府职能和机构不断扩张，人员规模也不断膨胀，带来了一系列问题。

第二阶段：杜鲁门政府。杜鲁门执政时期，由参众两院发起设立了第一届胡佛委员会，改革目标是减少政府开支、改进政府各行政机构的工作、提高效率、减少税收。这届胡佛委员会的报告并未涉及所有改革目标，但把增强总统的管理能力放到首位。这次改革提出的所有建议大约72%得到实施，至少节约了2亿～3亿美元，改革成效显著。

第三阶段：艾森豪威尔政府。艾森豪威尔执政期间，参众两院发起设立了第三届胡佛委员会，改革的主要目标是厉行节约、提高效率、提高所有提供公共服务的部门服务质量。这届胡佛委员会向国会提交的建议，大约有67%得到实施，至少节约80亿美元。

第四阶段：里根政府。里根上任正值20世纪30年代大危机以来最严重的经济衰退，他认为根本原因是联邦政府的过度膨胀。1981年在其就职演说中就提出限制联邦政府的规模及其对经济的影响。随后又在1982年的国情咨文中指出联邦政府无处不在、难以管理、效率低下，尤其是不负责任等问题，主张在10年左右逐步完成向地方政府放权，压缩联邦政府规模，加强地方政府权力，并向国会提出“经济复兴计划”。以1988年为目标，实施“改革1988的一揽子改善行政管理计划”，随后又相继实施“1988年改善高级公务员工资待遇改革方案”、“1990年公务员法”等，进行了人事方面改革。这些改革计划得到了较好的实现，取得了较显著成效。

第五阶段：克林顿政府。1993年1月，克林顿就任总统。开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”。目标是创造一个“做得更好和花钱更少的政府”。在这次改革中，从地方政府、州政府到联邦政府，自下而上地进行了一场以“政府企业化”为主题的行政体制改革运动。主要表现在四个方面。一是行政理念的更新。参照企业经营理念中，将纳税人或公众视为政府的顾客，由对上级负责转变对顾客负责。在公共行政中，强化服务意识、淡化管理意识，并力求提供优质服务，强调少花钱、多办事、办好事的行政法则。二是行政组织的重建。借鉴企业再造中形成的组织结构形态特征，改造多等级、多层次、权力高度集中的金字塔式的传统官僚型行政组织体制。三是行政机制的调整。引入企业经营管理中的运作机制，行政方式上简化规章和程序，服务手段上运用市场机制，公务员管理中注重开发、沟通与激励等，以提高政府行政的效率与效益。四是行政方法的借用。将企业中的全面质量管理、战略管理和战略规划等方法引入政府管理。

克林顿政府的企业化改革取得了较好的实践效果。1993年以来的联邦政府规模及公务员人数都得到一定程度的缩减，行政效率及行政效益都显著提高。一定程度上达到了克林顿提出的重建一个“做得更好和花钱更少的政府”的目标。同时改革的成效也推动了美国经济和社会进入新一轮繁荣。②

第六阶段：小布什政府。美国政府重组最典型的例子就是2002年国土安全部的成立。9·11恐怖袭击事件发生后，美国国会成立了特别委员会，对袭击事件发生前后政府有关部门的工作表现进行评估和调查，结果发现众多机构职能重叠，且彼此缺乏协调和沟通。随后，小布什将海关、移民规划局、海岸警卫队等22个机构整合成为一个单位，即现在的国土安全部。

第七阶段：奥巴马政府。奥巴马于2009年上台后，变革之风席卷全国各领域。变革政策体现出奥巴马重铸美国基础、打造“岩上之屋”的战略。在匹兹堡的演讲中，他再度重申了这一理念。重铸美国基础须有五大支柱。一是建立新的金融监管体系，管束华尔街，防止类似金融危机再次发生；二是改革教育体系，增强美国教育竞争力，为美国未来经济发展奠定基础；三是大力发展可再生能源，创造一个全新的产业，提供新的就业岗位；四是改革美国的医疗体系，建立全民医保，堵塞医疗窟窿；五是削减政府开支，降低过高财政赤字。美国的整体政府改革采用了网络化协作治理形式，尤其注重现代科技创新管理方式和服务手段的应用。比较典型的是2012年3月开始的联邦政府基建项目审批制度绩效改革。改革后，岗位独立灵活、任务集中明确、以及人员、物资、能源和信息等要素流动顺畅，大幅度缩减了的政府决策过程，节约了决策时间，提高政府治理成效。过去的改革取得了相当显著的成效，但也存在很多问题，其中最重要的也是最大的问题就是迭创新高的财政赤字。

（二）日本

二战后，根据《波茨坦公告》和美国的全球战略，日本必须实行非军事化和民主化，为此，日本进行了一系列的行政体制改革。如解散军部，撤销战时的统治机构，废除军事行政，废止特别高等警察制度，以及大东亚省、陆军省、海军省、神祗院等封建法西斯组织机构和旧官吏制度。废除内大臣府和内务省等机构，设置带有民主色彩并具有相对独立性的机构，如全国选举委员会和人事委员会等。并先后建立经济安定本部、贸易厅、物价厅、煤炭厅和工业技术厅等经济管理类行政机关。日本行政体制改革比较重要的分为五个阶段。

第一阶段：20世纪50年代中期。二战后的日本在50年代中期，经济得到全面恢复。为适应经济和科技迅速发展的形势，日本政府先后设置了五次行政审议会研究审议行政系统和管理体制如何适应政治经济发展的变化。先后建立经济企画厅、预算局、总理府内局的人事局等机构，并明确各级行政机关局、部、课（室）的行政权限等。

第二阶段：20世纪60年代初至70年代初。为贯彻落实1962年成立的“第一次临时调查委员会”的建议，20世纪60年代初至70年代初，日本政府掀起了改革的高潮。期间，日本政府对行政许可事务进行了大幅度削减、合并、权力下放、事务转让、委托及放松管制等改革，并且大幅度精简人员。

第三阶段：20世纪70年代至80年代。20世纪70年代，随着世界石油危机和福利国家问题的迅速蔓延，日本经济进入低速增长时期。为此，70年代中期至80年代，日本历届政府都推行行政和财政体制改革，尤其是中曾根政府。根据1981年成立第二临时行政调查委员会的建议，中曾根政府对国家行政和财政体制进行了大规模的调整，以建立一个比其他发达国家规模小、开支省、人员少且精干的“小政府”。

第四阶段：20世纪80年代至90年代。20世纪80年代以来，日本政府制定“新行政改革大纲”，改革重点是加强政府的综合调整职能，改革政府管辖的各类社会、经济事务管理方式，扩大地方管理权限，实行地方行政合理化，改善公务员体制，改组国营公司，实行民营化。

第五阶段：20世纪90年代末至21世纪初。1997年以来，桥本政府推行的行政改革方案更加引人注目。将政府部门削减了一半，并合并一些职能相近的部门，同时发展各种外围机构和行业组织。2001年1月，日本中央政府机构改组最终完成，新的政府体制正式启动。原来的1府22个省厅被综合改编成1府1委12省厅。这也是日本政府实施以大部门体制为重点的行政改革的开始。改革的重点包括两个方面，一是增强内阁在国家事务上的指挥权和管理权，强调在重大问题上权力的集中和决策的高效；二是重新界定一般性政府机构的行政管理范围和职权范围，划定民间组织与政府机构在经济及其他领域内的责任界限，大幅削减政府一般性管理权力，放权于民，建立精干、高效的政府组织体系。与其他发达国家相比，从政府规模来看，日本政府可以说是典型的“小政府”。

三、主要发达国家政府职能转变的经验借鉴

从美日两国改革实践来看，都经历了“自由竞争—政府规制—放松规制—政府再规制”这样一个过程，在这个过程中，政府职能的每一次变化都是政府、市场和社会职能边界的不断调整，而且基本遵循以整合政府机构，加强部门间协调、调整政治行政体系，强化中央控制能力、适应政府职能转变，提高行政效率等为目标的大部制改革方向，政府职能在经济规制、社会规制和公共服务这三个方面的作用依次不断增强。说明每一次政府职能的调整都是与当时经济技术发展水平相适应，与当时市场和社会的发展水平相适应。因此，这些主要发达国家政府职能的转变，主要体现为以下几个方面。

第一，政府应明确自身角色，同时也要清楚市场和社会的作用。现代政府的职能是决策而不是执行，要将掌舵和划桨分离。政府集中并协调掌舵职能，从而政策制定者可以更有效地把握政策方向，将划桨的权力下放给管理者，使管理者可以拥有一定的权力改进公共服务提供和执行水平（奥斯本等，2010）。很多原来由政府承担的经济、社会职能可以过渡给企业和社会来承担。

第二，建立以市场为导向的政府。从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于其无法提供充分的激励机制来鼓励组织成员有效率地做好本职工作。在政府改革中要利用市场，并接受私人部门的管理方法一定优于公共部门的管理方法，提高政府组织效率的最佳，甚至唯一方法就是用市场机制来代替传统的官僚体制这一假定，即选择彼得斯提出的市场式政府治理模式。③市场化最常用的手段就是民营化。通过民营化可以减少官僚体系的繁文缛节、抑制政府过度膨胀、提高政府公共服务的品质及效能。

第三，建立分权化政府。从交易成本来看，分权化和小型化也能有效降低政府服务成本。分权化政府倡导的是将权力下放到基层，让基层参与公共事务的决策和管理。这也是彼得斯提出的参与式国家治理模式。④与市场式政府一样，参与式国家也认为官僚体制是政府良好运作的障碍，基于传统官僚体制的层级节制，自上而下的管理形态限制了员工对其所从事工作的参与，大量有才能的低级员工不能发挥他们的才华。政府要表现得更好，最好的方法就是鼓励那些通常被排除在决策范围之外的政府组织成员的积极参与。公共部门提供的服务的质量，取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府组织成员个人提供的服务。⑤因此，授权是大部分政府组织成员本身的工作。⑥

从我国以往的改革来看，我国行政体制和政府机构改革历程，也是人们对政府职能认识的不断发展的过程。前轮改革都没有真正机构改革和职能转换结合起来，政府职能依然过度倾向经济管理，最终改革陷入循环“怪圈”。从1998年开始，革开放也进行了20年，对政府职能的认识也从摸索向逐渐清晰转变，九届人大一次会议制定出的《关于国务院机构改革方案》明确了政府的三项职能，即宏观调控、社会管理和公共服务，对政府的职能进行了科学的定位，和过去相比在思想上是一次飞跃。虽然这次改革依然偏重经济发展的要求，但政府的经济管理职能相对弱化，尤其是减少行政审批事项这一决定意味着行政审批制度的改革将成为转变政府职能的一个重要内容。2003年“非典”的爆发，向我国公共卫生事件应急反应处理机制提出了挑战，同时凸显的环境污染问题以及其他社会问题也敦促了人们对服务型政府的深入思考，也使得对行政体制改革本身的认识进一步深化，从过去注重经济职能转变到重视政府的公共服务职能。2007年，党的十七大报告首次提出我国未来行政体制改革的目标是要建设服务型政府，2008年开始的大部制改革再次强调了转变政府职能这个核心，将改革重点放在了注重政府行政管理职能的转变上，力求实现政府转型。2013年3月，十二届全国人大一次会议审议《国务院机构改革和职能转变方案》并对外公布，随着中国铁道部更名为中国铁路总公司，新一轮的大部制改革正式启动，这次改革比起以往更加强调转变政府职能。

我国以往行政体制改革和发达国家政府职能转变实践都表明，改革要获得成功，必须围绕“转变政府职能”这个核心。因此，以后的改革必须要紧紧围绕着这个中心，否则改革不可能奏效，政府规模也得不到实际控制。2013年10月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第四部分重点强调“加快转变政府职能”，指出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。并在“全面正确履行政府职能”这一条中强调要“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理……。”⑦再次重申了转变政府职能的重要性。

注释：

①与协同政府（Joined-up Government）、全观型政府（Holistic Government）、网络政府（networked government）、连接政府（connected government）、横向交切的政策（cross-cutting policy）等概念类似。

②吴志华：《美国的政府企业化改革及对我国的启示》，《中国软科学》1999年第6期，第20-21页。

③［美］盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱民等译，中国人民大学出版社2012年版，第18页。

④［美］盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，吴爱民等译，中国人民大学出版社2012年版，第42-43页。

⑤Walsh，K.，"Quality and Public Services."Public Administration. vol.69（4），1991，p.503-514.

⑥Tellier，P.M.，"Public Service 2000：The Renewal of the Public Service."Canadian Public Administration.vol.33（2），1990，p.123-132.

⑦详见2013年10月公布的《十八届三中全会决定全文》。

［1］Miller，C.M.Review of Banishing Bureaucracy：The Five Strategies for Reinventing Government［J］.Political Science Quarterly，1998，113（1）：168-169.

［2］Johnes，L.R.and Thompson，F.，Public Management：Institutional Renewal for the Twenty-First Century.Stamford，Conn.and London：Jai Press，1999.

［3］韩继志.政府机构改革［M］.中国人民大学出版社，1999-07.1-30，111-117.

［4］［美］奥斯本.普拉斯特里克再造政府［M］.谭功荣，等，译.中国人民出版社，2010.69.